文/李中英 李軍

政府購買公共服務是市場化改革的重要舉措。要抓住機遇，加快開展政府購買公共服務的實踐探索，爭取用更少的成本、更高的效率為人民群眾提供更為豐富和優(yōu)質的公共服務

近期，李克強總理主持召開國務院常務會議，研究推進政府向社會力量購買公共服務，這是公共服務市場化取向改革的重要信號。政府購買公共服務在我國尚處于探索起步階段，規(guī)模小、領域、運作方式單一，但在歐美日等一些先發(fā)國家，公共服務市場化運作已經(jīng)較為成熟，有許多好的經(jīng)驗和做法值得我們學習借鑒。

國際經(jīng)驗和趨勢判斷

20世紀80年代以來，世界各國掀起了以市場化為取向的公共服務改革浪潮。從各國實踐來看，公共服務市場化是大勢所趨，目前發(fā)達國家公共服務市場化規(guī)模巨大，運作方式基本成熟，發(fā)展前景十分廣闊。歐盟規(guī)定，價值超過200000歐元的公共服務，一律公開招標購買。近年歐盟政府采購市場每年規(guī)模大約為2萬多億歐元，相當于歐盟成員國GDP的17%左右；美國堅持“以私補公”，政府采購規(guī)模居世界首位，2009年合同總額達到3.02萬億美元，占當年全國GDP的20%左右；日本則將購買公共服務作為新一輪刺激經(jīng)濟發(fā)展的重要舉措。

——政府購買公共服務的活躍領域。各國政府購買公共服務的實踐過程中，公共服務的購買起初主要集中于一些簡單的“藍領服務”領域，如垃圾收集、街道清掃等。隨著相關措施的逐步成熟，現(xiàn)在絕大部分的公共服務都納入了政府購買的范圍，既包括預防性、基本性的社會服務，也包括發(fā)展性、高端性的專業(yè)服務。而教育文化、醫(yī)療衛(wèi)生、社會福利、就業(yè)促進、環(huán)境交通等公共服務是政府購買的活躍領域，具體包括：教育培訓、公共衛(wèi)生、養(yǎng)老服務、殘障服務、社區(qū)服務、文化與傳統(tǒng)保護、科技與就業(yè)促進、保障性住宅、城市交通、環(huán)境治理和其他政策咨詢等。

當然，不同國家和地區(qū)對政府購買公共服務的范圍大小界定并不是完全一致，比如：在美國，大部分政府職能都有可能成為外包標的。聯(lián)邦政府層面，主要集中在公共工程領域和國防工程領域；州和地方政府層面，購買公共服務的范圍從道理修建到監(jiān)獄管理，從治安消防到圖書館運營，幾乎每一個地方政府的職能都有可能成為簽約外包的標的。在香港，政府對公共服務實行分類管理，將公共服務分為核心服務、輔助服務和商業(yè)服務三類，其中核心服務必須由政府承擔，輔助服務和商業(yè)服務可以通過政府購買的方式由社會組織提供。這三類公共服務都通過制定指導目錄，對其范圍、領域加以規(guī)范，厘清政府作為公共服務生產(chǎn)者和購買者之間的角色界定。

——政府購買公共服務的方式。根據(jù)公共服務內(nèi)容不同，購買公共服務的模式也不相同。以美國為例，通常采用四種模式購買服務：（1）合同外包；（2）特許經(jīng)營；（3）用者付費；（4）發(fā)放消費券。各國政府購買公共服務的模式總結起來大致可以分為兩類三種：第一類是非獨立性購買，實質上是政府設立非營利組織來承接自身的管理職能和服務，同時以項目或其他方式予以一定的資金和資源支持。第二大類是獨立性購買，包括非競爭性購買和競爭性購買。競爭性購買是目前政府購買公共服務最有效的方式，也是發(fā)達國家通用的主要做法。

——政府購買公共服務的機制。大多采用“多方參與、多舉并進”的做法推進公共服務市場化，政府、市場、社會多元參與公共服務供給，規(guī)劃、執(zhí)行、評價多管齊下，完善操作流程，是政府購買公共服務的重要保障。更主要的是，充分發(fā)揮民間組織自治力量，加快推進公共服務機構“去行政化”。如德國立法規(guī)定，地方政府只有在社會組織缺失的情況下才有權設立社會機構，社會組織享有社會服務優(yōu)先提供權。近年來，德國公共服務機構公司化、市場化的趨勢越來越明顯。澳大利亞政府更為徹底地推進公共服務機構“去行政化”。澳大利亞政府把隸屬于原教育、就業(yè)和青年事務部的400多家公共就業(yè)服務機構民營化，組建全國就業(yè)服務公司，與民間機構一起競爭市場。

機遇與挑戰(zhàn)

政府購買公共服務是市場化改革的重要舉措，以美歐日為代表的發(fā)達國家購買公共服務的力度和規(guī)模都在加速擴大。與之相比，目前我國政府采購資金規(guī)模每年在1萬億元左右，占GDP的比重低于3%，相比較于政府采購的合理規(guī)模（占GDP比重15%-20%）明顯偏低，潛力十分巨大。

浙江是市場化改革的先行地區(qū)，民間投資活躍、民間資本豐厚、民營經(jīng)濟發(fā)達，在探索民間資本進入社會領域方面有一些先天條件和優(yōu)勢。近年，浙江在公共服務市場化方面也做了一些積極實踐，杭州、嘉興和金華等地在政府采購、服務外包等方面出臺過專門的政策，制定了配套制度，在經(jīng)費保障、工作機制等方面有探索、有做法、有經(jīng)驗。

——公共服務市場化帶來多方面機遇。就政府而言，從“大包大攬”轉向“購買服務”，意味著政府職能的有效轉變；就民間資本而言，公共服務項目市場風險較小、投資收益相對穩(wěn)定，為民間資本開辟了更大的有效投資空間；就增長潛力而言，2012年浙江政府采購規(guī)模為836億元，占全省GDP的2.4%，僅為江蘇的57.7%、廣東的67.8%、山東的77.9%，公共服務領域市場化尚有很大的提升空間。

——對社會組織的承接能力提出了挑戰(zhàn)。政府購買服務在給社會組織帶來成長機會的同時，也對其承接能力提出了考驗。按每萬人擁有社會組織比例來看，目前浙江為11個（含備案制社團），全國平均水平6個、日本96個、美國53個。從對社會組織培育的力度來看，廣東等地近年來改革登記制度、出臺扶持政策、黨政強勢推動的力度較大，浙江社會組織在職能定位、作用發(fā)揮、能力建設、制度環(huán)境等方面還有待進一步的提高。

若干政策建議

轉變思想觀念，政府購買公共服務在理念認識、財政預算、工作機制等方面都與傳統(tǒng)模式有所不同，要不斷提高認知程度、接受程度、實踐能力以適應工作推進的需要。

制定指導性目錄，要在準確把握公眾需求的基礎上，科學確定政府購買服務的種類、性質和內(nèi)容，并在有條件的地方開展實踐探索，爭取成為國家層面的試點。

列出負面清單，明確哪些公共服務“不能買”。通常，國際上把有一定安全隱患、會對社會穩(wěn)定產(chǎn)生重大影響的或者壟斷性極強、社會組織或企業(yè)沒有能力也不愿意去提供的公共作為必須由政府提供的公共服務，比如：國防、犯罪管理、案件審理、傳染病防治等。一般來說，事關社會穩(wěn)定和事關重大的核心公共服務不能外包。

把握優(yōu)先購買導向，有利于改善民生的優(yōu)先、有利于現(xiàn)代服務業(yè)發(fā)展的優(yōu)先、已具備優(yōu)惠政策的領域優(yōu)先。在購買服務內(nèi)容的選擇上，優(yōu)先發(fā)展與公眾民生需求緊密相關的公共服務；優(yōu)先發(fā)展與現(xiàn)代服務業(yè)相關的教育培訓、醫(yī)療保健、體育、文化等公共性服務業(yè)；優(yōu)先發(fā)展國家或地方出臺優(yōu)惠政策鼓勵的領域，比如在治水、治氣等領域優(yōu)先探索開展公共服務外包。

注重操作可行，根據(jù)實際操作的難易程度“先易后難”地逐步推進。建議可以選擇社會組織或企業(yè)供給能力較強的，公共服務標準、流程、產(chǎn)品易于規(guī)范、驗收、監(jiān)督的領域先行?？梢灾贫ň唧w時間表，在社區(qū)服務、養(yǎng)老服務、文化服務、保健服務等方面率先放開，在醫(yī)療、教育、衛(wèi)生等層面逐漸放開。當然，政府購買公共服務內(nèi)容是一個變化的動態(tài)范疇，可以隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展需求作適當調整。

預防購買腐敗，從制度和技術兩個層面防范可能出現(xiàn)的權力尋租。制度層面，做到“三嚴格”：“嚴格程序、競爭擇優(yōu)”，“嚴格政府購買服務資金管理”，“建立嚴格的監(jiān)督評價機制”。技術層面，針對具體的購買項目，盡可能增加有效的參與者，盡可能讓單筆額度變小。