蔡守秋

(武漢大學(xué)法學(xué)院，湖北 武漢 430027)

《環(huán)境保護(hù)法修正案草稿》①公布后，立即引起了全社會(huì)的關(guān)注，人們從不同角度對(duì)《環(huán)境保護(hù)法修正案草稿》進(jìn)行評(píng)價(jià)和批評(píng)，并提出各種不同的意見和建議，這集中地反映了我國(guó)在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和生態(tài)文明建設(shè)興起時(shí)期多種利益的糾葛、多種力量的博弈和多種觀點(diǎn)的交鋒。概括起來，主要有兩種主張。第一種主張是，只需要對(duì)1989年《環(huán)境保護(hù)法》作少量修改、技術(shù)性修改、具體法律措施和法律制度的修改，就可以適應(yīng)和滿足我國(guó)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)的需要。第二種主張是，只有對(duì)1989年《環(huán)境保護(hù)法》作重大修改，從基本理念、基本原則、基本政策和基本制度進(jìn)行補(bǔ)充和修改，才能適應(yīng)和滿足我國(guó)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)的需要。筆者持第二種觀點(diǎn)，認(rèn)為現(xiàn)行的《環(huán)境保護(hù)法》以及在現(xiàn)行的《環(huán)境保護(hù)法》基礎(chǔ)上作小修小改的《環(huán)境保護(hù)法修正案草稿》，不能有效解決我國(guó)的環(huán)境資源生態(tài)問題和推動(dòng)我國(guó)的生態(tài)文明建設(shè);主張將1989年《環(huán)境保護(hù)法》修改成指導(dǎo)、規(guī)范我國(guó)環(huán)境、資源和生態(tài)保護(hù)工作，大力推進(jìn)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境資源生態(tài)法治建設(shè)的綜合性法律、政策性法律、理念型法律。

一、以“十八大”有關(guān)生態(tài)文明建設(shè)的論述和精神為指導(dǎo)，制定理念性、綜合性的環(huán)境政策法

改革開放三十多年來，中國(guó)各個(gè)方面取得了巨大成就，2011年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到47.3萬億元，經(jīng)濟(jì)總量雄居世界第二位;但是，目前環(huán)境資源污染破壞狀況非常嚴(yán)峻。我國(guó)環(huán)境嚴(yán)重污染、資源過度耗損、生態(tài)嚴(yán)重破壞的沉重代價(jià)，使GDP的增長(zhǎng)大打折扣、使人民生活水平的提高大打折扣、使改革紅利公平分配的光輝黯然失色、使公眾對(duì)政府環(huán)境責(zé)任的缺失深惡痛絕。而且，環(huán)境資源生態(tài)的嚴(yán)峻形勢(shì)，與其他“國(guó)家級(jí)難題”②具有內(nèi)在關(guān)聯(lián)性。例如，不可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和不合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是造成環(huán)境資源生態(tài)問題嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)原因，在貧富差距加大背景下盛行的對(duì)權(quán)力、金錢和GDP的瘋狂崇拜和生態(tài)文明理念缺失是環(huán)境資源生態(tài)問題嚴(yán)重的社會(huì)原因，官員腐敗和政府公信力并差是環(huán)境管理低效、政府失靈的政府原因，環(huán)境法治觀念、環(huán)境權(quán)意識(shí)的缺失以及環(huán)境資源法律制度的落后和低效是環(huán)境資源生態(tài)問題嚴(yán)重的法律原因，等等。面對(duì)嚴(yán)峻的環(huán)境、資源和生態(tài)狀況，現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》缺乏基本理念、基本原則、基本權(quán)利和基本制度去引導(dǎo)我國(guó)環(huán)境資源生態(tài)保護(hù)建立長(zhǎng)效機(jī)制，其他單行環(huán)境法律大多軟弱無力，強(qiáng)制性、震懾性和可操作性差，難以發(fā)揮法律的強(qiáng)制、震懾和保障作用，難以扭轉(zhuǎn)環(huán)境保護(hù)“守法成本高、違法成本低”、“環(huán)境法治失靈”的頑疾。③環(huán)境資源生態(tài)日益嚴(yán)峻的形勢(shì)對(duì)環(huán)境法治的要求不斷提高，迫切需要健全、完善以綜合性環(huán)境法律為核心的環(huán)境法律體系，呼喚環(huán)境法治建設(shè)出良法、出大法、出重典，從根本上糾轉(zhuǎn)環(huán)境質(zhì)量繼續(xù)惡化的趨勢(shì)、徹底根治環(huán)境法律和生態(tài)破壞的頑疾。

“面對(duì)資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴(yán)峻形勢(shì)”，為了“從源頭上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢(shì)”，黨的“十八大”把生態(tài)文明建設(shè)擺在社會(huì)主義建設(shè)總體布局、五位一體和突出地位的高度，確立了“大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”的戰(zhàn)略、目標(biāo)和任務(wù)。④生態(tài)文明是指人類遵循自然生態(tài)規(guī)律和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，為實(shí)現(xiàn)人與自然和諧相處及以環(huán)境為中介的人與人和諧相處，而取得的物質(zhì)與精神成果的總和;是指人類根據(jù)人與自然關(guān)系的客觀規(guī)律而建設(shè)的人類生態(tài)系統(tǒng)即生態(tài)文明社會(huì)的外貌與內(nèi)涵、物質(zhì)文明與精神文明的統(tǒng)一，它包括清潔、健康的環(huán)境和良性循環(huán)的生態(tài)系統(tǒng)，公平正義、良性運(yùn)行、協(xié)調(diào)發(fā)展的社會(huì)機(jī)制和生態(tài)治理規(guī)范體系，尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然、追求人與自然和諧共處共發(fā)展的的思想意識(shí)和文化倫理形態(tài)。黨的十八大所闡明的生態(tài)文明，是繼承工業(yè)文明、超越工業(yè)文明的一種新的文明形態(tài)，是對(duì)人類文明發(fā)展進(jìn)程的最新探索和人類智慧的結(jié)晶。把生態(tài)文明建設(shè)擺在總體布局、五位一體和突出地位的高度，表明中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)中國(guó)復(fù)興的戰(zhàn)略思想和中國(guó)特色社會(huì)主義總體布局認(rèn)識(shí)的深化，是創(chuàng)造性地回答怎樣實(shí)現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)與資源環(huán)境可持續(xù)發(fā)展問題所取得的最新理論成果。大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)是一項(xiàng)功在當(dāng)代、福澤后世的偉大事業(yè);是引領(lǐng)中國(guó)開辟“五位一體”(指經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè))和“五型社會(huì)”(指環(huán)境友好型社會(huì)、資源節(jié)約型社會(huì)、綠色經(jīng)濟(jì)型社會(huì)、和諧社會(huì)和生態(tài)文明社會(huì))建設(shè)的全面協(xié)調(diào)持續(xù)發(fā)展的新道路，對(duì)中華民族的復(fù)興具有里程碑的意義。

黨的“十八大”把生態(tài)文明建設(shè)擺在社會(huì)主義建設(shè)總體布局、五位一體和突出地位的高度，確立了“大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”的戰(zhàn)略、目標(biāo)和任務(wù)，對(duì)包括修改《環(huán)境保護(hù)法》在內(nèi)的環(huán)境資源法治建設(shè)提出了新的、更高的要求，但現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》(1989年)和目前的《環(huán)境保護(hù)法修正案草稿》不僅沒有總結(jié)國(guó)內(nèi)外環(huán)境保護(hù)的綜合性法律或基本法律的主要經(jīng)驗(yàn)和成果，而且也不能滿足生態(tài)文明建設(shè)的需要⑤。我們應(yīng)該根據(jù)和全面貫徹“十八大”關(guān)于“大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”的論述和精神，明確1989年《環(huán)境保護(hù)法》修改的指導(dǎo)思想、法律定位、目標(biāo)任務(wù)以及修改的重點(diǎn)和主要內(nèi)容，制定一部適合我國(guó)國(guó)情的、能夠有效促進(jìn)和保障生態(tài)文明建設(shè)的、綜合性的、政策性的環(huán)境保護(hù)基本法。

第一，明確指導(dǎo)思想。將《環(huán)境保護(hù)法》修改成對(duì)我國(guó)今后環(huán)境資源生態(tài)保護(hù)工作具有基礎(chǔ)指導(dǎo)作用、長(zhǎng)期引導(dǎo)作用、全面激勵(lì)作用的綜合性法律、政策性法律⑥。這部法律應(yīng)規(guī)定和宣示我國(guó)環(huán)境資源生態(tài)保護(hù)的目標(biāo)任務(wù)、基本理念、基本原則、基本權(quán)利、政府基本責(zé)任、基本制度和重大措施，使其成為名副其實(shí)的開創(chuàng)環(huán)境保護(hù)新局面的、大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的法律。在修改《環(huán)境保護(hù)法》時(shí)，應(yīng)全面貫徹“十八大”有關(guān)“大力推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)”的部署，從我國(guó)環(huán)境資源問題、環(huán)境立法現(xiàn)狀和我國(guó)環(huán)境保護(hù)歷史性轉(zhuǎn)變的實(shí)際需要出發(fā)，遵循自然生態(tài)規(guī)律和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律，堅(jiān)持全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀，堅(jiān)持“以人為本⑦，以自然為根⑧，以人與人和諧和人與自然和諧為魂⑨”，以維護(hù)生態(tài)正義公平為宗旨，以環(huán)境生態(tài)安全為前提，以生態(tài)民主為手段，以追求環(huán)境效益、生態(tài)服務(wù)功能和建設(shè)美麗中國(guó)為激勵(lì)，以綜合運(yùn)用三種調(diào)整機(jī)制(行政調(diào)整、市場(chǎng)調(diào)整和社會(huì)調(diào)整)、健全綜合生態(tài)系統(tǒng)管理⑩和生態(tài)“善治”機(jī)制為導(dǎo)向，以維護(hù)環(huán)境生態(tài)公益和規(guī)范政府行為為重點(diǎn)，為“促進(jìn)和保障可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)和保障中國(guó)資源(能源)節(jié)約型社會(huì)、環(huán)境友好社會(huì)和生態(tài)文明社會(huì)的建設(shè)”提供有力的法制保障。修改后的法律應(yīng)該是大力推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)的具有中國(guó)特色的法律，將生態(tài)文明建設(shè)擺在國(guó)家“五位一體建設(shè)總布局”突出位置的法律，具有生態(tài)法特征的政策性法律，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境、資源和生態(tài)的三位一體的綜合保護(hù)、全面保護(hù)和整體保護(hù)?。生態(tài)文明建設(shè)提出了將環(huán)境資源法發(fā)展到生態(tài)法的需求，生態(tài)法?是反映當(dāng)代生態(tài)學(xué)和生態(tài)文明的新理論、新理念?，旨在保護(hù)和改善環(huán)境，維護(hù)生態(tài)良性運(yùn)行和生態(tài)安全，合理開發(fā)和可持續(xù)利用自然資源，建設(shè)環(huán)境友好社會(huì)、資源節(jié)約型社會(huì)和生態(tài)文明社會(huì)，促進(jìn)人與人和諧相處和人與自然和諧相處，保障經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的各種法律規(guī)范和法律表現(xiàn)形式的總稱。它是環(huán)境資源法的進(jìn)一步發(fā)展的產(chǎn)物，是環(huán)境資源法的高級(jí)形式。應(yīng)該將我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》修改為具有生態(tài)法特征、引入生態(tài)化調(diào)整方法機(jī)制?的綜合性法律，從根本上改變“重污染防治、輕生態(tài)保護(hù)”的局面，促進(jìn)以污染防治和資源合理利用為特征的中國(guó)環(huán)境資源法律體系向環(huán)境資源生態(tài)法律體系的方向發(fā)展。

第二，申明、宣示和規(guī)定基本理念、基本原則?。主要有:尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然、人與自然和諧共處的生態(tài)文明理念;生態(tài)(環(huán)境)正義、生態(tài)(環(huán)境)公平?的理念;生態(tài)(環(huán)境)安全第一的原則;珍惜和節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境的基本國(guó)策;可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略;節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針;遵循自然生態(tài)規(guī)律和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律的原則;堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)必須與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)的原則;堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益的統(tǒng)一的原則;堅(jiān)持以環(huán)境承載力、環(huán)境容量和主體功能區(qū)定工業(yè)布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的原則，促進(jìn)形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式和生活方式;堅(jiān)持損害預(yù)防原則和風(fēng)險(xiǎn)防范原則(又稱謹(jǐn)慎原則)，堅(jiān)持防治結(jié)合、綜合治理的原則;堅(jiān)持環(huán)境資源的開發(fā)、利用與保護(hù)、改善相結(jié)合的原則;堅(jiān)持資源合理開發(fā)、可持續(xù)利用的原則;促進(jìn)生產(chǎn)、流通、消費(fèi)過程中廢物的減量化、再利用、資源化和無害化原則;堅(jiān)持開發(fā)者保護(hù)、污染者負(fù)擔(dān)、破壞者恢復(fù)、受益者補(bǔ)償、主管者負(fù)責(zé)的原則;堅(jiān)持環(huán)境民主和公眾參與原則;堅(jiān)持國(guó)際環(huán)境合作的原則?。

第三，明確規(guī)定公眾的基本環(huán)境權(quán)利和政府的基本環(huán)境責(zé)任。公眾有享用清潔、健康的環(huán)境的權(quán)利，有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)。公眾有獲取環(huán)境信息、參與環(huán)境決策和環(huán)境監(jiān)督管理的權(quán)利;對(duì)污染和破壞環(huán)境，損害環(huán)境公益的行為，有檢舉、監(jiān)督和依法提起訴訟的權(quán)利(包括環(huán)境民事、環(huán)境行政和環(huán)境公益訴訟)。國(guó)家提倡和鼓勵(lì)環(huán)境公益訴訟。各級(jí)地方政府對(duì)其管轄的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，對(duì)保障提供環(huán)境公共產(chǎn)品和環(huán)境服務(wù)負(fù)責(zé)，建立健全環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制、考核評(píng)價(jià)制度和責(zé)任追究制度。在環(huán)境、資源和生態(tài)領(lǐng)域，國(guó)家提倡和鼓勵(lì)環(huán)境和發(fā)展的綜合決策、統(tǒng)一監(jiān)督管理和聯(lián)合執(zhí)法?。明確和落實(shí)企業(yè)環(huán)境責(zé)任。加強(qiáng)對(duì)環(huán)境違法行為的法律制裁，完善對(duì)環(huán)境侵權(quán)的行政救濟(jì)和司法救濟(jì)，建立健全環(huán)境糾紛的解決機(jī)制。

第四，明確規(guī)定基本的環(huán)境法律制度和重要的環(huán)境法律措施。國(guó)家實(shí)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，對(duì)環(huán)境有影響的公共政策(包括擬議的法律法規(guī)草案、規(guī)劃計(jì)劃草案和其他國(guó)家政策文件草案)和建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)該進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。國(guó)家對(duì)污染物控制實(shí)行排污許可證制度、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)控制制度、排污申報(bào)登記制度、總量控制制度和富余的排污削減量交易制度。國(guó)家對(duì)自然保護(hù)、生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)實(shí)行綜合生態(tài)系統(tǒng)管理，建立健全自然保護(hù)區(qū)制度、生態(tài)修復(fù)制度、生態(tài)補(bǔ)償制度、生態(tài)損害賠償制度，建立生態(tài)區(qū)(包括生態(tài)省、生態(tài)市或縣、生態(tài)工業(yè)園區(qū)、生態(tài)農(nóng)業(yè)園區(qū)、生態(tài)社區(qū)等)規(guī)劃、建設(shè)和管理制度。國(guó)家推行和促進(jìn)環(huán)境資源領(lǐng)域的金融、貿(mào)易、消費(fèi)、稅費(fèi)、價(jià)格、信貸、保險(xiǎn)、基金、市場(chǎng)準(zhǔn)入、統(tǒng)計(jì)、審核等經(jīng)濟(jì)政策和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施。國(guó)家鼓勵(lì)發(fā)展環(huán)境宣傳教育和環(huán)境科學(xué)技術(shù)。國(guó)家提倡和促進(jìn)生態(tài)經(jīng)濟(jì)(包括循環(huán)經(jīng)濟(jì)、低碳經(jīng)濟(jì)、環(huán)保經(jīng)濟(jì)和綠色經(jīng)濟(jì))的發(fā)展。國(guó)家提倡和促進(jìn)清潔生產(chǎn)技術(shù)、節(jié)能減排技術(shù)和環(huán)境友好技術(shù)。

目前我國(guó)的環(huán)境保護(hù)事業(yè)和環(huán)境資源法治建設(shè)正處在一個(gè)形勢(shì)嚴(yán)峻、矛盾尖銳、問題復(fù)雜、利益多樣、主張紛紜、機(jī)遇難得、大有作為的新時(shí)期和節(jié)骨點(diǎn)。國(guó)家立法(包括法律的制定、修改與廢止)就是制定國(guó)家政策，就是國(guó)家決策，就是利益博弈。在修改《環(huán)境保護(hù)法》這個(gè)事情上之所以出現(xiàn)如此激烈的爭(zhēng)論和不同意見的對(duì)立，不是說明修改《環(huán)境保護(hù)法》時(shí)機(jī)還不成熟，恰恰說明我國(guó)的環(huán)境資源保護(hù)和環(huán)境資源法治建設(shè)正在進(jìn)入一個(gè)刻不容緩的、新的、關(guān)鍵的階段。黨和國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)人、國(guó)家的立法機(jī)關(guān)如果能以深刻的環(huán)境憂患意識(shí)與“生態(tài)興國(guó)”的政治勇氣和智慧，以修改1989年《環(huán)境保護(hù)法》為契機(jī)，排除幾十年來形成的“GDP硬指標(biāo)、環(huán)境保護(hù)軟指標(biāo)，經(jīng)濟(jì)利益唯一、生態(tài)效益可有可無”的傳統(tǒng)觀念和阻力，實(shí)現(xiàn)環(huán)境資源保護(hù)和環(huán)境資源法治建設(shè)的突破和創(chuàng)新，就可以使我國(guó)的環(huán)境資源保護(hù)和環(huán)境資源法治建設(shè)邁上新臺(tái)階、進(jìn)入新時(shí)期。

二、大力促進(jìn)公民環(huán)境權(quán)入法

環(huán)境權(quán)從廣義上講，是指凡是擁有其賴以生存發(fā)展的環(huán)境的主體都有享用清潔、健康的環(huán)境的權(quán)利。我們目前講的環(huán)境權(quán)即狹義的環(huán)境權(quán)，是指公眾?有享用清潔、健康的環(huán)境的權(quán)利。國(guó)內(nèi)外有關(guān)環(huán)境保護(hù)事業(yè)和環(huán)境法治建設(shè)的實(shí)踐說明，公眾環(huán)境權(quán)是環(huán)境法治建設(shè)中十分重要的一個(gè)問題。但是十分令人遺憾的是，最近全國(guó)人大環(huán)資委起草的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法(草案)》(征求意見稿)卻沒有公眾(特別是公民)環(huán)境權(quán)的規(guī)定。為了進(jìn)一步促進(jìn)我國(guó)環(huán)境保護(hù)工作、環(huán)境法治建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)的發(fā)展，筆者建議將公眾環(huán)境權(quán)特別是公民環(huán)境權(quán)納入《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法修正案(草案)》，即建議對(duì)《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第六條“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告”作如下修改:“一切單位和個(gè)人都有享用清潔、健康的環(huán)境的權(quán)利，都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)?！?之所以建議將公民環(huán)境權(quán)(公眾環(huán)境權(quán)中的主要內(nèi)容是公民即自然人的環(huán)境權(quán))納入《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法修正案(草案)》，其主要理由如下:

(一)是對(duì)國(guó)外和國(guó)際環(huán)境法治建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)和成果的吸收和借鑒，是對(duì)我國(guó)環(huán)境法治建設(shè)經(jīng)驗(yàn)和成果的繼承、總結(jié)和提高

在內(nèi)國(guó)法方面，已有53個(gè)國(guó)家在憲法中明確了環(huán)境權(quán)，有60多個(gè)國(guó)家在其環(huán)境保護(hù)法律中明確了環(huán)境權(quán)。例如，《大韓民國(guó)憲法》(1948年7月17日通過，1980年第8次修改，1987年10月29日第9次全文修改)第二章《公民的權(quán)利與義務(wù)》第35條規(guī)定(1)所有公民都享有對(duì)健康、舒適環(huán)境的權(quán)利，國(guó)家和公民應(yīng)努力保護(hù)環(huán)境。(2)環(huán)境權(quán)的內(nèi)容由法律規(guī)定?！薄抖砹_斯憲法》(1993年12月12日通過)第二章《人和公民的自由和權(quán)利》第42條:“每個(gè)人都有享受良好的環(huán)境、被通報(bào)關(guān)于環(huán)境狀況的可靠信息的權(quán)利，都有因破壞生態(tài)損害其健康或財(cái)產(chǎn)而要求賠償?shù)臋?quán)利?！?005年2月28日，法國(guó)議會(huì)兩院聯(lián)席會(huì)議通過了《環(huán)境憲章》;接著，法國(guó)總統(tǒng)雅克·希拉克頒布了一條改革1958年憲法的法令，在憲法前言中加進(jìn)了環(huán)境憲章。法國(guó)《環(huán)境憲章》明確規(guī)定，“人人都享有在一個(gè)平衡和不妨害健康的環(huán)境里生活的權(quán)利”，“人人都負(fù)有義務(wù)參與環(huán)境的維護(hù)和改善”，“在法律規(guī)定的條件和限制下，每一個(gè)人都有權(quán)獲得由政府當(dāng)局掌握的與環(huán)境相關(guān)的信息，并參加會(huì)對(duì)環(huán)境產(chǎn)生影響的公共決定的制定”。法國(guó)總統(tǒng)希拉克認(rèn)為，法國(guó)政府內(nèi)閣會(huì)議通過的《環(huán)境憲章》是一次具有歷史意義的進(jìn)步，它將環(huán)境權(quán)奉為至高無上，使環(huán)境權(quán)取得了與1879年通過的政治和民事權(quán)利以及1946年通過的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)權(quán)利同等的法律地位?;憲章打開了通向“一場(chǎng)真正革命的道路，即人道的生態(tài)的道路”。在國(guó)際法方面，不少國(guó)際環(huán)境條約和法律政策文件均有關(guān)于環(huán)境權(quán)的規(guī)定。例如:1972年6月，在斯德哥爾摩召開了聯(lián)合國(guó)人類環(huán)境會(huì)議，會(huì)上通過的《人類環(huán)境宣言》提出:“人類環(huán)境的兩個(gè)方面，即天然和人為的兩個(gè)方面，對(duì)于人類的幸福和對(duì)于享受基本人權(quán)，甚至生存權(quán)利本身，都是必不可缺少的”，“人類有在過尊嚴(yán)和幸福生活的環(huán)境中享受自由、平等和適當(dāng)生活條件的基本權(quán)利，并且負(fù)有保護(hù)和改善這一代和將來的世世代代的環(huán)境的莊嚴(yán)責(zé)任”。1998年6月25日，35個(gè)來自歐洲和中亞的國(guó)家在丹麥奧胡斯簽署了《公眾在環(huán)境領(lǐng)域獲得信息、參與決策和提起訴訟的奧胡斯公約》。該公約是具有法律約束力的多邊環(huán)境協(xié)定，被認(rèn)為是世界上有關(guān)環(huán)境權(quán)利的最深入的公約。該公約不僅確認(rèn)了公眾(包括個(gè)人)環(huán)境權(quán)的原權(quán)性質(zhì)、基本人權(quán)性質(zhì)，而且確認(rèn)了公眾環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)和訴權(quán)等三項(xiàng)權(quán)利是為了保障公眾環(huán)境權(quán)的從權(quán)，不僅指出公眾(包括個(gè)人)環(huán)境權(quán)的基本內(nèi)容和重要性，而且規(guī)定實(shí)現(xiàn)公眾(包括個(gè)人)環(huán)境權(quán)的主要法律途徑和措施。該公約是國(guó)際上首個(gè)確認(rèn)公眾(包括個(gè)人)環(huán)境權(quán)、將環(huán)境權(quán)具體化的最為完善的公約，它對(duì)國(guó)際環(huán)境法和國(guó)內(nèi)環(huán)境法確認(rèn)公眾(包括個(gè)人)環(huán)境權(quán)、實(shí)施環(huán)境權(quán)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)而廣泛的影響。?有的學(xué)者認(rèn)為，目前環(huán)境權(quán)很難獲得實(shí)體法的確認(rèn)，只是在程序性環(huán)境權(quán)獲得了某些進(jìn)展，其中《公眾在環(huán)境領(lǐng)域獲得信息、參與決策和提起訴訟的奧胡斯公約》就是走程序性環(huán)境權(quán)的典范;他們據(jù)此進(jìn)一步提出了回避實(shí)體性環(huán)境權(quán)而走程序性環(huán)境權(quán)之路的主張。其實(shí)，這種認(rèn)識(shí)不僅是對(duì)《奧胡斯公約》的誤讀，而且從法理邏輯上看也是缺乏根據(jù)和說服力的。該公約不僅確認(rèn)了公眾(包括個(gè)人)環(huán)境權(quán)，而且還對(duì)如何保護(hù)、促進(jìn)和實(shí)施環(huán)境權(quán)作出了一系列明確而具體的規(guī)定(如公眾有獲得信息、參與決策和提起訴訟的權(quán)利等)，規(guī)定了當(dāng)公眾(包括個(gè)人)環(huán)境權(quán)受到侵害時(shí)的救濟(jì)方式，特別是通過司法訴訟來保障環(huán)境權(quán)的實(shí)施。

需要特別指出的是，我國(guó)環(huán)境保護(hù)法律因?yàn)椴恢匾晫?duì)公民環(huán)境權(quán)的確認(rèn)和保護(hù)，已經(jīng)對(duì)我國(guó)的環(huán)境法治建設(shè)產(chǎn)生了明顯的消極影響。記得筆者1983年參加《環(huán)境保護(hù)法(試行)》修改時(shí)，曾經(jīng)在當(dāng)年的“修改草案(征求意見稿)”明確寫上“一切單位和個(gè)人都有享受清潔適宜的環(huán)境的權(quán)利，也都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)?！钡牵?989年通過的《環(huán)境保護(hù)法》中卻刪掉了“一切單位和個(gè)人都有享受清潔適宜的環(huán)境的權(quán)利”這一重要公民環(huán)境權(quán)條款，僅保留了“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)”這一義務(wù)條款，從此我國(guó)的環(huán)境法治建設(shè)就走上了“重公民環(huán)境保護(hù)義務(wù)、輕公民環(huán)境保護(hù)權(quán)利”的不歸之途。正如美國(guó)著名的法學(xué)家德沃金所強(qiáng)調(diào)的:“在所有承認(rèn)理性的政治道德的社會(huì)里，權(quán)利是使法律成為法律的東西?！保?］P21十多年來，我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》僅有公民環(huán)境保護(hù)義務(wù)條款、缺乏公民環(huán)境權(quán)條款，成了我國(guó)公眾難以參與環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理，難以有效維護(hù)自己的環(huán)境權(quán)利，無法以權(quán)利制約權(quán)力、以公民基本環(huán)境權(quán)利促進(jìn)國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)，難以發(fā)展公眾環(huán)境公益訴訟的主要法律原因。可喜的是，自1989年以來，我國(guó)有關(guān)環(huán)境權(quán)的立法已經(jīng)在某些地方立法和軍隊(duì)立法方面獲得局部發(fā)展。例如，我國(guó)《憲法》已經(jīng)明確規(guī)定“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”，并且環(huán)境權(quán)作為一種經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利被列入了“國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃”??！秾幭幕刈遄灾螀^(qū)環(huán)境保護(hù)條例》(1990年)、《福建省環(huán)境保護(hù)條例》(2002年修訂)、《上海市環(huán)境保護(hù)條例》(2005年修訂)、《珠海市環(huán)境保護(hù)條例》(2008年)、《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》(2009年修訂)、《中國(guó)人民解放軍環(huán)境保護(hù)條例》(2004年修訂)等法規(guī)已經(jīng)明確規(guī)定單位和個(gè)人的環(huán)境權(quán)。?上述明確、全面規(guī)定公民環(huán)境權(quán)的法規(guī)，對(duì)中國(guó)環(huán)境權(quán)的立法和理論的進(jìn)一步發(fā)展具有重要的意義。

(二)規(guī)定公眾環(huán)境權(quán)具有許多優(yōu)點(diǎn)和作用

首先，綜合性的環(huán)境法律中明確規(guī)定公民環(huán)境權(quán)，是從根本上糾轉(zhuǎn)我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境法“重公民保護(hù)環(huán)境義務(wù)，輕公民享用環(huán)境權(quán)利”、“重規(guī)范企業(yè)環(huán)境責(zé)任、輕規(guī)范政府環(huán)境責(zé)任”、“對(duì)政府監(jiān)督不力、公眾參與乏力、公益訴訟無門”等缺陷的基本途徑。其次，在綜合性的環(huán)境法律中明確規(guī)定公民環(huán)境權(quán)，可以為其他單行的環(huán)境法律法規(guī)進(jìn)一步具體規(guī)定公民水環(huán)境權(quán)(如親水權(quán)、清潔水權(quán)等)、公民大氣環(huán)境權(quán)(如凈空權(quán)、清潔空氣權(quán)、寧?kù)o權(quán)、眺望權(quán)、通風(fēng)權(quán)、采光權(quán)等)、享受自然風(fēng)光權(quán)等權(quán)利奠定法律基礎(chǔ)。在綜合性的環(huán)境法律中明確規(guī)定公民環(huán)境權(quán)，可以為民法(物權(quán)法、侵權(quán)責(zé)任法等)、行政法、刑法、訴訟法(包括民事、行政、刑事訴訟和公益訴訟法)等相關(guān)法律保障環(huán)境權(quán)的實(shí)施和救濟(jì)奠定權(quán)利基礎(chǔ)。

第一，公眾環(huán)境權(quán)是維護(hù)公眾環(huán)境利益的法律基礎(chǔ)和依據(jù)，是防治污染破壞環(huán)境和推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的有力武器。公民環(huán)境權(quán)是公民所享有的一項(xiàng)基本人權(quán)，是人權(quán)的一個(gè)重要組成部分，是一種具有公益性的公民個(gè)人權(quán)利。規(guī)定公眾環(huán)境權(quán)不僅可以彰顯我國(guó)綜合性環(huán)境法是“保護(hù)人民切身利益的法、是關(guān)乎民生的法、是維護(hù)公民基本權(quán)利的法、是依靠公眾參與和公民訴訟以保護(hù)環(huán)境的法”這一亮點(diǎn)，而且可以向世界昭示我國(guó)積極保障人權(quán)和承擔(dān)保護(hù)環(huán)境責(zé)任的積極態(tài)度。在法治社會(huì)和權(quán)利本位的語境中，將道德和天賦意義上的公民環(huán)境權(quán)法律化是使公民環(huán)境權(quán)益得到保障的前提條件，也是國(guó)家擔(dān)當(dāng)環(huán)境管理職責(zé)、保障環(huán)境公共產(chǎn)品供應(yīng)的法律依據(jù)。在“以人為本”的“五型社會(huì)”?語境下，環(huán)境立法應(yīng)以保障公民環(huán)境權(quán)為起點(diǎn)和歸宿。公眾環(huán)境權(quán)是指公眾有享用清潔、健康的環(huán)境的權(quán)利;人們只有生活在清潔、健康的環(huán)境中，才能過上安全、有尊嚴(yán)的幸福生活。通俗地說，環(huán)境保護(hù)是有關(guān)民生的大事，環(huán)境權(quán)是有關(guān)人們切身利益的權(quán)利，維護(hù)環(huán)境權(quán)就是維護(hù)老百姓呼新鮮的空氣、喝干凈的水、吃無污染的食品的基本權(quán)利;人們只有看得見碧海、藍(lán)天、青山、綠水，感受到天人合一、人與自然和諧的氛圍和境地，才算過上安全的、有尊嚴(yán)的和心身愉悅的生活。從公民環(huán)境權(quán)的內(nèi)容來看，它是指與公民的環(huán)境利益密切相關(guān)的權(quán)利，如清潔空氣權(quán)、清潔水權(quán)、眺望權(quán)、日照權(quán)、通風(fēng)權(quán)、采光權(quán)、享受自然風(fēng)光權(quán)等。規(guī)定公眾環(huán)境權(quán)，是保障、改善民生和環(huán)境質(zhì)量水平的需要，是提高公眾生態(tài)物質(zhì)文化生活水平、促進(jìn)人的全面發(fā)展的需要，是“努力讓人民過上更好生活”的需要，是“多謀民生之利，多解民生之憂，解決好人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題”的體現(xiàn)。規(guī)定公眾環(huán)境權(quán)有利于逐步建立以權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平為主要內(nèi)容的環(huán)境公平保障體系，從根本上保護(hù)公眾的正當(dāng)環(huán)境權(quán)益。只有承認(rèn)公眾的法定環(huán)境權(quán)利與正當(dāng)環(huán)境利益，不斷強(qiáng)化對(duì)公眾環(huán)境權(quán)的保護(hù)，為環(huán)境權(quán)的行使提供必要的環(huán)境與資源，切實(shí)保障環(huán)境權(quán)的平等行使，健全環(huán)境權(quán)受損的救濟(jì)機(jī)制，才能有效防止公眾環(huán)境權(quán)遭受公權(quán)力和私權(quán)利的侵害。公眾是環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)的主力軍，規(guī)定公眾環(huán)境權(quán)有利于調(diào)動(dòng)公眾防治環(huán)境污染破壞、保護(hù)和改善環(huán)境、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性。公民常常是污染破壞環(huán)境行為的最有效的監(jiān)控者，在綜合性的環(huán)境法律中明確公民環(huán)境權(quán)，賦予公民對(duì)違法排污行為以及對(duì)未履行法定義務(wù)的行為進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)利，為公眾參與環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理、提起環(huán)境公益訴訟、開展環(huán)境維權(quán)行為奠定法律基礎(chǔ)，對(duì)于有效打擊環(huán)境違法行為、控制污染、加強(qiáng)執(zhí)法、改善環(huán)境，將起到不可估量的作用。只有明確規(guī)定公眾的環(huán)境權(quán)，公眾才能運(yùn)用這種法律權(quán)利有力抵制個(gè)人私權(quán)和企業(yè)私權(quán)對(duì)公眾環(huán)境利益的侵犯，有效減少、對(duì)抗和制止污染破壞環(huán)境資源生態(tài)的行為。在我國(guó)現(xiàn)行體制下，環(huán)境保護(hù)主要靠政府，而政府不依法履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)和缺乏責(zé)任監(jiān)督機(jī)制，是目前我國(guó)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)數(shù)量較多、但有效性不足的主要原因。公眾運(yùn)用環(huán)境權(quán)可以有效地對(duì)抗、防止和減少政府公權(quán)對(duì)公眾環(huán)境利益的侵犯，形成以公眾環(huán)境權(quán)制約政府公權(quán)力和公眾參與的法律基礎(chǔ)，有利于將我國(guó)現(xiàn)行的“環(huán)?？空⑤p公眾”的管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢鲗?dǎo)和公眾參與相結(jié)合”的合作模式，從根本上確立國(guó)家環(huán)境保護(hù)的義務(wù)、提高政府環(huán)境管理的效率。只有明確規(guī)定公民環(huán)境權(quán)，以權(quán)利制約權(quán)力，用公眾環(huán)境權(quán)促進(jìn)環(huán)境信息公開、環(huán)境事務(wù)協(xié)商、公眾參與、公眾監(jiān)督和環(huán)境公益訴訟，才能有效地促進(jìn)政府依法履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)，加強(qiáng)政府環(huán)境責(zé)任和環(huán)境責(zé)任監(jiān)督。

第二，規(guī)定公眾環(huán)境權(quán)，可以為公眾其他環(huán)境權(quán)利奠定扎實(shí)的權(quán)利基礎(chǔ)，并全面帶動(dòng)環(huán)境法治建設(shè)。只有將人們享用清潔健康環(huán)境的利益、要求、愿望和訴求權(quán)利化即從法律上明確公眾環(huán)境權(quán)，才能使保障人們“享用清潔健康的環(huán)境權(quán)”轉(zhuǎn)變成公權(quán)力機(jī)關(guān)具體的法定的環(huán)境職責(zé)，才能使公民享用清潔健康環(huán)境的正當(dāng)要求、愿望和訴求轉(zhuǎn)變成一種具有法律程序保護(hù)的環(huán)境請(qǐng)求權(quán)，才能使政府的環(huán)境服務(wù)走上公開、透明、公平、可持續(xù)之路，才能使公民“享用清潔健康的環(huán)境權(quán)”得到法治的保障和司法的救濟(jì)。公眾環(huán)境權(quán)為公眾依法享有環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境參與權(quán)和環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)，以及當(dāng)其環(huán)境權(quán)受到侵害時(shí)尋求法律救濟(jì)的環(huán)境訴訟權(quán)，提供了主權(quán)、原權(quán)的權(quán)利依據(jù)。從公眾環(huán)境權(quán)這一主權(quán)、原權(quán)可以派生出環(huán)境信息知情權(quán)?、環(huán)境參與權(quán)?、環(huán)境請(qǐng)求權(quán)和環(huán)境訴訟權(quán)等從權(quán)、附屬權(quán)利和程序性權(quán)利。公眾要實(shí)現(xiàn)其環(huán)境權(quán)，就必須掌握有關(guān)環(huán)境信息，參與有關(guān)環(huán)境決策、管理和監(jiān)督。明確規(guī)定了公眾的環(huán)境權(quán)，可以為公眾獲取環(huán)境信息的環(huán)境知情權(quán)，公眾參與環(huán)境決策、管理和監(jiān)督的參與權(quán)，創(chuàng)造條件、鋪平道路。只有在法律上規(guī)定了實(shí)體性的公眾環(huán)境權(quán)，作為程序性權(quán)利的公眾參與權(quán)才能具有更大的權(quán)利效力，才有更大的制度意義和權(quán)利價(jià)值。從維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公民環(huán)境權(quán)出發(fā)，公民應(yīng)該有環(huán)境保護(hù)方面的建議權(quán)、申請(qǐng)權(quán)、檢舉權(quán)、控告權(quán)和公益環(huán)境訴訟權(quán)及法律規(guī)定的其它權(quán)利。為了維護(hù)和保障上述各項(xiàng)權(quán)利，需要建立健全相關(guān)法律制度，包括與公眾的重大切身利益密切相關(guān)的環(huán)境決策聽證制度、公民參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度等，這有利于全面加強(qiáng)我國(guó)的環(huán)境資源生態(tài)法制建設(shè)。

第三，環(huán)境權(quán)是環(huán)境法的一個(gè)核心問題，也是環(huán)境立法、執(zhí)法和訴訟，環(huán)境管理、公眾參與環(huán)境保護(hù)和環(huán)境公益訴訟的基礎(chǔ)。對(duì)1989年《環(huán)境保護(hù)法》的修改，應(yīng)該抓住關(guān)鍵、突出重點(diǎn)。筆者認(rèn)為，這一關(guān)鍵或重點(diǎn)就是確認(rèn)環(huán)境權(quán)特別是公民的環(huán)境權(quán)，明確了環(huán)境權(quán)也就為公眾參與環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理、提起環(huán)境公益訴訟、開展環(huán)境維權(quán)行為奠定了法律權(quán)利基礎(chǔ)。環(huán)境公益訴訟是實(shí)現(xiàn)環(huán)境權(quán)的主要途徑，是環(huán)境權(quán)受到侵犯時(shí)的司法救濟(jì)手段。如果在綜合性的環(huán)境法律中不規(guī)定環(huán)境權(quán)，這種綜合性的環(huán)境法律就缺乏靈魂和權(quán)利基礎(chǔ)。如果在綜合性的環(huán)境法律中不規(guī)定環(huán)境公益訴訟，這種《環(huán)境保護(hù)法》就缺乏動(dòng)力和保障機(jī)制。在綜合性的環(huán)境法律中規(guī)定環(huán)境權(quán)及其環(huán)境公益訴訟等內(nèi)容，不僅可以從根本上提高環(huán)境法的剛性、硬性、強(qiáng)制性、有效性和權(quán)威性，改變1989年《環(huán)境保護(hù)法》被稱為宣傳口號(hào)、有效性不足的“軟法”狀態(tài)，而且有利于從根本上建立健全環(huán)境法律制度特別是環(huán)境法律責(zé)任制度，從而有效地促進(jìn)我國(guó)的環(huán)境保護(hù)工作及其環(huán)境法治建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。

另外，規(guī)定公民環(huán)境權(quán)有利于從權(quán)利角度劃清環(huán)境資源保護(hù)法與民法物權(quán)法的界限，進(jìn)一步明確環(huán)境立法和物權(quán)法的不同適用范圍和立法目的。法律和法治建設(shè)以“權(quán)利”為中心。目前我國(guó)的《物權(quán)法》和《侵權(quán)責(zé)任法》等民事法律，都沒有承認(rèn)或者明確規(guī)定公民環(huán)境權(quán)，這是由傳統(tǒng)民法、物權(quán)法僅保護(hù)“排他性的私權(quán)”這一基本特征決定的。例如，我國(guó)《物權(quán)法》(2007年)第二條明確規(guī)定，物權(quán)“是指權(quán)利人依法對(duì)特定的物享有直接支配和排他的權(quán)利，包括所有權(quán)、用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)”。有人將“直接支配和排他的權(quán)利”這種物權(quán)概括為，“物權(quán)是直接支配特定物并具有排他性的財(cái)產(chǎn)權(quán)。簡(jiǎn)而言之，物權(quán)就是對(duì)物的排他支配權(quán)?！保?］古今中外的法律大都將大氣、水流、海洋、原野和遷徙動(dòng)物等自然環(huán)境要素和自然資源視為“公眾共用物”?或“公共物品”，當(dāng)代經(jīng)濟(jì)學(xué)大多將自然環(huán)境和自然資源視為“公共物品”或“公眾共用物”，它們大都認(rèn)為這些“公眾共用物”或“公共物品”具有公眾共用性、消費(fèi)不排他性。公眾(公民)環(huán)境權(quán)是公眾(公民)對(duì)自然環(huán)境、自然資源這種公眾共用物的非排他性使用權(quán)利，它不是“排他性的私權(quán)”即物權(quán)，不可能由民法、物權(quán)法來承認(rèn)和規(guī)定。?只有通過綜合性的環(huán)境法律或環(huán)境基本法律，才能明確承認(rèn)和規(guī)定公民環(huán)境權(quán)這種具有“非排他性的”新型權(quán)利。綜合性的環(huán)境法律只有通過明確公民環(huán)境權(quán)，才能從法律權(quán)利角度彰顯其不同于民法、物權(quán)法的立法目的和適用范圍。

順便指出，目前某些人用以反對(duì)公民環(huán)境權(quán)的觀點(diǎn)，如對(duì)環(huán)境權(quán)入法存在爭(zhēng)議、環(huán)境權(quán)的內(nèi)容模糊、環(huán)境權(quán)缺乏可訴性等，是缺乏說服力和正當(dāng)性的。

三、促進(jìn)環(huán)境公益訴訟入法

環(huán)境公益訴訟是指公眾對(duì)污染破壞環(huán)境?或者損害環(huán)境公益?的行為提起的訴訟，是公眾認(rèn)為其環(huán)境權(quán)或環(huán)境公益受到侵犯時(shí)向法院提起的訴訟。對(duì)污染破壞環(huán)境、侵犯環(huán)境公益的行為提起環(huán)境公益訴訟，是當(dāng)代許多國(guó)家采取的保護(hù)環(huán)境的一項(xiàng)重要法律措施和法律制度，我國(guó)有些法律規(guī)范性文件(包括地方法律)已有環(huán)境公益訴訟的明確規(guī)定，并且在實(shí)踐中已經(jīng)取得較好的成效、形成不少環(huán)境公益訴訟的案例。我國(guó)新修改的《民事訴訟法》第55條已經(jīng)明確規(guī)定，“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。”上述規(guī)定，實(shí)際上是開辟了有關(guān)環(huán)境法律可以做出環(huán)境公益訴訟規(guī)定的渠道。為此，包括筆者本人在內(nèi)的許多環(huán)境法專家建議在《環(huán)境保護(hù)法修正案(草案)》征求意見稿中，明確規(guī)定環(huán)境公益訴訟，即建議對(duì)《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第六條中有關(guān)“一切單位和個(gè)人……有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告”的規(guī)定，作如下修改:“一切單位和個(gè)人，有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉、控告和依法提起訴訟?！?并建議在《環(huán)境保護(hù)法》法律責(zé)任一章進(jìn)一步明確規(guī)定環(huán)境公益訴訟的基本要求。

概括起來，綜合性的環(huán)境資源法律規(guī)定環(huán)境公益訴訟的理由如下:

1.是對(duì)國(guó)外和國(guó)際環(huán)境法治建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)和成果的吸收和借鑒，是對(duì)我國(guó)環(huán)境法治建設(shè)經(jīng)驗(yàn)和成果的繼承、總結(jié)和提高。美國(guó)、澳大利亞和印度等國(guó)，早有環(huán)境公益訴訟的實(shí)踐和案例。進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國(guó)司法領(lǐng)域和環(huán)境資源保護(hù)領(lǐng)域出現(xiàn)的一項(xiàng)重大事件，是環(huán)境公益訴訟的興起。2005年12月3日，國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》強(qiáng)調(diào)，“完善對(duì)污染受害者的法律援助機(jī)制，研究建立環(huán)境民事和行政公訴制度”，“發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體的作用，鼓勵(lì)檢舉和揭發(fā)各種環(huán)境違法行為，推動(dòng)環(huán)境公益訴訟”。特別是在2007年貴陽、無錫等地的環(huán)境法庭成立后，環(huán)境公益訴訟出現(xiàn)了明顯轉(zhuǎn)機(jī)。在貴陽、無錫、昆明等法院的帶動(dòng)下，到2012年6月，全國(guó)已經(jīng)成立120多個(gè)環(huán)境法庭，其中:云南省已成立14個(gè)環(huán)保庭;福建省已成立生態(tài)資源審判庭39個(gè)，林業(yè)審判庭26個(gè)，成立生態(tài)資源合議庭16個(gè)。到2011年，海南省在高級(jí)人民法院設(shè)立了環(huán)境保護(hù)審判庭。這些新成立的環(huán)境法庭，大都宣布要受理環(huán)境公益訴訟，并且已經(jīng)形成了不少具有社會(huì)效益、經(jīng)得起歷史檢驗(yàn)的案例。在《公眾在環(huán)境領(lǐng)域獲得信息、參與決策和提起訴訟的奧胡斯公約》已經(jīng)對(duì)公眾提起環(huán)境公益訴訟作出明確規(guī)定，在我國(guó)新修改的《民事訴訟法》已經(jīng)規(guī)定“對(duì)污染環(huán)境……等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟”，在我國(guó)已有環(huán)境公益訴訟實(shí)踐和案例的情況下，仍然反對(duì)或者不愿意在修改《環(huán)境保護(hù)法》時(shí)規(guī)定環(huán)境公益訴訟，是沒有任何正當(dāng)理由的。

2.環(huán)境公益訴訟具有許多優(yōu)點(diǎn)和作用。它是防治污染破壞環(huán)境的行為的有效手段，是公眾實(shí)現(xiàn)其環(huán)境權(quán)、使受到侵害的環(huán)境權(quán)得到司法救濟(jì)的有效途徑，可以有效地防止和減少政府公權(quán)、個(gè)人私權(quán)和企業(yè)私權(quán)侵犯環(huán)境公益和公民環(huán)境權(quán)。它是一種雙贏甚至多贏的司法補(bǔ)救方式，不僅直接維護(hù)原告的公益權(quán)，也直接維護(hù)不特定多數(shù)人的公益權(quán)，有利于調(diào)動(dòng)各種社會(huì)力量、經(jīng)濟(jì)有效地保護(hù)環(huán)境公益和公眾(公民)環(huán)境權(quán)?。它是保證公眾依法享有環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境參與權(quán)和環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的基本措施，只有將公眾在環(huán)境保護(hù)方面的正當(dāng)要求、愿望和訴求轉(zhuǎn)變成一種具有法律程序保護(hù)的環(huán)境請(qǐng)求權(quán)、訴訟權(quán)，才能使對(duì)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)變成環(huán)境行政管理部門等公權(quán)力機(jī)關(guān)具體的法定職責(zé)，才能使環(huán)境保護(hù)行政主管部門的環(huán)境管理和環(huán)境服務(wù)走上公開、透明、公平、可持續(xù)之路，才能使公眾的合法環(huán)境權(quán)益得到法治的保障和司法的救濟(jì)。它是實(shí)行環(huán)境民主決策、管理、監(jiān)督的重要方式，可以彌補(bǔ)政府在維護(hù)環(huán)境公益和公民環(huán)境權(quán)方面的乏力和不足，促進(jìn)政府加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)管理和環(huán)境行政執(zhí)法，有利于推進(jìn)國(guó)家環(huán)境保護(hù)管理工作法治化，發(fā)揮環(huán)境司法在國(guó)家環(huán)境治理和環(huán)境社會(huì)管理中的作用，有利于維護(hù)正義、公平、和諧、安全等社會(huì)價(jià)值，有利于促進(jìn)社會(huì)的進(jìn)步變革和可持續(xù)發(fā)展。

目前有些人之所以反對(duì)推行環(huán)境公益訴訟，特別是反對(duì)從法律上確認(rèn)自然人或公民的環(huán)境公益訴訟權(quán)，主要是對(duì)環(huán)境公益訴訟的性質(zhì)和特點(diǎn)缺乏深刻認(rèn)識(shí)，特別是對(duì)自然人或公民的環(huán)境公益訴訟權(quán)缺乏認(rèn)識(shí)。例如，傳統(tǒng)的訴訟法學(xué)一般將《行政訴訟法》、《民事訴訟法》中的原告理解為“與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織”?，將“直接利害關(guān)系”理解為法律明確規(guī)定的直接的權(quán)利義務(wù)關(guān)系(包括行政管理主體與行政相對(duì)人、致害人與直接被害人)、排他性的利害關(guān)系(即如果不特定多數(shù)人都受到同樣損害，則其中的任何一個(gè)人都不算是直接利害關(guān)系人)，這種理解的結(jié)果是將“雖然受到現(xiàn)實(shí)損害，但由于其他不特定多數(shù)人也受到同樣損害”的被害人排除出“直接利害關(guān)系人”或“原告”的范圍。例如，因北京大氣污染而使所有在北京生活的人都受到大氣污染損害，并且這種損害是一種實(shí)質(zhì)性損害、直接損害，北京市的公眾與北京市的大氣污染有直接利益關(guān)系、直接法律關(guān)系;但是以往的法院卻以不特定多數(shù)人受到同樣損害為由而認(rèn)定這些受到損害的任何一個(gè)人都不是“受到實(shí)質(zhì)性損害的”“直接利害關(guān)系人”，都無權(quán)向法院提起訴訟。顯然，這是一種“僅考慮經(jīng)濟(jì)利益、不考慮環(huán)境利益”、“僅保護(hù)排他性私利，不保護(hù)非排他性的公益”的片面認(rèn)識(shí)和做法，它沒有考慮環(huán)境這種公眾共用物的特點(diǎn)、環(huán)境利益的特點(diǎn)和環(huán)境損害的特點(diǎn)，沒有正確認(rèn)識(shí)環(huán)境公益訴訟中的“現(xiàn)實(shí)損害”和“利益關(guān)系”。環(huán)境公益訴訟中的環(huán)境公益損害包括已經(jīng)發(fā)生和可能發(fā)生的環(huán)境損害、自然資源損害、生態(tài)系統(tǒng)損害、生物多樣性損害，上述損害可能是由企業(yè)事業(yè)單位和個(gè)人污染破壞環(huán)境資源的行為造成的，也可能是由行政機(jī)關(guān)不履行或違反政府環(huán)境責(zé)任的行為而引起的。環(huán)境公益訴訟中的因大氣、河流、海洋、土地等公眾共用環(huán)境資源生態(tài)受到污染和破壞而使不特定多數(shù)人遭受的損害，是一種現(xiàn)實(shí)存在的、真實(shí)的、可以確定的、可以預(yù)測(cè)的直接損害、具體損害;它不是間接損害，不宜用傳統(tǒng)私權(quán)訴訟中“實(shí)質(zhì)性的”或“現(xiàn)實(shí)的”損害的有色眼鏡來否定環(huán)境公益訴訟中存在的“現(xiàn)實(shí)環(huán)境損害”;環(huán)境公益訴訟中的“利益關(guān)系”是一種直接利害關(guān)系，但不一定是“直接經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系”，而是直接環(huán)境利益關(guān)系，不宜用傳統(tǒng)私權(quán)訴訟中“直接利害關(guān)系”有色眼鏡否定環(huán)境公益訴訟中存在的“直接環(huán)境利益關(guān)系”;在環(huán)境公益訴訟中，公眾(公民)因其環(huán)境權(quán)受到侵害而提起環(huán)境公益訴訟，公眾環(huán)境權(quán)是公民個(gè)人對(duì)環(huán)境這種公眾共用物所享有的非排他性權(quán)利，這種公眾環(huán)境權(quán)既不是具有排他性的私權(quán)或物權(quán)，也不是國(guó)家或政府的公權(quán)力(如立法權(quán)、行政權(quán)、管理權(quán)、執(zhí)法權(quán)等)，對(duì)公民環(huán)境權(quán)的侵害也就是對(duì)不特定多數(shù)人即公眾賴以生存發(fā)展的環(huán)境的侵害;環(huán)境公益訴訟中的原告與被損害的環(huán)境、資源、生態(tài)的關(guān)系是一種法律關(guān)系、法律權(quán)利義務(wù)關(guān)系，但不是排他性的物權(quán)或私權(quán)關(guān)系，而是非排他性的環(huán)境權(quán)關(guān)系。

為了保護(hù)大氣、水流、海洋、土地和生態(tài)系統(tǒng)等“非排他性的公益”即公眾共用物(或公共物品)，應(yīng)該改變不合理、缺乏正當(dāng)性的傳統(tǒng)看法和做法。綜合性的環(huán)境資源法律應(yīng)該規(guī)定，公眾有權(quán)對(duì)其認(rèn)為污染破壞環(huán)境(資源、生態(tài))或損害環(huán)境(資源、生態(tài))公益的行為，以自己的名義或代表其成員提起環(huán)境公益訴訟。即:各級(jí)政府及其環(huán)境保護(hù)行政主管部門、檢察機(jī)關(guān)、非政府環(huán)境組織和公民都有權(quán)對(duì)其認(rèn)為污染破壞環(huán)境(包括大氣、水流、海洋、生態(tài)系統(tǒng)等)或損害環(huán)境公益的法人、組織、行政機(jī)關(guān)，以自己的名義或代表其成員提起訴訟。公民(自然人)有對(duì)其認(rèn)為損害環(huán)境公益或公眾環(huán)境權(quán)的致害者提起訴訟的資格和權(quán)利。環(huán)保團(tuán)體可以以自身名義、或代表其成員、或代表受到污染破壞的生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境提起公益訴訟。非行政相對(duì)人(包括公民和環(huán)保組織等)對(duì)其認(rèn)為行政機(jī)關(guān)損害其公民環(huán)境權(quán)或環(huán)境公益的行政行為(包括具體行政行為和抽象行政行為)，有權(quán)提起環(huán)境行政公益訴訟。

筆者建議最好明確規(guī)定自然人或公民可以提起環(huán)境公益訴訟，這首先是因?yàn)?，公眾提起公益訴訟是基于其環(huán)境權(quán)這種原權(quán)和主權(quán)所必需的派生權(quán)、從權(quán)和輔助權(quán)，規(guī)定公民可以提起環(huán)境公益訴訟是實(shí)現(xiàn)公民環(huán)境權(quán)、環(huán)境知情權(quán)、參與環(huán)境決策和監(jiān)督管理權(quán)的有效途徑;其次是因?yàn)楣袷枪姷闹黧w，公民環(huán)境訴訟是環(huán)境公益訴訟的原意、本意和應(yīng)有之意;再次是因?yàn)闄?quán)利本來就是權(quán)利人的一種自由，是否行使或放棄環(huán)境公益訴訟權(quán)是權(quán)利人的自由，不能以公眾沒有提起環(huán)境公益訴訟的能力或條件而否定或剝奪公民的環(huán)境公益訴訟權(quán)。有人可能認(rèn)為這種觀點(diǎn)比較激進(jìn)，會(huì)造成濫訴和訴累現(xiàn)象，其實(shí)不然。這些人之所以擔(dān)心公益訴訟會(huì)導(dǎo)致濫訴或訴累，是因?yàn)榧炔涣私夤嬖V訟的道理和特點(diǎn)，也不了解國(guó)內(nèi)外環(huán)境公益訴訟的實(shí)踐。環(huán)境公益訴訟的實(shí)質(zhì)是原告花費(fèi)時(shí)間、精力和金錢去為不特定多數(shù)人(即公眾)打官司，為不特定多數(shù)人謀利益。環(huán)境公益訴訟是鼓勵(lì)人們像雷鋒那樣犧牲自己的時(shí)間、精力和財(cái)力去為大家、為環(huán)境保護(hù)做好事，提起公益訴訟的原告本人并不能得到比公眾更多的、額外的好處?;普通人大多是經(jīng)濟(jì)人，經(jīng)濟(jì)人一般是熱心追求個(gè)人利益最大化，但不愿用自己的勞力和金錢為大家保護(hù)環(huán)境;對(duì)于傳統(tǒng)的理性人或經(jīng)濟(jì)人而言，他們出于追求本身利益最大化的理性，是不愿意提起公益訴訟的，他們寧愿等待別人提起訴訟，然后自己去搭便車。從這個(gè)意義上講，雖然公益訴訟的原告具有廣泛性，法律對(duì)公益訴訟原告資格的限制很少，但是，即使法律鼓勵(lì)公益訴訟，也不會(huì)因此造成訴累即出現(xiàn)公益訴訟案件大量出現(xiàn)的現(xiàn)象;正如雖然政府提倡和鼓勵(lì)“學(xué)雷鋒、做好事”，但不會(huì)出現(xiàn)“人人都爭(zhēng)當(dāng)雷鋒，人人都做好事”的局面一樣。所以無論是在國(guó)外，還是在我國(guó)開展環(huán)境公益訴訟的貴陽、昆明、無錫等地，基本上很少或沒有人愿意提起公益訴訟。要想公眾自覺、積極地提起環(huán)境公益訴訟，有關(guān)法院以及環(huán)保等政府環(huán)境保護(hù)主管部門必須制定和實(shí)行鼓勵(lì)、獎(jiǎng)勵(lì)提起公益訴訟的措施和制度。?

四、明確地方政府的環(huán)境責(zé)任，健全政府責(zé)任問責(zé)制

綜合性的環(huán)境法律應(yīng)該以規(guī)范政府行為，強(qiáng)化政府環(huán)境責(zé)任制度(特別是政府環(huán)境責(zé)任問責(zé)制度)為重點(diǎn)，有效監(jiān)督和制約政府公權(quán)力，從根本上克服政府環(huán)境失靈和環(huán)境法律失靈的現(xiàn)象。

目前我國(guó)“環(huán)保部門立法雖多，但管用的不多”，“年年立法，年年治污”，但仍然走不出“環(huán)境污染和生態(tài)破壞繼續(xù)惡化”、“治理速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上污染速度”的怪圈。其中一個(gè)重要原因是政府環(huán)境失靈和環(huán)境法律失靈?，“政府在環(huán)境保護(hù)方面不作為、干預(yù)執(zhí)法及決策失誤是造成環(huán)境頑疾久治不愈的主要根源”;［3］“政府不履行環(huán)境責(zé)任以及履行環(huán)境責(zé)任不到位，已成為制約我國(guó)環(huán)境保護(hù)事業(yè)發(fā)展的嚴(yán)重障礙”［3］。因?yàn)橹袊?guó)是一個(gè)中央集權(quán)制的發(fā)展中國(guó)家，不但政府行為不當(dāng)(包括政府的有關(guān)政策、立法、執(zhí)法、計(jì)劃、決策、管理等)是造成中國(guó)環(huán)境污染、生態(tài)破壞和資源浪費(fèi)的主要原因，而且中國(guó)環(huán)境保護(hù)事業(yè)的發(fā)展和環(huán)境質(zhì)量的改善也主要依靠政府的努力。政府環(huán)境責(zé)任包括政府環(huán)境職權(quán)或政府環(huán)境權(quán)力、政府環(huán)境職責(zé)或政府環(huán)境義務(wù)，以及政府因違反有關(guān)其環(huán)境職權(quán)、環(huán)境職責(zé)的法律(包括不履行政府環(huán)境職責(zé)和義務(wù)、不行使政府環(huán)境職權(quán)和權(quán)力、違法行使政府環(huán)境職權(quán)等)而依法承擔(dān)的政府環(huán)境法律責(zé)任。現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》主要以公民、法人或者其他組織作為法律規(guī)制對(duì)象，而規(guī)范和約束政府行為的法律規(guī)定相對(duì)缺失、有限和軟弱。有關(guān)政府行為的法律規(guī)定，大多屬于確權(quán)(確定政府權(quán)力)、授權(quán)(授予政府權(quán)力)條款，大多是規(guī)定政府職權(quán)，很少規(guī)定政府職責(zé)(義務(wù))特別是政府服務(wù);已有的政府職責(zé)條款過于原則，對(duì)環(huán)境監(jiān)管主體的職能劃分不清、責(zé)任不明，統(tǒng)一監(jiān)管部門與分管部門之間、分管部門相互之間職能交叉、缺位、錯(cuò)位現(xiàn)象大量存在，更沒有明確規(guī)定政府部門如何履行責(zé)任以及如何保證其履行責(zé)任，無法發(fā)揮規(guī)范和約束政府的作用;在稀少的政府問責(zé)條款中，主要是一些原則性的、缺乏有力問責(zé)手段的規(guī)定，這導(dǎo)致在實(shí)踐中監(jiān)管不分、責(zé)任不清、責(zé)任難究的現(xiàn)象屢見不鮮。通過制定綜合性、政策性的《環(huán)境法》，明確政府及有關(guān)行政部門在環(huán)境管理中的職責(zé)，對(duì)可能對(duì)環(huán)境帶來重大不利影響的行政行為規(guī)定必要的、不能違反的“底線”，可以促使政府依法積極履行職責(zé)，打破部門封閉，減少職能交叉、重疊，增強(qiáng)溝通、配合和協(xié)調(diào)，可以加強(qiáng)對(duì)政府行為的監(jiān)督，為監(jiān)督政府的影響環(huán)境的行為提供合法性和程序性保障。

我國(guó)環(huán)境法治建設(shè)的實(shí)踐表明，環(huán)境法律有效性不足甚至失靈的主要原因是政府環(huán)境失靈，破壞環(huán)境法治的最大危險(xiǎn)主要來自公共權(quán)力。政府既是我國(guó)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)治理的主導(dǎo)力量，也很容易成為環(huán)境法律失靈、失信、失威的主因。目前我國(guó)環(huán)境執(zhí)法不力、環(huán)境污染得不到有效控制的一個(gè)重要原因，是以追求GDP增長(zhǎng)為主要目的的地方政府與追求自身利益最大化的污染源企業(yè)緊緊地捆綁在一起，被污染源企業(yè)綁架的政府在環(huán)境監(jiān)督管理執(zhí)法時(shí)往往徇私枉法、因情棄法、因錢廢法。確保國(guó)家機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力，不被污染源企業(yè)綁架，這既是政府權(quán)力正確運(yùn)行的重要保證，也是公眾環(huán)境權(quán)益的重要保證。綜合性環(huán)境法律的重點(diǎn)應(yīng)該是強(qiáng)化政府環(huán)境責(zé)任，規(guī)范和約束政府行為，建立能夠有效約束政府、促使各級(jí)政府及其工作人員依法履行環(huán)保職責(zé)的法律制度;只有約束好公共權(quán)力，環(huán)境法律才能硬起來，公眾的環(huán)境權(quán)利和環(huán)境利益才可能安全實(shí)現(xiàn)。中國(guó)的環(huán)境保護(hù)實(shí)踐說明，相對(duì)于強(qiáng)化政府的環(huán)保職權(quán)而言，更迫切的需要是強(qiáng)化政府的環(huán)保責(zé)任;建立政府環(huán)境責(zé)任制，重要的是明確規(guī)定政府的環(huán)境職責(zé)而不僅僅是職權(quán)。為此，首先應(yīng)該強(qiáng)化政府環(huán)境責(zé)任立法，健全政府環(huán)境目標(biāo)責(zé)任制，將政府環(huán)境責(zé)任制進(jìn)一步規(guī)范化、制度化。應(yīng)該通過環(huán)境立法明確規(guī)定，各級(jí)人民政府應(yīng)該對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量、公共環(huán)境資源供給和生態(tài)安全負(fù)責(zé)，建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的政府環(huán)境目標(biāo)責(zé)任體系。地方政府應(yīng)對(duì)本地區(qū)環(huán)境質(zhì)量負(fù)總責(zé)，地方人民政府主要領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)部門主要負(fù)責(zé)人是本行政區(qū)域和本系統(tǒng)環(huán)境保護(hù)的第一責(zé)任人，政府和部門都要有一位領(lǐng)導(dǎo)分管環(huán)保工作。要建立黨政領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)保政績(jī)考核評(píng)價(jià)體系、考核辦法和考核制度，加強(qiáng)對(duì)環(huán)保工作進(jìn)展情況的考核和監(jiān)督，推進(jìn)政府環(huán)境績(jī)效管理，推行綠色國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算方法，把環(huán)保指標(biāo)完成情況納入各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)體系，作為政府領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容，對(duì)環(huán)境保護(hù)主要任務(wù)和指標(biāo)實(shí)行年度目標(biāo)管理、定期考核，并將考核情況作為干部選拔任用和獎(jiǎng)懲的依據(jù)之一。加強(qiáng)政府環(huán)境責(zé)任和責(zé)任追究的主要途徑是建立健全有關(guān)政府環(huán)境責(zé)任和責(zé)任追究的法律制度。為此應(yīng)建立政府環(huán)境責(zé)任的獎(jiǎng)懲機(jī)制，完善行政監(jiān)察制度和法律責(zé)任追究制度，健全嚴(yán)格的環(huán)境質(zhì)詢、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、問責(zé)、引咎辭職、罷免等環(huán)境問責(zé)制，規(guī)定嚴(yán)格的處理措施;對(duì)因環(huán)境決策失誤、監(jiān)管不力造成重大污染事故，以及嚴(yán)重干擾正常環(huán)境執(zhí)法的領(lǐng)導(dǎo)干部和公職人員，依法追究其法律責(zé)任。

五、提倡和鼓勵(lì)政策環(huán)評(píng)

政策環(huán)境影響評(píng)價(jià)?，是指國(guó)家機(jī)關(guān)在制定對(duì)環(huán)境有影響的公共政策時(shí)，對(duì)該政策對(duì)環(huán)境的影響以及應(yīng)對(duì)這種環(huán)境影響(即防治環(huán)境污染破壞)的措施，進(jìn)行科學(xué)評(píng)價(jià)。在我國(guó)的綜合性環(huán)境法律中，應(yīng)該提倡和促進(jìn)政策環(huán)境影響評(píng)價(jià)，其主要內(nèi)容包括:國(guó)務(wù)院及其所屬各行政部門在制定對(duì)環(huán)境有影響的公共政策(包括擬議的法律法規(guī)議案、政策文件、規(guī)劃草案等)前，應(yīng)充分考慮其決策對(duì)環(huán)境質(zhì)量的可能影響，提供環(huán)境影響報(bào)告書。該報(bào)告書應(yīng)當(dāng)包括下列事項(xiàng)的詳細(xì)說明:①擬議政策對(duì)環(huán)境(包括自然資源和生態(tài))的影響，特別是擬議政策付諸實(shí)施對(duì)環(huán)境所產(chǎn)生的不可避免的不良影響;②擬議政策方案的各種替代方案以及替代方案可能對(duì)環(huán)境的影響;③消除或減少這種影響的措施及其費(fèi)用概算。在制作該環(huán)境影響報(bào)告書之前，負(fù)責(zé)經(jīng)辦的官員應(yīng)當(dāng)與依法享有環(huán)境政策評(píng)價(jià)管轄權(quán)或者具有特殊專門知識(shí)的政府部門或者環(huán)境專家咨詢委員會(huì)進(jìn)行磋商，并取得他們對(duì)可能引起的任何環(huán)境影響所做的評(píng)價(jià)，這些文件應(yīng)當(dāng)與提案一道依法按照規(guī)定的審查辦法進(jìn)行審查通過。除法律規(guī)定應(yīng)予保密以外，負(fù)責(zé)審查政策環(huán)境影響評(píng)價(jià)書的國(guó)務(wù)院有關(guān)行政部門或環(huán)境專家咨詢委員會(huì)應(yīng)當(dāng)將該說明文件向社會(huì)公布，接受公眾評(píng)論，征求公眾意見。簡(jiǎn)言之，綜合性的環(huán)境法律應(yīng)該對(duì)我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的對(duì)象作如下原則性規(guī)定:對(duì)環(huán)境有影響的法規(guī)(包括法律、法規(guī)和行政規(guī)章)草案和政策文件草案(包括規(guī)劃計(jì)劃草案和其他非法規(guī)性政策文件草案);對(duì)環(huán)境有影響的開發(fā)建設(shè)活動(dòng)(包括區(qū)域開發(fā)建設(shè)活動(dòng)和具體建設(shè)項(xiàng)目);國(guó)家法律、法規(guī)規(guī)定的其他對(duì)環(huán)境有影響的政府行為。其他各有關(guān)單項(xiàng)環(huán)境法律法規(guī)應(yīng)該進(jìn)一步將綜合性環(huán)境法律中規(guī)定的環(huán)境影響評(píng)價(jià)對(duì)象具體化。省、自治區(qū)、直轄市人民政府及其所屬各行政部門的政策環(huán)境影響評(píng)價(jià)，參照上述規(guī)定執(zhí)行。

筆者主張?zhí)岢痛龠M(jìn)政策環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的主要理由如下:

1.建立政策環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度具有多方面的好處和作用。第一，建立環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的初衷是進(jìn)行政策環(huán)境影響評(píng)價(jià)。大家知道，環(huán)境影響評(píng)價(jià)作為一項(xiàng)法律制度，首先由美國(guó)《國(guó)家環(huán)境政策法》創(chuàng)立，而美國(guó)建立環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的初衷和重點(diǎn)是對(duì)國(guó)家政策進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，其精髓是強(qiáng)調(diào)政府政策特別是重大聯(lián)邦行為對(duì)環(huán)境的影響及其評(píng)價(jià)和審查。?在各種對(duì)環(huán)境有影響的人類行為(簡(jiǎn)稱環(huán)境行為)中，以政府行為對(duì)環(huán)境的影響最為明顯，因?yàn)檎畬?duì)許多人類環(huán)境行為扮演著發(fā)起、引導(dǎo)、組織、批準(zhǔn)和控制的角色，在某種程度上政府行為決定著其他人類環(huán)境行為的產(chǎn)生、發(fā)展、規(guī)模和作用。在各種政府行為中，以對(duì)人類環(huán)境有重大影響的政府政策(包括立法建議或立法議案和其他重大聯(lián)邦行為)最關(guān)鍵。這就是美國(guó)《國(guó)家環(huán)境政策法》把立法建議或立法議案作為重大聯(lián)邦行為的理由;當(dāng)然，除了立法建議或立法議案外，還有制定非法規(guī)性政策文件、規(guī)劃等其他重大聯(lián)邦行為。美國(guó)《國(guó)家環(huán)境政策法》強(qiáng)調(diào)對(duì)政府政策、政府行為，特別是包括立法建議或立法議案在內(nèi)的重大聯(lián)邦行為對(duì)環(huán)境的影響及其評(píng)價(jià)和審查，可以說是抓住了規(guī)范人類環(huán)境行為的關(guān)鍵和主要矛盾，因而具有重要而深遠(yuǎn)的影響。第二，環(huán)境影響評(píng)價(jià)法不能僅僅制約行政機(jī)關(guān)，還應(yīng)促進(jìn)立法機(jī)關(guān)的自律。根據(jù)世界各國(guó)的情況，立法機(jī)關(guān)不僅是制定法規(guī)的機(jī)關(guān)，也是制定政策的機(jī)關(guān);當(dāng)今世界各國(guó)，凡是重要的國(guó)家政策只能由立法機(jī)關(guān)通過法律來制定。在各種制定政策的方式中，以立法方式制定政策最為有效;在各種政府行為中，以對(duì)人類環(huán)境有重大影響的立法建議或立法議案和其他重大聯(lián)邦行為最關(guān)鍵。這是因?yàn)椋⒎ńㄗh或立法議案的預(yù)期產(chǎn)品是法律，而法律所規(guī)定的行為(即法律行為)是反復(fù)、多次、長(zhǎng)期適用的行為，與單個(gè)行為相比較，法律行為對(duì)環(huán)境具有反復(fù)、多次、長(zhǎng)期的影響和作用，即更為重要的影響和作用。立法的周期一般長(zhǎng)于制定其他政策文件的周期，法律的制定過程也比制定非法律性政策文件更為規(guī)范，既然可以將非法律政策文件草案列為評(píng)價(jià)對(duì)象，法規(guī)草案更應(yīng)該列為評(píng)價(jià)對(duì)象。有些有關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和開發(fā)活動(dòng)的立法有可能引起很大的不利環(huán)境影響，應(yīng)當(dāng)抓住主要矛盾或重要因素，將這些立法活動(dòng)納入環(huán)境影響評(píng)價(jià)范圍。第三，與具體建設(shè)項(xiàng)目相比，政策對(duì)環(huán)境的影響更大、更廣泛、更復(fù)雜、更深遠(yuǎn)，一項(xiàng)政策往往引起眾多的具體建設(shè)項(xiàng)目，如果要抓影響環(huán)境的主要矛盾或關(guān)鍵因素，應(yīng)該將政策制定納入環(huán)境影響評(píng)價(jià)范圍。另外，對(duì)政策的環(huán)境影響進(jìn)行總體評(píng)價(jià)比對(duì)由該項(xiàng)政策所引起的各種具體建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行逐項(xiàng)評(píng)價(jià)，更加節(jié)約評(píng)價(jià)費(fèi)用和成本。第四，對(duì)政策進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，是將環(huán)境影響納入決策程序、實(shí)現(xiàn)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合決策的最佳方式，是實(shí)現(xiàn)決策民主化和科學(xué)化的有效途徑。

2.建立政策環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度是當(dāng)代環(huán)境影響評(píng)價(jià)的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和發(fā)展趨勢(shì)，是對(duì)我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的總結(jié)。

在一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，國(guó)外的環(huán)境影響評(píng)價(jià)通常是對(duì)具體建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)價(jià)。實(shí)踐證明，雖然具體建設(shè)項(xiàng)目也對(duì)環(huán)境產(chǎn)生不同程度的影響，對(duì)具體建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)價(jià)較之對(duì)宏觀行為進(jìn)行評(píng)價(jià)，更具有可操作性和簡(jiǎn)便易行，并且也取得了一定成效;但是，對(duì)環(huán)境的全面、長(zhǎng)期、重大影響主要是由政府宏觀行為所引起的，對(duì)政府宏觀行為進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)往往能夠起到提綱挈領(lǐng)、抓一帶百、事半功倍的效益。作為環(huán)境法和可持續(xù)發(fā)展法的重要法律制度，國(guó)外環(huán)境影響評(píng)價(jià)法律制度的一個(gè)重要發(fā)展趨勢(shì)，是強(qiáng)調(diào)對(duì)政策法律等宏觀性、戰(zhàn)略性行為的評(píng)價(jià)，使環(huán)境影響評(píng)價(jià)真正成為影響重大決策的重要工具。包括政策環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度在內(nèi)的戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，始于美國(guó)1969年的《國(guó)家環(huán)境政策法》，它要求人們?cè)谧龀鲇嘘P(guān)經(jīng)濟(jì)開發(fā)活動(dòng)的宏觀決策，如有關(guān)的政策、立法、規(guī)劃和計(jì)劃之前，考慮該決策對(duì)環(huán)境可能造成的各種影響，以減輕或避免它對(duì)環(huán)境造成不良影響，從而做出正確的決策，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。自美國(guó)首先做出規(guī)定后，加拿大、荷蘭、丹麥、英國(guó)等國(guó)也紛紛采取了該制度，把環(huán)境影響評(píng)價(jià)的范圍擴(kuò)展到有關(guān)法律草案、全局性規(guī)劃和綱要的層面。這些國(guó)家的戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度為我國(guó)提供了有益的經(jīng)驗(yàn)，也為我國(guó)戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的完善指出了方向。誠(chéng)如《我們共同的未來》所指出的，“范圍擴(kuò)大了的環(huán)境影響評(píng)價(jià)不僅僅應(yīng)用于產(chǎn)品和項(xiàng)目，而且也應(yīng)用于政策和規(guī)劃，尤其是那些對(duì)環(huán)境影響重大的宏觀經(jīng)濟(jì)、金融和部門性政策”。［4］P288

長(zhǎng)期以來，我國(guó)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度局限于建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)，我國(guó)《環(huán)評(píng)法》把環(huán)評(píng)對(duì)象由建設(shè)項(xiàng)目擴(kuò)展到規(guī)劃，這是環(huán)評(píng)的一大進(jìn)步。但是，我國(guó)環(huán)評(píng)對(duì)象的范圍仍有局限性。首先，并非所有的規(guī)劃都要進(jìn)行環(huán)評(píng)。進(jìn)行環(huán)評(píng)的規(guī)劃主要包括兩類:一類是國(guó)務(wù)院有關(guān)部門、設(shè)區(qū)的市級(jí)以上地方人民政府及其有關(guān)部門組織編制的土地利用的有關(guān)規(guī)劃，區(qū)域、流域、海域的建設(shè)、開發(fā)利用規(guī)劃(屬于綜合規(guī)劃);另一類是國(guó)務(wù)院有關(guān)部門、設(shè)區(qū)的市級(jí)以上地方人民政府及其有關(guān)部門組織編制的工業(yè)、農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、林業(yè)、能源、水利、交通、城市建設(shè)、旅游、自然資源開發(fā)的有關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃(以下簡(jiǎn)稱專項(xiàng)規(guī)劃)。?其次，現(xiàn)行立法仍未把重大決策、政策以及各種立法活動(dòng)列入環(huán)評(píng)對(duì)象。我國(guó)環(huán)境資源生態(tài)問題日益嚴(yán)重，雖然有多方面的原因，但有關(guān)國(guó)家政策決策失誤，即有關(guān)政策決策沒有充分考慮、評(píng)估該政策決策的環(huán)境影響和采取相應(yīng)的環(huán)境保護(hù)措施，是一個(gè)重要原因，或者說是屬于源頭的問題。我國(guó)的環(huán)境保護(hù)管理的歷史經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐表明，國(guó)家的重大宏觀決策對(duì)于環(huán)境資源生態(tài)具有重大影響，因政策失誤導(dǎo)致環(huán)境被破壞的情況時(shí)有發(fā)生，與建設(shè)項(xiàng)目對(duì)環(huán)境的影響相比，政策失誤對(duì)環(huán)境的影響更巨大、更持久、范圍更廣泛、破壞性更大、后果也嚴(yán)重，因而必須加強(qiáng)對(duì)擬議的對(duì)環(huán)境有重要影響的國(guó)家政策(包括規(guī)劃以及立法)進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。例如，國(guó)務(wù)院1989年制定實(shí)施的《關(guān)于當(dāng)前產(chǎn)業(yè)政策要點(diǎn)的決定》將若干嚴(yán)重污染的行業(yè)或產(chǎn)業(yè)列入國(guó)家“重點(diǎn)支持”的項(xiàng)目，導(dǎo)致20世紀(jì)九十年代初中全國(guó)各地因發(fā)展這些產(chǎn)業(yè)而造成嚴(yán)重的環(huán)境污染和自然破壞。國(guó)務(wù)院后于1996年公布了《關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問題的決定》，要求對(duì)上述曾重點(diǎn)支持過的行業(yè)或產(chǎn)業(yè)予以限期取締和關(guān)閉。該決定的施行又造成中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行無法回收貸款本息達(dá)50多億元人民幣。［5］目前我國(guó)有些有權(quán)制定政策的政府及其行政管理部門，習(xí)慣于從眼前、直接、地區(qū)和部門利益出發(fā)，通過制定部門性、地方性政策將不當(dāng)環(huán)境行為合法化，對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)實(shí)行“有組織的不負(fù)責(zé)任”。如果實(shí)行政策環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，就會(huì)制約他們的決策權(quán)和政策制定權(quán)，實(shí)際是限制了、堵住了他們通過政策和決策將環(huán)境污染破壞行為合法化的手段和渠道。實(shí)踐說明，環(huán)境影響評(píng)價(jià)是一項(xiàng)保障科學(xué)決策、減少?zèng)Q策行為對(duì)環(huán)境的有害影響的核心制度，對(duì)協(xié)調(diào)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，加強(qiáng)有關(guān)建設(shè)項(xiàng)目和規(guī)劃、立法的環(huán)境影響管理，具有重要的意義。綜合性的環(huán)境法律應(yīng)該注意通過環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序改革政府的決策方法，保障政府環(huán)境決策的科學(xué)化、民主化、制度化，這就需要推廣政策環(huán)境影響評(píng)價(jià)。

另外，我國(guó)已經(jīng)具備開展政策環(huán)境影響評(píng)價(jià)的條件，目前是從法律上建立政策環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的最好時(shí)機(jī)。我國(guó)在立法中對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度進(jìn)行規(guī)定始于1979年的《環(huán)境保護(hù)法(試行)》，1986年《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理辦法》、1989年《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》、2002年《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》和2009年《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的范圍、內(nèi)容、程序以及法律責(zé)任等作了詳細(xì)的規(guī)定。根據(jù)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第3條的規(guī)定，我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的適用范圍包括規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)和建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)兩個(gè)方面。在實(shí)施環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度過程，我國(guó)有些地方法規(guī)，如《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》(2009年)已經(jīng)明確規(guī)定政策環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度。該條例第11條規(guī)定“實(shí)行政策環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度。法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件實(shí)施后可能對(duì)環(huán)境產(chǎn)生重大影響的，起草單位在起草時(shí)應(yīng)當(dāng)組織進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，并形成政策環(huán)境影響評(píng)價(jià)說明書。環(huán)保部門負(fù)責(zé)召集由有關(guān)政府代表和專家組成的審查小組，對(duì)政策環(huán)境影響評(píng)價(jià)說明書進(jìn)行審查，并出具書面審查意見。政策環(huán)境影響評(píng)價(jià)說明書和審查小組的書面審查意見應(yīng)當(dāng)作為制定政策的重要依據(jù)。對(duì)應(yīng)當(dāng)報(bào)送而未報(bào)送政策環(huán)境影響評(píng)價(jià)說明書及其書面審查意見的政策，不予審議、審查。”我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)制定的《環(huán)境基本法》也已經(jīng)規(guī)定“中央政府應(yīng)建立環(huán)境影響評(píng)估制度，預(yù)防及減輕政府政策或開發(fā)行為對(duì)環(huán)境造成之不良影響”(第24條)。他們的經(jīng)驗(yàn)說明，在我國(guó)已經(jīng)具備進(jìn)行政策環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的基本條件。

注釋:

① 十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議初次審議了《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法修正案(草案)》(以下簡(jiǎn)稱《草案》)，并向社會(huì)公開征集意見。目前，全國(guó)人大已經(jīng)將修改《環(huán)境保護(hù)法》列入人大立法計(jì)劃。

② 人民論壇雜志社自2012年5月啟動(dòng)“國(guó)家級(jí)難題”選題與調(diào)研項(xiàng)目(共列出的22個(gè)候選難題供公眾選擇)，至12月初完成公眾調(diào)查與統(tǒng)計(jì)分析，歷時(shí)半年多。據(jù)調(diào)查結(jié)果報(bào)告，這次公眾共推舉出十項(xiàng)難題(一是“腐敗多發(fā)高發(fā)，反腐不力亡黨亡國(guó)，如何跳出歷史周期率”;二是“貧富差距過大，收入分配不公，如何科學(xué)分配好蛋糕”;三是“如何讓底層公眾買得起房、看得起病、上得起學(xué)”;四是“權(quán)力與資本結(jié)盟加劇，如何防范綁架公共權(quán)力”;五是“盛行官本位，如何解決官僚主義、形式主義問題”;六是“既得利益集團(tuán)阻撓不斷，如何推進(jìn)關(guān)鍵領(lǐng)域改革”;七是“資源、環(huán)境、生態(tài)危機(jī)凸顯，如何建設(shè)美麗中國(guó)”;八是“維穩(wěn)越維越不穩(wěn)，如何創(chuàng)新社會(huì)管理，保持社會(huì)穩(wěn)定”;九是“經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，如何持續(xù)快速發(fā)展，做更多更大蛋糕”;十難是“官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公示如何落到實(shí)處”。以上引自賈立政等:《調(diào)查顯示腐敗位列“國(guó)家級(jí)難題”首位》，人民論壇2012年12月10期(第386期)，中國(guó)新聞網(wǎng)2012年12月10日發(fā)布http://www.qianhuaweb.com/content/2012-12/10/content_3602711.htm。)，其中第七難題就是“資源、環(huán)境、生態(tài)危機(jī)凸顯，如何建設(shè)美麗中國(guó)”;并且在推舉的十項(xiàng)難題中，有七項(xiàng)難題 (如第一、二、四、五、六、八、九難題)與“資源、環(huán)境、生態(tài)危機(jī)凸顯，如何建設(shè)美麗中國(guó)”直接、密切相關(guān)。

③ 雖然目前中國(guó)已經(jīng)形成環(huán)境法體系，環(huán)境法制建設(shè)實(shí)踐取得了重大成就，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，體現(xiàn)了我國(guó)工業(yè)化、城市化初期和工業(yè)文明的特色。但是，我國(guó)環(huán)境法律體系的結(jié)構(gòu)還不夠完整、系統(tǒng)功能還不夠完善、有些法律還不配套，還缺乏一部具有長(zhǎng)遠(yuǎn)引導(dǎo)功能和促進(jìn)長(zhǎng)效機(jī)制建立的綜合性的環(huán)境政策法律，還存在著一些立法空白，一些重要的環(huán)境管理制度和管理措施還沒有制度化、法治化，某些環(huán)境法規(guī)的有效性不足、實(shí)施效果欠佳，還存在著立法理念落后等許多沒有解決的深層次的矛盾和問題，不能適應(yīng)環(huán)境保護(hù)歷史性轉(zhuǎn)變和加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的需要。現(xiàn)行不少環(huán)境法律法規(guī)是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下或按有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)體制的基本思路而制定的，帶有濃重的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的色彩，環(huán)境資源管理以行政手段為主，這些明顯帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)特征的法律法規(guī)已與發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求不相適應(yīng);現(xiàn)行環(huán)境立法大都是原始資本積累和工業(yè)化、城市化初期的產(chǎn)物，是在“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，以GDP增長(zhǎng)為至上”的氛圍中制定的，還不同程度地存在環(huán)境保護(hù)“為GDP增長(zhǎng)讓道，為引資創(chuàng)收護(hù)航開路，為快速發(fā)展護(hù)航”的思想;現(xiàn)行環(huán)境立法大都是應(yīng)對(duì)工業(yè)污染問題、受工業(yè)文明觀指導(dǎo)的產(chǎn)物，還不同程度地存在“重污染防治立法，輕生態(tài)保護(hù)立法”、“重城市環(huán)境保護(hù)立法，輕農(nóng)村環(huán)境保護(hù)立法”、“重專項(xiàng)性單行性立法，輕綜合性立法”、“重事后治理立法，輕事前預(yù)防立法”、“重短期應(yīng)急行為立法，輕長(zhǎng)效長(zhǎng)治機(jī)制立法”、“重行政措施立法，輕經(jīng)濟(jì)措施立法”、“重規(guī)范企業(yè)行為立法，輕規(guī)范政府行為立法”、“重建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響，輕制定法律、政策、規(guī)劃等宏觀活動(dòng)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)”等缺陷。

④ “十八大”報(bào)告強(qiáng)調(diào)，“全面落實(shí)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)五位一體總體布局”，“把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過程，努力建設(shè)美麗中國(guó)，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展”。

⑤ 《環(huán)境保護(hù)法修正案草稿》對(duì)《環(huán)境保護(hù)法》在環(huán)境資源法律體系中的位置定位不清，沒有理清環(huán)境保護(hù)綜合性法律與環(huán)境保護(hù)單行法、政策型法律和控制型法律的關(guān)系。《環(huán)境保護(hù)法》作為環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的綜合性法律，調(diào)整的是環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域具有全局性、總體性的重大問題，應(yīng)當(dāng)對(duì)環(huán)境保護(hù)的基本原則以及共通性的基本制度做出規(guī)定。但征求意見稿卻將它定位為與其他單行法律沒有區(qū)別的單行法律，在征求意見稿規(guī)定了很多應(yīng)當(dāng)由行政法規(guī)或者部門規(guī)章規(guī)定的內(nèi)容。

⑥ 現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》存在的缺陷和問題，需要將《環(huán)境保護(hù)法》修改為環(huán)境資源保護(hù)領(lǐng)域的基本法、政策法、綜合性法律。修改后的《環(huán)境保護(hù)法》應(yīng)該是由全國(guó)人大通過的基本法律(由于現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》由全國(guó)人大常委會(huì)通過，它與同樣由全國(guó)人大常委會(huì)通過的各專門環(huán)境保護(hù)法律在效力方面是平等的，不存在誰隸屬誰的關(guān)系;因而它沒有也不可能規(guī)定其他的環(huán)境保護(hù)法律不得違背該法的宗旨和規(guī)定;在實(shí)際的立法中，也出現(xiàn)了環(huán)境單行法的許多規(guī)定與《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定不一致的情況。基于此，由全國(guó)人大制定替代現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》的統(tǒng)領(lǐng)性環(huán)境基本法是必要的)，應(yīng)該是宣布國(guó)家環(huán)境政策、目標(biāo)、指導(dǎo)思想、基本原則、基本理念的政策性法律，應(yīng)該是規(guī)范環(huán)境資源領(lǐng)域重大問題、全局問題、具有長(zhǎng)遠(yuǎn)影響的核心法律。它應(yīng)該是與現(xiàn)行各單行防治環(huán)境污染法律、自然資源管理法律具有不同內(nèi)容、風(fēng)格，具有統(tǒng)一、協(xié)調(diào)政府各部門的相關(guān)環(huán)境職能和政府環(huán)境行為的作用，并且可以成為其他環(huán)境法律法規(guī)生長(zhǎng)點(diǎn)的綜合性法律。這是對(duì)《環(huán)境法》的基本定位。綜合性環(huán)境法律應(yīng)側(cè)重于綜合性目標(biāo)、指導(dǎo)思想、基本理念、基本原則、基本制度和重大措施的規(guī)定，剔除過于具體的法律措施，增強(qiáng)對(duì)生態(tài)環(huán)境和自然資源保護(hù)的原則性規(guī)定。環(huán)境綜合性法律區(qū)別于管制型法律的一個(gè)重要特點(diǎn)是，除了環(huán)境基本政策、理念、基本原則、基本權(quán)利義務(wù)和責(zé)任、基本措施和制度、有關(guān)追究法律責(zé)任和糾紛處理的原則性規(guī)定外，基本上沒有追究法律責(zé)任的具體規(guī)定和罰責(zé)。例如，日本的環(huán)保法叫基本法，實(shí)際上是理念法;它并不大篇幅規(guī)定具體措施，而是重在表述理念。美國(guó)的《環(huán)境政策法》主要不在約束老百姓、企業(yè)，而是重在約束政府。早在1979年初，國(guó)家有關(guān)部門就有制定類似于《美國(guó)國(guó)家環(huán)境政策法》那樣的國(guó)家環(huán)境基本法的設(shè)想，但由于種種原因未能如愿?，F(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》自1989年頒布以來，我國(guó)環(huán)境保護(hù)立法經(jīng)歷了從單項(xiàng)立法到綜合立法的發(fā)展過程，這個(gè)過程要求國(guó)家從對(duì)單個(gè)環(huán)境要素的法律保護(hù)發(fā)展到將環(huán)境作為一個(gè)整體加以保護(hù);隨著各單項(xiàng)法律的先后制定和相繼修訂，在各單項(xiàng)法律之間導(dǎo)致彼此不協(xié)調(diào)，特別是與之相伴的某些主要管理制度和措施的規(guī)定存在不協(xié)調(diào)，需要通過環(huán)境基本法進(jìn)行有效整合。正在修改的環(huán)境保護(hù)法應(yīng)定位為帶有基本法性質(zhì)的綜合性法律、政策性法律，然后通過單行法律和具體的法規(guī)、規(guī)章等形式拓展完善，逐步完善法律體系，環(huán)保管理和生態(tài)治理等各項(xiàng)工作就有了依據(jù)。

⑦ 生態(tài)文明中的“以人為本”要求將法治建設(shè)中的人視為生態(tài)人和生態(tài)公民。生態(tài)人是在人類生態(tài)系統(tǒng)中占居一定位置的現(xiàn)實(shí)中的人、具體的人、同時(shí)與自然和人發(fā)生關(guān)系的人，生態(tài)文明要求按照“生態(tài)人”的法律人模式重視人、關(guān)注人，通過法律規(guī)范人的行為、實(shí)現(xiàn)并保障人的利益和需求、促進(jìn)人的全面發(fā)展。

⑧ 我國(guó)春秋時(shí)代的思想家管仲認(rèn)為，“地者，萬物之本原也，諸生之根菀也”(《管子?下篇?水地》);“地者，政之本也”(《管子·乘馬》)。馬克思認(rèn)為，“土地(指地上地下資源)是一切生產(chǎn)和一切存在的源泉”(馬克思:《資本論》第三卷，人民出版社2004年版，第730頁?！恶R克思恩格斯全集》第12卷，人民出版社1962年版，第757頁)，他還引用威廉-配第的話說，“勞動(dòng)是財(cái)富之父，土地(指一切自然資源)是財(cái)富之母”(《馬克思恩格斯全集》第23卷第56～57頁，人民出版社1972年版。馬克思:《資本論》第一卷，人民出版社，2004年版，第57頁)。法國(guó)作家羅曼·加里(Gary Romain，1914∽1980年)在《天根》一書中指出，“大自然是人類生存之根，是所有生命的根”(引自［法］羅曼·加里著，宋維洲譯:《天根》，漓江出版社1992年版)。中共“十八大”報(bào)告強(qiáng)調(diào)，“良好生態(tài)環(huán)境是人和社會(huì)持續(xù)發(fā)展的根本基礎(chǔ)”。

⑨ 生態(tài)文明中的“以人與人和諧和人與自然和諧為魂”，要求通過法律的制定和實(shí)施來調(diào)整人與自然的關(guān)系。2005年9月6日，國(guó)家主席胡錦濤在會(huì)見第二十二屆世界法律大會(huì)的部分代表的講話中指出:“法治是人類文明進(jìn)步的重要標(biāo)志。法治是以和平理性的方式解決社會(huì)矛盾的最佳途徑。人與人的和睦相處，人與自然的和諧相處，國(guó)家與國(guó)家的和平共處，都需要法治加以規(guī)范和維護(hù)。”引自廖雷、孟娜:《第22屆世界法律大會(huì)隆重開幕胡錦濤會(huì)見大會(huì)代表并作重要講話》，《人民法院報(bào)》2005年9月6日，第1版。

⑩ 綜合生態(tài)系統(tǒng)管理是指管理自然資源和自然環(huán)境的一種綜合管理戰(zhàn)略和方法，它要求綜合對(duì)待生態(tài)系統(tǒng)的各組成成分，綜合考慮社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、自然(包括環(huán)境、資源和生物等)的需要和價(jià)值，綜合采用多學(xué)科的知識(shí)和方法，綜合運(yùn)用行政的、市場(chǎng)的和社會(huì)的調(diào)整機(jī)制，來解決資源利用、生態(tài)保護(hù)和生態(tài)系統(tǒng)退化的問題，以達(dá)到創(chuàng)造和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的、社會(huì)的和環(huán)境的多元惠益，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧共處。

?目前的《環(huán)境保護(hù)法》及其《修訂征求意見稿》基本上是一部以防治環(huán)境污染為主要內(nèi)容的法律，離綜合性的環(huán)境資源生態(tài)保護(hù)法律還有相當(dāng)大的距離。

? 根據(jù)有關(guān)資料，“生態(tài)法”是20世紀(jì)70年代末以來在前蘇聯(lián)和俄羅斯法學(xué)界廣泛使用的一個(gè)詞匯。到20世紀(jì)90年代俄羅斯出版了不少以“生態(tài)法”命名的著作、教材或論文，成立了諸如“俄羅斯聯(lián)邦法院生態(tài)法和土地法研究室”等專門研究生態(tài)法的研究單位，以及諸如“俄羅斯聯(lián)邦國(guó)家杜馬生態(tài)法律委員會(huì)”等政府機(jī)構(gòu)。

? 生態(tài)法與環(huán)境法在指導(dǎo)思想方面的最大區(qū)別是其貫徹人類生態(tài)整體主義觀、綜合生態(tài)系統(tǒng)觀、生態(tài)基礎(chǔ)制約或環(huán)境承載力有限觀、人與自然和諧相處觀，承認(rèn)動(dòng)植物、江河湖海等生態(tài)系統(tǒng)的內(nèi)在價(jià)值，堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展原則，堅(jiān)持“以人為本，以自然為根，以人與人和諧和人與自然和諧為魂”。生態(tài)是指生物之間以及生物與環(huán)境之間的相互關(guān)系與存在狀態(tài)，生態(tài)系統(tǒng)包括人，人是人類生態(tài)系統(tǒng)的一個(gè)組成部分;而環(huán)境一般指圍繞人的周圍的各種自然因素的總和，自然資源是指能夠被人類所利用的各種自然因素，環(huán)境與資源都不包括人，都是外在于人的物質(zhì)世界。

? 生態(tài)化調(diào)整方法機(jī)制是環(huán)境資源法采用的、專門調(diào)整人與自然關(guān)系的方法和機(jī)制，它反映了環(huán)境資源法調(diào)整對(duì)象和調(diào)整方法機(jī)制的獨(dú)特性。生態(tài)化調(diào)整方法的一個(gè)重要表現(xiàn)和典型代表是綜合生態(tài)系統(tǒng)方法，簡(jiǎn)稱生態(tài)系統(tǒng)方法或生態(tài)方法。生態(tài)系統(tǒng)方法在環(huán)境資源生態(tài)法制建設(shè)中的應(yīng)用主要是綜合生態(tài)系統(tǒng)管理方法，簡(jiǎn)稱綜合生態(tài)系統(tǒng)管理。

? 現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》之所以出現(xiàn)有效性、正當(dāng)性不足的問題，不能適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的需要和情況的變化，其中一個(gè)重要原因是，它僅僅是一些干巴巴的、枯燥的法律條文，而缺乏基本法所必須的靈魂(即法的目標(biāo)、價(jià)值觀、基本理念和基本原則)，因而無法深入到人們的內(nèi)心、信仰和文化意識(shí)之中。只有在先進(jìn)的環(huán)境立法指導(dǎo)思想和環(huán)境法理念的指引下，才能從根本上提高綜合性環(huán)境法律的正當(dāng)性、有效性和合法律性。因此，《環(huán)境法》應(yīng)該在立法模式和風(fēng)格方面進(jìn)行創(chuàng)新，結(jié)合英美法系和大陸法系綜合性環(huán)境法律的特點(diǎn)，形成有別于專門的單行環(huán)境法律的風(fēng)格，成為具有先進(jìn)的指導(dǎo)思想、基本理念和基本原則等“靈魂”要素和品性的法律，能夠以不變應(yīng)萬變而始終處于環(huán)境法體系的核心、牽頭地位。

? 生態(tài)公平包括代內(nèi)公平、代際公平、區(qū)域公平和人與自然之間的種際公平。

? 目前全球性的氣候變化、臭氧層破壞、生物多樣性保護(hù)、土地退化(包括水土流失和土地荒漠化等)、水資源緊缺等全球性環(huán)境資源生態(tài)問題嚴(yán)重，但我國(guó)參與和推動(dòng)國(guó)際環(huán)境法發(fā)展的能力相當(dāng)薄弱。通過我國(guó)環(huán)境資源法與國(guó)際環(huán)境資源法的接軌，提高國(guó)內(nèi)環(huán)境資源法實(shí)施國(guó)際環(huán)境資源法的能力和作用，積極應(yīng)對(duì)全球氣候變化等全球性環(huán)境資源生態(tài)問題，具有迫切性和重要性。

? 在管理體制方面，可以結(jié)合大部門體制，設(shè)立中華人民共和國(guó)環(huán)境、資源、生態(tài)部或生態(tài)與可持續(xù)發(fā)展部，作為對(duì)保護(hù)和改善環(huán)境、合理開發(fā)與可持續(xù)利用資源、維護(hù)生態(tài)平衡和生態(tài)安全的統(tǒng)一監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)。生態(tài)部的職責(zé)可以包括生態(tài)保護(hù)、生態(tài)建設(shè)等內(nèi)容，這有利于統(tǒng)一監(jiān)督協(xié)調(diào)有關(guān)工作。法國(guó)已經(jīng)成立“生態(tài)和可持續(xù)發(fā)展部”(簡(jiǎn)稱法國(guó)生態(tài)部)主管全國(guó)環(huán)境、生態(tài)保護(hù)工作和環(huán)境法制工作。

? 本文中的公眾是指不特定多數(shù)人，在一個(gè)國(guó)家中的公眾包括該國(guó)所有國(guó)民中的每一個(gè)個(gè)人、自然人或公民，以及由多個(gè)自然人或公民所組成的組織。例如，《在環(huán)境事務(wù)方面獲得信息、公眾參與決策和訴諸司法的公約》(簡(jiǎn)稱《奧胡斯公約》，1998年簽署)規(guī)定，“公眾(The public)指一個(gè)或多個(gè)自然人或法人以及按照國(guó)家立法或?qū)嵺`兼指這種自然人或法人的協(xié)會(huì)組織或團(tuán)體”。

? “一切單位和個(gè)人都有享用清潔、健康的環(huán)境的權(quán)利，都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)”中的“一切單位和個(gè)人”，可以用“公眾”來代替，即“公眾有享用清潔、健康的環(huán)境的權(quán)利，都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)”。這里的“公眾”和“一切單位和個(gè)人”具有基本相同的涵義。根據(jù)《公眾在環(huán)境領(lǐng)域獲得信息、參與決策和提起訴訟的奧胡斯公約》(1998年訂于丹麥奧胡斯，簡(jiǎn)稱《奧胡斯公約》)第二條定義之4的規(guī)定，“公眾指一個(gè)或多個(gè)自然人或法人以及按照國(guó)家立法或?qū)嵺`兼指這種自然人或法人的協(xié)會(huì)組織或團(tuán)體?！庇纱丝芍?，《奧胡斯公約》中的公眾，近似于我國(guó)1989年《環(huán)境保護(hù)法》中的“一切單位和個(gè)人”。因此，環(huán)境權(quán)包括自然人或公民的環(huán)境權(quán)、單位的環(huán)境權(quán)(這里的單位包括法人單位和非法人單位，以及各種機(jī)關(guān)和組織，甚至包括國(guó)家這種特殊法人組織)，其中公民或自然人的環(huán)境權(quán)是最主要、最基礎(chǔ)的環(huán)境權(quán)。也就是說，作為環(huán)境權(quán)主體的公眾不是抽象的“全體人民”或由某個(gè)人或某個(gè)組織代表的“抽象的人民”，而是包括具體的自然人以及由自然人組成的組織和團(tuán)體。例如，每一個(gè)人都有呼吸不受污染的空氣的權(quán)利、都有欣賞大自然美景的權(quán)利，即都有直接享受呼吸新鮮空氣和欣賞大自然美景的利益，這種權(quán)利不能由包括國(guó)務(wù)院在內(nèi)的任何組織或人代表;同時(shí)，也不能排除其他不特定多數(shù)人享用這種權(quán)利。這里的“享用”包括享受和使用。享受主要指對(duì)環(huán)境的精神美學(xué)享受，如欣賞自然美景;使用主要指對(duì)環(huán)境的非排他性使用和基本使用。非排他性使用是指使用者在使用環(huán)境時(shí)，不能排除或者禁止他人對(duì)該環(huán)境的使用;而排他性使用是指使用者在使用某物時(shí)，可以排除或者禁止他人對(duì)該物的使用?；臼褂?，又稱生存需求使用，是指為了自身生存這種基本需要而必然產(chǎn)生的對(duì)環(huán)境的必需使用，如呼吸空氣和飲用河水;而不是指那些為了謀取暴利或交換營(yíng)利的商業(yè)性使用?！扒鍧?、健康的環(huán)境”表示環(huán)境的物質(zhì)成分和功能結(jié)構(gòu)適合于人的生存發(fā)展的程度;判斷或評(píng)價(jià)環(huán)境是否清潔、健康的主要依據(jù)，是國(guó)家制定的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)(主要是環(huán)境基準(zhǔn)和環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn))和國(guó)家法律規(guī)定的其他依據(jù)。在現(xiàn)實(shí)生活中，不但不同的人所追求或滿意的環(huán)境質(zhì)量和環(huán)境服務(wù)功能是不同的，而且由于經(jīng)濟(jì)技術(shù)水平的限制，不同的國(guó)家也有不同的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)，因此法律只能追求和保護(hù)國(guó)家法律認(rèn)可的“適宜的”環(huán)境。從法律意義上講，“清潔、健康的環(huán)境”可以理解或解釋為符合國(guó)家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)家法律規(guī)定的其他依據(jù)的“適宜的”環(huán)境。

? 關(guān)于《環(huán)境憲章》和希拉克總統(tǒng)講話內(nèi)容，參見盧蘇燕報(bào)道:《法通過〈環(huán)境憲章〉草案，擬將環(huán)境保護(hù)寫入憲法》，2003年6月26日人民網(wǎng)，http://www.people.com.cn/GB/huanbao/1072/1937634.html;Christine Olivier，F(xiàn)rench Cabinet Approves Plan for A New Environmental Charter，2003年6月25日Earthbound Farm網(wǎng)站，http://www.ebfarm.com/news-world/FrenchEnvironment.html.請(qǐng)參看周訓(xùn)芳著:《環(huán)境權(quán)論》，法律出版社2003年版，第2～5頁。

? 例如，《奧胡斯公約》不僅在其序言中明確宣布，“確認(rèn)充分保護(hù)環(huán)境既是人類福祉的關(guān)鍵，又是享受包括生命權(quán)本身在內(nèi)的各種基本人權(quán)的關(guān)鍵;確認(rèn)每個(gè)人既有權(quán)在適合其健康和福祉的環(huán)境中生活，又有責(zé)任單獨(dú)和與他人共同為今世后代保護(hù)和改善環(huán)境;考慮到公民為了享受上述權(quán)利并履行上述責(zé)任，在環(huán)境問題上必須能夠獲得信息，有權(quán)參與決策和訴諸法律，并在此方面承認(rèn)公民為行使自己的權(quán)利可能需要得到援助”;而且在其具體條文中明確規(guī)定，“為促進(jìn)保護(hù)今世后代人人得在適合其健康和福祉的環(huán)境中生活的權(quán)利，每個(gè)締約方應(yīng)按照本公約的規(guī)定保障在環(huán)境問題上獲得信息公眾參與決策和訴諸法律的權(quán)利”(第一條目標(biāo))。另外，該公約還就如何保障公眾環(huán)境權(quán)、知情權(quán)、參與決策權(quán)和提起訴訟權(quán)作了一系列具體的規(guī)定。

? 《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃(2009-2010年)》(中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院新聞辦公室2009年4月13日發(fā)布)將環(huán)境權(quán)利列入“經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利”之中，強(qiáng)調(diào):“強(qiáng)化環(huán)境法治，維護(hù)公眾環(huán)境權(quán)益”?！秶?guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃(2012-2015年)》(中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院新聞辦公室2012年6月11日發(fā)布)將環(huán)境權(quán)利列入“經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利”之中，強(qiáng)調(diào):“根據(jù)憲法關(guān)于‘國(guó)家尊重和保障人權(quán)’的原則，遵循《世界人權(quán)宣言》和有關(guān)國(guó)際人權(quán)公約的基本精神，從立法、行政和司法各個(gè)環(huán)節(jié)完善尊重和保障人權(quán)的法律法規(guī)和實(shí)施機(jī)制，依法推進(jìn)中國(guó)人權(quán)事業(yè)發(fā)展”;“采取積極措施，更有效地保障全體社會(huì)成員的”的“環(huán)境權(quán)利”;“加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)，著力解決重金屬、飲用水源、大氣、土壤、海洋污染等關(guān)系民生的突出環(huán)境問題，保障環(huán)境權(quán)利”，“修改環(huán)境保護(hù)法。保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治環(huán)境污染和其他公害”。

? 《上海市環(huán)境保護(hù)條例》第8條規(guī)定，“一切單位和個(gè)人都有享受良好環(huán)境的權(quán)利，有權(quán)對(duì)污染、破壞環(huán)境的行為進(jìn)行檢舉和控告，在直接受到環(huán)境污染危害時(shí)有權(quán)要求排除危害和賠償損失。一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)?！薄吨楹Ｊ协h(huán)境保護(hù)條例》第9條規(guī)定:“一切單位和個(gè)人都有享受良好環(huán)境、參與環(huán)境保護(hù)、知悉環(huán)境信息、監(jiān)督環(huán)境保護(hù)工作、檢舉和控告破壞環(huán)境行為的權(quán)利。一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境、防治污染的義務(wù)?！薄渡钲诮?jīng)濟(jì)特區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》第60條規(guī)定，“單位和個(gè)人享有在良好環(huán)境中生活、獲取環(huán)境信息、參與環(huán)境監(jiān)督管理以及得到環(huán)境損害賠償?shù)臋?quán)利。單位和個(gè)人負(fù)有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)?！薄吨袊?guó)人民解放軍環(huán)境保護(hù)條例》第6條規(guī)定，“軍隊(duì)所有單位和人員都有保護(hù)和改善環(huán)境的義務(wù)，都有在符合規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的環(huán)境中工作和生活的權(quán)利、對(duì)環(huán)境質(zhì)量知情的權(quán)利以及獲得環(huán)境損害補(bǔ)償?shù)臋?quán)利，并有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的行為進(jìn)行監(jiān)督、檢舉和控告?！?/p>

? 這里的“五型社會(huì)”是指環(huán)境友好型社會(huì)、資源節(jié)約型社會(huì)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)型社會(huì)、和諧社會(huì)和生態(tài)文明社會(huì)的總稱。

?環(huán)境知情權(quán)是指公民對(duì)于國(guó)家環(huán)境管理、企業(yè)、社區(qū)及自身的環(huán)境狀況等信息享有從一定機(jī)構(gòu)獲取或知悉的權(quán)利。對(duì)充分信息的知悉是正確行動(dòng)的前提，而獲得真實(shí)、全面的環(huán)境信息，也是公民參與環(huán)境保護(hù)的客觀基礎(chǔ)。環(huán)境知情權(quán)不僅是公民參與國(guó)家環(huán)境管理的前提，而且也是環(huán)境保護(hù)諸多制度的基礎(chǔ)。為保證公眾參與環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)實(shí)性，綜合性的環(huán)境法應(yīng)該在2007年制定《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》和《環(huán)境信息公開辦法(試行)》等法規(guī)基礎(chǔ)上，確認(rèn)公眾環(huán)境信息知情權(quán)，建立環(huán)境信息公開、查詢制度，促進(jìn)將環(huán)境信息公開制度具體化。

? 公眾環(huán)境參與權(quán)是為保障環(huán)境權(quán)的實(shí)現(xiàn)而設(shè)立的權(quán)利，主要是指公眾有權(quán)參與環(huán)境立法、執(zhí)法、政府決策等可能影響環(huán)境的活動(dòng)的程序性權(quán)利。

? 有關(guān)“公眾共用物”和“公眾共用物使用權(quán)”在法律上的概念、性質(zhì)、特點(diǎn)、作用和地位，請(qǐng)參看蔡守秋著《論公眾共用物的法律保護(hù)》(《河北法學(xué)》2012年第4期，人大復(fù)印報(bào)刊資料D413經(jīng)濟(jì)法學(xué)、勞動(dòng)法學(xué)卷，2012年第7期全文轉(zhuǎn)載)。

? 環(huán)境，特別是整體環(huán)境或流動(dòng)性的環(huán)境要素，例如大氣、水流、海洋、陽光風(fēng)雨、遷徙動(dòng)物等，是不能被某個(gè)個(gè)人、組織甚至國(guó)家所獨(dú)占和排他性支配的，環(huán)境效益和生態(tài)效益的享受不僅沒有排他性、而且具有共享性即消費(fèi)不排他性。公民對(duì)環(huán)境和自然資源的享用(如公民呼吸新鮮空氣、親近江河湖海、觀賞蘭天日出月色、利用陽光雨露涼風(fēng)等)也不具有獨(dú)占性、排他性，也就是說公民環(huán)境權(quán)是一種具有公益性的公民個(gè)人的權(quán)利，是一種不具有獨(dú)占性、排他性的權(quán)利，它既不是指具有公共利益性的、傳統(tǒng)公法上所稱的公權(quán)，也不是指具有私人專利性、傳統(tǒng)私法上所稱的私權(quán)，而是一種新型權(quán)利。公民環(huán)境權(quán)的主體可以直接感受、享受、使用環(huán)境的利益，但不能獨(dú)占這種利益，不能排除其他不特定多數(shù)主體同時(shí)直接感受、享受這種利益。

? 這里的環(huán)境包括作為公眾共用物的自然環(huán)境、自然資源和自然生態(tài)系統(tǒng)。

? 這里的環(huán)境公益包括作為公眾共用物的自然環(huán)境、自然資源和自然生態(tài)系統(tǒng)等公共利益。

? “一切單位和個(gè)人，有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉、控告和依法提起訴訟”中的訴訟，包括傳統(tǒng)的環(huán)境民事訴訟、環(huán)境行政訴訟和新的環(huán)境公益訴訟。這里的環(huán)境公益訴訟包括環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟。為了突出環(huán)境公益訴訟，綜合性的環(huán)境法律也可以規(guī)定，“一切單位和個(gè)人對(duì)污染破壞環(huán)境或損害環(huán)境公益的行為，可以提起公益訴訟”。其中的“一切單位和個(gè)人”可以用“公眾”來代替。根據(jù)《公眾在環(huán)境領(lǐng)域獲得信息、參與決策和提起訴訟的奧胡斯公約》第二條定義之4的規(guī)定，“公眾指一個(gè)或多個(gè)自然人或法人以及按照國(guó)家立法或?qū)嵺`兼指這種自然人或法人的協(xié)會(huì)組織或團(tuán)體?！庇纱丝芍?，《奧胡斯公約》中的公眾，近似于我國(guó)1989年《環(huán)境保護(hù)法》中的“一切單位和個(gè)人”。因此，上述規(guī)定可以表述為，“公眾對(duì)污染破壞環(huán)境或損害環(huán)境公益的行為，可以提起公益訴訟”。按公益訴訟本意，公民或自然人是公眾中的主體，自然人或公民應(yīng)該有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟，但考慮到環(huán)境公益訴訟在我國(guó)有一個(gè)逐步完善的過程，有人對(duì)公民有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟很不理解，也可暫時(shí)規(guī)定公益訴訟的原告為有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)和環(huán)境保護(hù)組織，即規(guī)定:“有關(guān)檢察機(jī)關(guān)、縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門和其他依照法律規(guī)定行使環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門，依法登記的環(huán)境保護(hù)社會(huì)組織，對(duì)污染破壞環(huán)境或損害環(huán)境公益的行為，可以提起公益訴訟。”也可更具體地表述為，“有關(guān)檢察機(jī)關(guān)、縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門和其他依照法律規(guī)定行使環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門，依法登記的環(huán)境保護(hù)社會(huì)組織，對(duì)污染環(huán)境破壞環(huán)境、資源、生態(tài)系統(tǒng)或者損害環(huán)境、資源和生態(tài)公共利益的行為，可以提起公益訴訟。”

? 環(huán)境公益訴訟的積極結(jié)果是:一方面使原告可以直接感受、享受該公益(即直接對(duì)自己有利)，另一方面是可以使其他不特定多數(shù)人直接感受、享受該公益(即其他人可以搭便車)。例如，在因大氣污染而提起的公益訴訟中，如果原告勝訴，不僅原告會(huì)直接感受、享受大氣環(huán)境質(zhì)量改善的利益，其他不特定多數(shù)人也會(huì)直接感受、享受大氣環(huán)境質(zhì)量改善的利益。

? 如我國(guó)《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》(1991年)第108條、《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》(2007年修改)第118條、《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》(2012年修改)第119條規(guī)定:“起訴必須符合下列條件:(一)原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織;(二)有明確的被告;(三)有具體的訴訟請(qǐng)求和事實(shí)、理由;(四)屬于人民法院受理民事訴訟的范圍和受訴人民法院管轄?！?/p>

? 在公益訴訟中，原告的訴訟請(qǐng)求一般包括“停止侵害，治理環(huán)境污染，賠償損失”三方面內(nèi)容，停止侵害(包括停止違法行為)主要體現(xiàn)公益訴訟的預(yù)防作用，治理環(huán)境污染(包括承擔(dān)治理費(fèi)用)主要強(qiáng)調(diào)對(duì)公共環(huán)境的恢復(fù)、修復(fù)，賠償損失主要強(qiáng)調(diào)對(duì)環(huán)境公益的補(bǔ)償;但是，環(huán)境公益訴訟中賠償損失不是賠償原告本人，而是賠償公共環(huán)境利益的損失，賠償費(fèi)用于建立或納入公共環(huán)境基金、用于防治公共環(huán)境污染。

? 當(dāng)然，主張公眾(包括自然人、單位、機(jī)關(guān)和組織)有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟并不是完全沒有條件和限制，這里的公眾應(yīng)該是與環(huán)境公益有關(guān)的“所涉公眾”;但是，“所涉公眾”這一條件相對(duì)于傳統(tǒng)的民事訴訟和行政訴訟而言非常容易得到滿足、對(duì)原告資格的限制相當(dāng)寬松。根據(jù)《公眾在環(huán)境領(lǐng)域獲得信息、參與決策和提起訴訟的奧胡斯公約》第二條定義之4的規(guī)定，“公眾指一個(gè)或多個(gè)自然人或法人以及按照國(guó)家立法或?qū)嵺`兼指這種自然人或法人的協(xié)會(huì)組織或團(tuán)體。”也就是說，這里的公眾包括自然人和由自然人組成的單位、機(jī)關(guān)和組織，其中自然人或公民是公眾的主體或基礎(chǔ);或者說，提起環(huán)境公益訴訟的原告，可以是公民(自然人)，也可以是單位、機(jī)關(guān)和組織。這種公眾概念相當(dāng)于“不特定多數(shù)人”的概念，在一個(gè)國(guó)家內(nèi)公眾或不特定多數(shù)人在數(shù)量上的極大值相當(dāng)于一切生活在我國(guó)的自然人以及自然人組成的集體組織，類似于我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》中的“一切單位和個(gè)人”。但是，在具體的情境下，“一切單位和個(gè)人”只是有可能提起環(huán)境公益訴訟的潛在的原告，而真正有權(quán)和有可能提起環(huán)境公益訴訟的是“所涉公眾”。根據(jù)《奧胡斯公約》)第二條定義之5的規(guī)定，“所涉公眾指正在受或可能受環(huán)境決策影響或在環(huán)境決策中有自己利益的公眾，為本定義的目的倡導(dǎo)環(huán)境保護(hù)并符合本國(guó)法律之下任何相關(guān)要求的非政府組織應(yīng)視為有自己的利益?！焙?jiǎn)言之，所涉公眾是指其環(huán)境利益正在受或可能受環(huán)境決策影響的公眾，或者說有自己環(huán)境利益的公眾。換句話說，提起環(huán)境公益訴訟的原告應(yīng)該具備如下條件:享有法律規(guī)定的環(huán)境權(quán);可以直接感受、享受該環(huán)境公益，但不能獨(dú)占該環(huán)境公益，也不能排除其他不特定多數(shù)人直接感受、享受該環(huán)境公益。由于環(huán)境是公眾共用物，要滿足“正在受或可能受環(huán)境決策影響或在環(huán)境決策中有自己利益的”這個(gè)條件是十分寬松的、容易的，所以該公約直接說明“為本定義的目的倡導(dǎo)環(huán)境保護(hù)并符合本國(guó)法律之下任何相關(guān)要求的非政府組織應(yīng)視為有自己的利益”。例如，對(duì)于受到污染的長(zhǎng)江而言，所涉公眾是指正在受或可能受有關(guān)長(zhǎng)江環(huán)境決策影響或在長(zhǎng)江環(huán)境決策中有自己利益的公眾，由于長(zhǎng)江是公眾共用物，不特定多數(shù)人都“正在受或可能受長(zhǎng)江環(huán)境決策影響或在長(zhǎng)江環(huán)境決策中有自己利益”，某些組織只要其組織成員生活或經(jīng)過長(zhǎng)江，都很容易滿足這個(gè)條件，那些“為本定義的目的倡導(dǎo)環(huán)境保護(hù)并符合本國(guó)法律之下任何相關(guān)要求的非政府組織”都“應(yīng)視為有自己的利益”。

? 政府在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的失靈稱為政府環(huán)境失靈;政府環(huán)境失靈主要指政府在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域所規(guī)定或采取的法律和政策目標(biāo)、任務(wù)和措施未能達(dá)到社會(huì)預(yù)期的效果，甚至出現(xiàn)負(fù)面效果或者產(chǎn)生新的環(huán)境問題的狀態(tài)。在一個(gè)強(qiáng)調(diào)依法治國(guó)、依法行政和環(huán)境法治的國(guó)家，政府失靈主要表現(xiàn)為法律失靈。環(huán)境法律失靈一般指已經(jīng)制定的環(huán)境法律不能或沒有發(fā)揮其應(yīng)有的、立法機(jī)關(guān)所期望的、社會(huì)所期望的作用和效益，或沒有實(shí)現(xiàn)環(huán)境法律所規(guī)定的目標(biāo)等現(xiàn)象，即環(huán)境法律缺乏有效性或有效性不足。政府環(huán)境失靈和環(huán)境法律失靈表現(xiàn)在法律對(duì)政府、企業(yè)、公民進(jìn)行規(guī)制、調(diào)整的法律措施、法律制度、法律責(zé)任等各個(gè)方面，其中對(duì)政府環(huán)境責(zé)任的規(guī)制和調(diào)整是一個(gè)主要方面，或者說環(huán)境法律的失靈的一個(gè)重要方面是政府環(huán)境責(zé)任出了問題。

? 廣義的環(huán)境政策評(píng)價(jià)，是指有關(guān)制定法律、政策文件和規(guī)劃等宏觀活動(dòng)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度。制定公共政策的方式包括制定法規(guī)文件、非法規(guī)性的政策文件等，其中非法規(guī)性的政策文件又包括規(guī)劃(計(jì)劃)、行動(dòng)計(jì)劃(方案)、技術(shù)政策等。

? 為了說明由美國(guó)《國(guó)家環(huán)境政策法》(1969年)首創(chuàng)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)法律制度的要領(lǐng)，現(xiàn)將美國(guó)法典第五章(即《美國(guó)國(guó)家環(huán)境政策法》)第一節(jié)第4332條的規(guī)定引述如下:聯(lián)邦政府的一切機(jī)關(guān)，“對(duì)人類環(huán)境有重大影響的立法建議或立法議案和其他重大聯(lián)邦行為，均應(yīng)由負(fù)責(zé)官員提供一份包括下列內(nèi)容的詳細(xì)說明:(1)擬議行為對(duì)環(huán)境的影響;(2)擬議行為付諸實(shí)施對(duì)環(huán)境所產(chǎn)生的不可避免的不利影響;(3)擬議行為的各種替代方案;(4)地方上對(duì)人類環(huán)境的短期使用與維持和增強(qiáng)其長(zhǎng)期生產(chǎn)能力(productivity)之間的關(guān)系;(5)擬議行為付諸實(shí)施可能產(chǎn)生的無法恢復(fù)和無法補(bǔ)救的資源損失?！?。

? 筆者認(rèn)為，這樣的規(guī)劃環(huán)評(píng)的范圍仍有缺陷:(1)沒有規(guī)定對(duì)不設(shè)區(qū)的市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府及有關(guān)主管部門制定的規(guī)劃進(jìn)行環(huán)評(píng);(2)沒有規(guī)定對(duì)綜合規(guī)劃中地位最高、作用最大的“國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃”進(jìn)行環(huán)評(píng)，而這些計(jì)劃對(duì)環(huán)境的影響是十分巨大的。

［1］［美］德沃金.認(rèn)真對(duì)待權(quán)利［M］.信春鷹，吳玉章譯.北京:中國(guó)大百科全書出版社，1998.

［2］劉保玉.物權(quán)概念二要旨:對(duì)物支配與效力排他——評(píng)物權(quán)法草案關(guān)于物權(quán)定義的規(guī)定及相關(guān)制度設(shè)計(jì)［J］.政治與法律，2005，5.

［3］牛曉波，楊磊.環(huán)?？偩值谌龔埮?修法問責(zé)“污染保護(hù)傘”［N］.21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道，2007-2-27.

［4］世界環(huán)境與發(fā)展委員會(huì).我們共同的未來［M］.王之佳，柯金良等譯.長(zhǎng)春:吉林人民出版社，1997.

［5］全國(guó)人大環(huán)資委法案室:“政策、規(guī)劃實(shí)施后造成不良環(huán)境影響的若干事例”［A］.中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法立法資料匯編［C］.2002.