■北京市司法局調(diào)研課題小組

關(guān)于北京市弱勢群體權(quán)益保障工作的調(diào)研報告

■北京市司法局調(diào)研課題小組

為了充分考慮當前經(jīng)濟社會發(fā)展面臨的復(fù)雜形勢和各種風險挑戰(zhàn)，更好地維護弱勢群體的合法權(quán)益、提供優(yōu)質(zhì)高效的社會公共服務(wù)、促進社會和諧穩(wěn)定。北京市司法局成立了專門課題組，對2008年至2012年全市法律援助工作部分領(lǐng)域的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進行了匯總和梳理。在此基礎(chǔ)上，從法律援助工作的視角，對北京市弱勢群體維權(quán)工作成效、當前民生保障工作存在的現(xiàn)實問題和解決建議等方面作出初步探討。

一、法律服務(wù)領(lǐng)域民生保障工作取得顯著進展

近年來，北京市司法局在法律服務(wù)領(lǐng)域，著力完善制度、健全機制、提升能力，在維護群眾合法權(quán)益、化解社會矛盾、促進社會和諧、實現(xiàn)社會公平中發(fā)揮了重要作用。尤其是在困難群體維權(quán)領(lǐng)域，全市法律援助工作取得了突破性進展。近三年，全市各級法律援助機構(gòu)共接待法律咨詢73萬余人次，辦理法律援助案件49377件，總受援人數(shù)達49613人次，為困難群眾挽回經(jīng)濟損失7.4億元。

一是群眾維權(quán)的制度體系和工作網(wǎng)絡(luò)更加健全。以《北京市法律援助條例》為主體，先后制定了《關(guān)于辦理未成年人刑事法律援助案件的工作協(xié)商意見》、《北京市法律援助中心148辦公室辦理政法民聲熱線交辦件工作規(guī)范》和《北京市法律援助補貼辦法》等相關(guān)地方配套法律規(guī)章。通過實踐探索，逐步形成了“政府主導、社會參與”的市、區(qū) (縣)、街道 (鄉(xiāng)鎮(zhèn))和村 (居)四級工作網(wǎng)絡(luò)，把法律援助送到社會管理的最基本單元、送到受援群眾身邊。

二是受益人群不斷擴大。從最初對貧、弱、殘等社會群體和法院指定的刑事案件辯護提供法律援助，到目前全市法律援助工作覆蓋各類民事、行政事項和《刑事訴訟法》規(guī)定的困難群體和特殊人群，全市法律援助的直接服務(wù)對象達398.29萬人，其中農(nóng)民工約為360萬，低收入家庭人口37.8萬。另外，法律援助的潛在服務(wù)對象包括未成年人、殘疾人、老年人等約502萬，占全市常住人口的26%。

三是經(jīng)費保障實現(xiàn)突破性進展。法律援助的經(jīng)費來源主要是財政撥款和社會捐助。在財政撥款方面，由2008年的1696.6萬元增加到2012年的2840.6萬元，五年內(nèi)增加了1.67倍;在社會捐贈方面，由2008年的350.04萬元增加到了2012年的641.96萬元，將近翻了一番，保障水平發(fā)生了質(zhì)的飛躍。2012年正式實施的《北京市法律援助補貼辦法》，全市刑事案件由500元/件提高至偵查階段、審查起訴階段1200元/件，審判階段2000元/件，為實現(xiàn)應(yīng)援盡援提供了堅實的基礎(chǔ)。

四是滿足群眾需求的日常法律服務(wù)舉措更加便捷高效。12348平臺開通十四年來，僅專線直接解答的群眾咨詢已逾150萬人次，網(wǎng)絡(luò)咨詢欄目在257家市政府服務(wù)機構(gòu)網(wǎng)站中的排名由2011年的第32名上升到2012年的第27名。截至2012年底，北京市法律援助網(wǎng)總頁面瀏覽量47149506次，有效頁面瀏覽量5883231次，訪問者來自163個國家。12348專線已經(jīng)成為反映首都社情民意的重要窗口，具有較高的社會關(guān)注度和影響力。

二、需要關(guān)注的幾個問題

隨著首都社會建設(shè)管理進入加強服務(wù)管理創(chuàng)新的新階段，城市管理法治化、精細化水平的提升對政府提供包括法律援助在內(nèi)的基本公共服務(wù)能力提出了新的要求。從法律援助接受咨詢、辦理案件的實踐分析，我們認為在進一步健全完善黨委政府主導的困難群眾和特殊人群權(quán)益保障中，需要關(guān)注以下五個方面的突出問題。

(一)農(nóng)民工維權(quán)難較為突出

從2010年～2012年的數(shù)據(jù)看，接受法律援助的農(nóng)民工共計34423人次，占到全部受援對象的69.38%;在所有的農(nóng)民工案件中，請求支付勞動報酬和工傷損害賠償類案件占到了80.96%。近年來，農(nóng)民工討薪問題一直是各級政府和輿論關(guān)注的焦點、熱點話題。受首都經(jīng)濟社會發(fā)展的階段性特征的影響，農(nóng)民工是常駐外來人口的主要構(gòu)成，農(nóng)民工權(quán)益保障問題將是一項長期任務(wù)。農(nóng)民工維權(quán)中存在的突出問題是:受理取證難、打官司立案難、勝訴后執(zhí)行難、審結(jié)后不上訴難。造成農(nóng)民工工資拖欠、農(nóng)民工討薪難的原因主要有:第一，施工工程層層轉(zhuǎn)包、違法分包、包工頭攜款潛逃、農(nóng)民工維權(quán)“投訴無人”。第二，部分私營企業(yè)與工程分包“散戶”，故意拖欠工人工資，有的甚至鉆法律的空子，企圖免除一些職工的社會保險與工資福利待遇等。第三，農(nóng)民工用工環(huán)境多為“熟人社會”，靠鄉(xiāng)鄰親友傳幫帶外出打工，缺乏相應(yīng)的法律意識，用工證據(jù)的保留不夠完整，甚至根本沒有基本的用工證明。由于拖欠工資案件關(guān)系民生、涉及面大，如果不能有效、公正，將可能傷害這些弱勢農(nóng)民工的利益和感情，進而增大誘發(fā)群體性事件的潛在風險。

(二)老年人權(quán)益保障亟待加強

近三年來，請求支付贍養(yǎng)費的法律援助咨詢從2010年的3604人次增加到到2012年的4614人次，三年內(nèi)增加了近22個百分比，呈明顯上升趨勢。從接受法律咨詢的案例分析，有三種情況相對突出，一是因家庭財產(chǎn)糾紛而導致的主觀贍養(yǎng)義務(wù)缺失。二是因子女確無財產(chǎn)支付能力而導致的客觀贍養(yǎng)義務(wù)難于履行。三是請求社會保險待遇的法律援助案件快速增加。2008年以來，此類案件始終僅次于請求支付勞動報酬類的案件總量居于第二位，在所有法律援助案件中占有較大比例。其中養(yǎng)老保險又居于所有社會保險類案件之首。按15～59歲勞動年齡戶籍人口撫養(yǎng)60歲及以上戶籍人口計算，2011年北京市總撫養(yǎng)系數(shù)為40.9%，其中老年人撫養(yǎng)系數(shù)為27.6%，比上年增加了1.6個百分比。隨著人口老齡化、家庭小型化的深入發(fā)展，社會養(yǎng)老保障、老年社會救助、老年社會福利等關(guān)乎老年人身心健康的權(quán)益保障工作急需加強。

(三)未成年人權(quán)益得不到充分保障

從2010年～2012年的數(shù)據(jù)看，接受法律援助的未成年人共計 3390人次，占到全部受援對象的6.83%。特別是2013年1月1日實施的新《刑事訴訟法》明確了未成年犯罪嫌疑人、被告人沒有委托辯護人的，公檢法機關(guān)應(yīng)當通知法律援助機構(gòu)指派律師為其提供辯護。這勢必帶來未成年人刑事法律援助工作新的變化與發(fā)展。目前，未成年人法律援助工作中尚存的突出問題是:第一，未成年人的法律援助與司法救助、社會救助間沒有有效的銜接機制，其訴訟權(quán)利和實體權(quán)益無法得到真正的保護與實現(xiàn)。第二，未成年人刑事法律援助工作機制，特別是與公檢法等機關(guān)的工作銜接與配合等規(guī)章制度尚未完全建立。

(四)刑事被害人實體權(quán)益難以實現(xiàn)

在北京市刑事法律援助案件辦理過程中，經(jīng)過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，許多刑事被害人不能及時或根本無法得到相應(yīng)的經(jīng)濟賠償，被害人無力支付救治費用，或喪失勞動能力無法承擔贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)的案例較多。如2011年平谷馬昌營中心小學重大交通事故4死16傷，被告被判死緩，民事賠償380萬元無力償還。這類法律援助案件辦理已經(jīng)達到訴訟目的，但是法律援助的本質(zhì)目的并沒有完全實現(xiàn)，造成了“二次傷害”，走上涉法涉訴上訪之路，影響到社會穩(wěn)定，也損害了司法權(quán)威性和公信力。

近年來，隨著我國司法制度改革的深化，建立健全和完善刑事被害人救助制度的呼聲越來越高。2009年3月，中央政法委牽頭聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于開展刑事被害人救助工作的若干意見》 (以下簡稱《意見》)，北京市也出臺了相關(guān)制度。但在實踐中仍未有效解決刑事被害人的司法救助問題，突出表現(xiàn)在:一是救助經(jīng)費來源缺乏保障。二是相關(guān)配套制度不夠完善。刑事被害人救助工作已經(jīng)在一些地方開展，但各個地方在救助范圍、救助標準、救助程序等方面都存在不少差異，并由此產(chǎn)生諸多負面影響。有的地方甚至以救助作為當事人不上訪的條件，“一鬧就補，大鬧大補，不鬧不補”，這種“以鬧定補”的隨意性嚴重損害了公平公正。三是現(xiàn)有救助標準偏低。按照北京市的《意見》，救助以一次性為原則，基本生活救助參照北京市當年城市居民最低生活保障標準發(fā)放，最高不超過12個月的城市低保標準;醫(yī)療救助根據(jù)救助對象醫(yī)療費救助，有醫(yī)療保障渠道的，醫(yī)療費按原醫(yī)療保障渠道解決，無醫(yī)療保障渠道的，救助金額原則上不超過2.5萬元。

(五)精神偏執(zhí)人員的困擾

工作中缺乏對特殊申請對象的心理疏導與法律服務(wù)相結(jié)合的有效機制，造成了法律援助有效資源的較大浪費。在受理的法律援助案例中，個別帶有精神偏執(zhí)傾向的申請人，反復(fù)到法律援助機構(gòu)纏訪纏訴或申請援助，很大程度上影響了各級法律援助機構(gòu)正常的辦公秩序。僅市法律援助中心平均一年就有該類申請人30～50人，不問法律援助的受理范圍、不聽工作人員的解釋勸導，反復(fù)“申請”法律援助，針對這種情況有關(guān)方面尚未建立有效的工作制度。

三、建議和對策

(一)嘗試建立“勞動用工市場信用體系”應(yīng)對農(nóng)民工維權(quán)難。一是進一步完善現(xiàn)有的“黑名單”制度。協(xié)調(diào)工程發(fā)包方、工程質(zhì)檢部門及勞動監(jiān)察部門，從源頭上掌握建設(shè)工程過程中的所有信息，為審理執(zhí)行創(chuàng)造有利條件。二是在用工單位的用工現(xiàn)場建立“強制用工登記制度”，并加強政府監(jiān)控力度，嚴格貫徹執(zhí)行。三是進一步完善與細化將勞動用工費用納入工程概算、于工程開工前在銀行提存的制度。使其能夠彌補工程非法分包、轉(zhuǎn)包現(xiàn)象頻繁的漏洞，確保一線農(nóng)民工拿到應(yīng)有的勞動報酬。四是積極推動“援調(diào)對接”。對于能夠通過調(diào)解途徑解決的農(nóng)民工討薪或者工傷賠償案件，積極引導申請人進行人民調(diào)解或仲裁解決。立足于農(nóng)民工討薪的實際需求，解決受理、審判、執(zhí)行周期相對較長的問題。

(二)抓緊健全完善老年人社會服務(wù)保障體系。隨著人口老齡化問題的不斷凸顯，家庭贍養(yǎng)與養(yǎng)老社會保險待遇問題將進一步突出。要統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)、完善社會救助體系。一是從加強政府責任的角度，解決加大公共支出投入的問題。堅持保基本、全覆蓋、可持續(xù)的原則，通過政策引導、加大投入、引領(lǐng)社會資金合理流向等方式，提高養(yǎng)老社會保障水平，切實解決勞動者的后顧之憂。二是從家庭贍養(yǎng)的角度，通過簽訂協(xié)議解決老人的贍養(yǎng)問題。以子女間簽訂贍養(yǎng)老人協(xié)議的方式，避免老年人無人贍養(yǎng)的問題，在協(xié)議中詳細約定每個子女應(yīng)當承擔的贍養(yǎng)責任和履行方式，最大限度地保障老年人的合法權(quán)益。三是從社會引導的角度，通過加強法制宣傳和發(fā)揮道德引導的作用，區(qū)分主觀不孝與客觀不能，有針對性地解決好老人贍養(yǎng)問題。

(三)盡快出臺配套措施適當擴大未成年人法律援助范圍。一是依據(jù)新《刑事訴訟法》、司法部法律援助程序規(guī)定等，從未成年人案件特點出發(fā)，在廣泛深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，出臺指導性政策，適當放寬未成年人法律援助范圍，適時完善相關(guān)法律法規(guī)、加強制度建設(shè)。二是規(guī)范未成年被害人、附帶民事訴訟當事人申請法律援助的配套制度措施，建立公檢法機關(guān)及時告知、協(xié)助甄別、轉(zhuǎn)交申請的工作模式，建議檢察機關(guān)針對通知辯護行使監(jiān)督權(quán)。

(四)設(shè)立專項基金保障刑事被害人的實際權(quán)利。一是建立多渠道的基金籌集機制。可考慮通過財政撥款、道路交通事故社會救助基金撥款、慈善機構(gòu)撥款、社會捐贈、受援人捐助等，作為政府救助的補充。二是指定專門的基金管理機構(gòu)。法律援助、司法救助、慈善機構(gòu)捐助三者之間存在公益性和以救助經(jīng)濟困難弱勢群體為共性，建議由市法律援助基金會整合資源，負責統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管理刑事被害人救助基金。三是明確救助基金的救助對象和方式。對于進入法院強制執(zhí)行的案件，在窮盡執(zhí)行手段受援人仍無法獲得賠償時，可從該基金中給刑事被害人發(fā)放贈與型的“法律救濟金”或借貸型的“法律周轉(zhuǎn)金”，實現(xiàn)司法救濟與民事賠償差額銜接，保證刑事被害人必要的生活、醫(yī)療所需。

(五)引入精神疏導機制解決精神偏執(zhí)人員的雙重困擾。進一步健全完善社會心理干預(yù)制度。積極提請有關(guān)政府部門的重視和介入，通過人員派駐等有效途徑與方式，會同法律援助機構(gòu)建立心理疏導為主、法律服務(wù)為輔的有效工作機制。對該類特殊主體加強精神疏導與心理治療，實現(xiàn)對當事人法律援助與心理援助的有機結(jié)合。

(六)探索建立匯集弱勢群體權(quán)益保障的社情民意工作長效機制。結(jié)合法律援助的工作特色和職能優(yōu)勢，研究建立定期動態(tài)分析弱勢群體權(quán)益保障的社情民意長效工作機制，為市委市政府出臺有關(guān)加強社會建設(shè)和保障改善民生的政策決策，建立黨委政府領(lǐng)導下的廣大群眾訴求表達、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障工作長效機制提供重要基礎(chǔ)性參考數(shù)據(jù)。

課題組組長:于泓源(北京市司法局黨委書記、局長)

副組長:鄭振遠(北京市司法局黨委副書記、副局長)

成 員:張斌、康志龍、董鑫

(責任編輯 趙海鷗)