■戚振華 (山東省蒼山縣公證處)

公證機構負責人選任之思考

■戚振華 (山東省蒼山縣公證處)

《公證法》第10條規(guī)定:“公證機構的負責人應當在有三年以上執(zhí)業(yè)經歷的公證員中推選產生，由所在地的司法行政部門核準，報省、自治區(qū)、直轄市人民政府司法行政部門備案?！?006年司法部頒布的《公證機構執(zhí)業(yè)管理辦法》第6條規(guī)定:“公證機構的負責人應當在有三年以上執(zhí)業(yè)經歷的公證員中推選產生，由所在地司法行政機關核準，并逐級報省、自治區(qū)、直轄市司法行政機關備案?！?/p>

在現(xiàn)代社會，公證機構是法律服務機構的重要組成部分。公證機構的競爭核心不僅僅是法律方面的競爭，更多的是管理能力的競爭。從一定意義上來講，管理能力的高低，將從根本上決定公證機構的運行效率及服務質量，決定公證的生存與發(fā)展。作為公證機構管理的重要一環(huán)，公證主要管理者素質的高低已經成為公證興衰成敗的關鍵①段偉:《公證處主任的雙重能力研究》，http://www.kmgz.cn/article－108－1.html。。公證機構負責人的選任關系到公證機構工作人員的潛能的發(fā)揮，關系到公證機構的可持續(xù)性發(fā)展，關系到公證行業(yè)的健康穩(wěn)定。

一、公證機構負責人須是執(zhí)業(yè)公證員的立法背景

(一)公證機構負責人任職條件。公證機構負責人作為執(zhí)行國家公證職能的專業(yè)法律工作者，必須具備堅定的政治信念、優(yōu)良的道德品質、豐富的法律知識和社會經驗等基本素質?！豆C法》在有關條款中對公證員規(guī)定了較高的任職條件。而作為公證機構的負責人，他們不僅要管理機構內部的行政方面事務，更應當熟悉公證業(yè)務工作，以便于全面加強對各項工作的指導、管理和監(jiān)督。為此，必須對公證機構負責人的任職條件進行必要的限制，《公證法》規(guī)定，公證機構的負責人必須具有公證員資格。公證機構的負責人只有具有公證員資格，才能執(zhí)行公證員職務，也才能保證他們掌握與擔任這一職務相適應的業(yè)務知識。同時，為了確保這些人員具備必要的公證工作經驗，《公證法》還規(guī)定他們應當有三年以上的執(zhí)業(yè)經歷。應該說，這一規(guī)定是有針對性的。

(二)公證機構負責人產生方式和程序。 《公證法》對公證機構負責人的產生方式、程序與公證法施行前相比，有相當大的區(qū)別?！豆C法》施行前，公證機構負責人的產生方主要有兩種，即任命制和聘任制。這兩種方式的共同特點是:公證機構的負責人都是直接由同級司法行政機關決定的?？紤]到公證機構與國家機關的性質不同，為了保證公證機構獨立行使公證職能，體現(xiàn)機構內部的民主管理，《公證法》采取兩結合的方式和程序確定公證機構的負責人:首先，由公證機構的組成人員 (即包括公證員在內的所有在編人員)按照《公證法》等法律、法規(guī)規(guī)定的條件和程序以及國務院司法行政部門的有關規(guī)定，通過內部醞釀、投票等程序和方式從本公證機構內部推選出本機構的負責人人選。其次，在推選出負責人后，報請公證機構所在地的司法行政部門核準。所在地司法行政部門經審核，認為公證機構的推選符合條件和程序的，應當予以批準，反之則不予批準。所在地司法行政部門核準后，應當將核準的情況報所屬的省、自治區(qū)、直轄市人民政府司法行政部門備案，以備查考。該規(guī)定適用于《公證法》生效后新設公證機構負責人的產生和原有公證機構在公證法生效后負責人發(fā)生變更的情況。2000年國務院批準司法部《關于深化公證工作改革的方案》規(guī)定，公證處實行主任負責制和崗位目標責任制，要建立嚴格的質量管理制度，不斷完善自律機制。公證處主任負責制是指在司法行政機關指導監(jiān)督下，由公證處主任全權負責領導公證處的政治、業(yè)務、行政等各項工作，對上向主管的司法行政機關負責，享有人、財、物等方面的自主權，對內向全處工作人員負責②江曉亮主編:《公證員入門》修訂版，法律出版社2007年版，第37～38頁。。

二、公證機構負責人不是推選產生的主要原因

(一)組織人事部門任命。在公證機構負責人的管理和任免方面，組織部門按照干部管理權限統(tǒng)一任命和管理。組織部人事部門按照《公務員法》和《干部選拔任用條例》規(guī)定程序進行選拔，沒有按照《公證法》對公證機構負責人的條件進行選任。因公證機構存在著行政、事業(yè)、合作三種體制，針對公證機構負責人這一專業(yè)性較強的職位，組織人事部門沒有按照《公證法》的規(guī)定進行選撥任命，沒有把符合資格條件的公證員提拔到公證機構負責人的崗位上，而是有時會提拔、調任非執(zhí)業(yè)公證員到公證機構任負責人一職。

(二)司法行政機關的決定。公證機構自恢復重建以來一直是作為司法行政機關的一個職能科室設立的，其編制、經費、人事、職務等都走行政序列。公證改革之前，公證處的性質屬于行政機關。公證處的編制、人事權歸政府行使。公證處主任采用任命制。目前，一些地方的司法行政機關出于種種考慮，將一些不具有公證員資格的人員安排到公證機構擔任負責人，從而影響了公證機構業(yè)務工作的正常開展，這一做法在《公證法》施行后還沒有完全得到糾正?！豆C法》施行以來，一些公證機構由司法行政機關按照行政管理模式進行管理，公證機構負責人由司法行政機關按照公務員管理權限報組織人事部門批準后直接任命，公證機構負責人向同級司法行政機關負責。這種公證機構和公證員行政管理模式，不存在也不可能允許公證員推選公證機構負責人。實踐中，一些司法行政機關對其所領導的公證處從行政管理到業(yè)務管理，統(tǒng)包統(tǒng)攬，統(tǒng)得過細、管得過死的方式，使得公證機構既無人權，又無財權，嚴重挫傷了公證機構的積極性、主動性、創(chuàng)造性的發(fā)揮，嚴重束縛了公證行業(yè)業(yè)務工作的開展。

按照《公證法》的規(guī)定，司法行政部門依法對公證機構、公證員進行監(jiān)督、指導。但現(xiàn)有不少公證機構的屬性決定了公證機構及公證員必須遵循“下級服從上級，個人服從組織”的原則，遵守《公務員法》的相關規(guī)定，公證機構負責人向同級司法行政機構負責而不是向公證機構和公證員負責?！豆C法》雖規(guī)定公證機構的負責人應當在有三年以上執(zhí)業(yè)經歷的公證員中推選產生，但推選機制沒有具體實施意見，考核選拔機制沒有出臺，缺乏可操作性，存在著推選方式不一的情形。

三、解決辦法

(一)明確公證機構屬性。對于我國公證機構采取什么形式，由于我國不同區(qū)域的具體情況有很大的差異，不能一概而論之，應根據(jù)不同地區(qū)的經濟發(fā)展水平及社會上對公證的認知程度來決定。依據(jù)《公證法》的規(guī)定和《關于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》的精神和要求，利用貫徹《關于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》的機會，結合我國公證行業(yè)的規(guī)律和特點來推進公證機構的體制改革，構建適合中國國情的公證體制。因此，將公證機構改制成為全額撥款、差額撥款或自收自支的事業(yè)性質的公證機構，依據(jù)國家有關政策依法納稅，依法獨立行使公證職能，獨立承擔民事責任，是行政性質公證機構落實公證機構獨立法人地位的正確定位。使公證機構與所掛靠機關徹底脫鉤，或將之改為事業(yè)管理機構。即使在行政體制下公證處也不應該是司法行政機關內部的一個科室，應當作為司法行政機關下屬的二級主體單位，獨立法人。應該賦予公證機構負責人人財物的支配權，明確司法行政機關對公證機構發(fā)展基金、賠償基金、保險基金的年度審查權。在公證機構法人制度的建立及完善負責人負責制方面，做到只監(jiān)督不越權、只管理不代權。

(二)司法行政機關組織選任和核準。司法行政機關應根據(jù)《公證法》、《公證機構執(zhí)業(yè)管理辦法》及省 (區(qū)、市)司法廳 (局)相關文件規(guī)定，公證機構負責人應當在具有三年以上執(zhí)業(yè)經歷的公證員當中選拔任用。司法行政機關制定競爭上崗方案，召開公證機構全體人員會議，公布競爭上崗方案。按競爭上崗條件規(guī)定，自愿報名，交審核。工作小組對報名人員進行資格審查，確定參加競爭上崗人員名單，并予以公示。推選工作必須在司法行政機構指導下進行，推選結果報司法行政機構核準。公證機構負責人任期一般為五年，可連選連任。負責人任期內，有三分之一以上公證員和在編非公證員提議要求重新推選公證機構負責人，司法行政機關應當重新組織推選。公證機構負責人的選任與公證機構年度考核相掛鉤，任期內公證機構兩次考核不合格，公證機構負責人不得繼續(xù)擔任負責人職務，應在符合條件人員中另行組織推選。

(三)公開選撥考試，競爭上崗。公證機構選人用人問題，事關公證事業(yè)發(fā)展穩(wěn)定，備受公證人員和司法行政機關的關注。通過開展公證機構職位競聘活動，旨在拓寬公證機構選人用人渠道，建立“能上能下”的干部任用機制，把懂管理、善經營、德才兼?zhèn)洹⒙毠ば湃?、當事人滿意的充實到管理和一線工作崗位，讓優(yōu)秀人才脫穎而出，從而建設一支“服務好，群眾滿意”的高素質公證隊伍，更好地為人民服務。公證機構職位實行競爭上崗，是進一步深化干部人事制度改革，推進干部工作的科學化、民主化、制度化建設的有力舉措;為進一步樹立民主、公開、競爭、擇優(yōu)的用人導向，多種渠道選任干部，廣開舉賢薦能之路提供了有益的探索。

競爭上崗工作必須嚴格按規(guī)定程序辦理，嚴密紀律，堅持實事求是和公開、公平、公正的原則。組織考試。采取筆試和面試相結合的方式進行，確定筆試成績、面試成績各占比列。筆試采用閉卷方式進行，測試競崗人員履行競爭崗位職責所必備的知識以及文字水平。面試采用競崗演講方式進行，邀請組織人事部門、紀委、局機關領導干部參加，成立專門評分小組，現(xiàn)場打分公布。競崗演講結束后，對參加競崗人員進行滿意度測評，滿意度測評達標的方能折算為綜合成績。公布成績，將各人的綜合成績及排名情況進行公示，對競崗人員進行綜合考察。確定人選，根據(jù)競崗人員的綜合成績、測評結果及考察意見，確定公證機構負責人候選人，報組織人事部門批準任命。

(四)上級主管部門及公證協(xié)會的的推薦意見。選任公證機構負責人須征求上級主管部門及公證協(xié)會意見，把政治堅定、業(yè)務素質強，理論基礎好，有真才實學，肯干事、能干事、干成事、干好事的公證員推薦到負責人的崗位，供組織人事部門選撥任用時參考。

(五)公證機構開展干部競聘上崗活動，應在組織人事部門、紀委及司法行政機關監(jiān)督指導下進行。競聘活動通過自愿報名、資格審核、結構化面試、民主測評、組織考察等程序，確定公證機構的負責人。紀檢、組織、人事等部門各司其職，強化監(jiān)督，為各階段工作的有序開展提供有力保證。嚴格履行程序，做到執(zhí)行標準不走樣，遵守紀律不放松。紀委全程監(jiān)督，有效防止了各種違紀舞弊行為的發(fā)生。堅持信息公開制度，將競爭上崗實施方案、筆、面試成績和測評結果及時公布反饋。公開干部監(jiān)督電話，主動接受群眾舉報和意見建議，切實做到公開、透明，營造風清氣正的良好環(huán)境。

(六)省 (區(qū)、市)司法廳審核備案。加強隊伍建設，進一步規(guī)范公證機構的用人機制，規(guī)范人事管理制度。要嚴把公證機構負責人選用關，真正把政治素質高、業(yè)務能力強的干部選配上來。公證機構負責人的任用、調整，必須嚴格遵守任職條件，必須先行征求省廳意見，必須逐級報省廳備案。公證機構變更負責人，應在所在地司法局核準前，將擬任負責人的情況上報省司法廳審核認定，對沒有公證員執(zhí)業(yè)資格的負責人不予審核，并出具指導意見，不予備案登記，停止公證機構執(zhí)業(yè)。經省 (區(qū)、市)司法廳認定符合《公證法》條件的，填寫《公證機構變更負責人登記表》，逐步報省 (區(qū)、市)司法廳備案登記。對公證機構推選的負責人或者公證機構變更的負責人進行核準，并逐級報省 (區(qū)、市)司法廳備案。

(七)司法部、司法廳會同公證協(xié)會應適時制定可行的《公證機構負責人選任辦法》，應包括推選程序，資格要求，任職期限，考核辦法，重新推薦等。公證機構負責人應是既要懂業(yè)務又要懂管理的復合型人才，擁有作為一名管理者所具備的綜合能力和關鍵資質。公證機構負責人的選拔應該打破傳統(tǒng)的“升遷制度”，“任命制”和“聘任制”局限。一名優(yōu)秀的公證員并不一定可以成長為一名優(yōu)秀的管理者;一個部門管理人員同樣可能很難轉變?yōu)橐粋€機構的掌舵人。在選擇任用機制上，可以基于綜合能力的考量，實行公證機構負責人的任職資格準入制度，只有具備系統(tǒng)的管理科學理論知識和技能，系統(tǒng)學習過法律專業(yè)知識，熟悉公證工作的全部流程和開拓市場能力的人員，才能成為一名合格的公證機構負責人候選人;在能力培養(yǎng)與開發(fā)上，可以更有針對性地找出作為一名公證機構負責人的不足，并依此建立公證管理者培訓師資隊伍，改革中國公證協(xié)會對公證機構負責人的培訓教育模式，著重培養(yǎng)適應公證管理多層次需要的高層管理人才;最終的培養(yǎng)的目標則是使其成為能夠承擔起推動公證機構長遠發(fā)展責任的第一人，在行為考核上，考核指標不僅僅關注其業(yè)務能力，而是全面考慮其作為一名職業(yè)管理者管理公證的業(yè)績③段偉:《公證處主任的雙重能力研究》，http://www.kmgz.cn/article－108－1.html。。

(責任編輯 趙海鷗)