高 凜

(江南大學(xué)法學(xué)院，江蘇 無(wú)錫 214122)

從世界范圍看，立法已經(jīng)趨于現(xiàn)代化，主要表現(xiàn)為立法權(quán)限劃分清晰、立法程序更加民主科學(xué)、立法技術(shù)更加先進(jìn)、立法監(jiān)督更加完善等等。但是，立法不是立法機(jī)關(guān)的自成品，而是“相互競(jìng)爭(zhēng)的利益之間尋求某種妥協(xié)”的博弈產(chǎn)物，是權(quán)力和利益的再分配。在一個(gè)社會(huì)中，存在不同的利益主體，一項(xiàng)良法的制定和出臺(tái)，是社會(huì)各方博弈的結(jié)果。美國(guó)著名政治哲學(xué)家約翰·羅爾斯運(yùn)用博弈理論推導(dǎo)出的公正原則表明:“公正實(shí)際上是利益的協(xié)調(diào)和平衡，是通過博弈形成一種均衡?！雹僭谖覈?guó)，人民代表大會(huì)是立法機(jī)關(guān)，但是授權(quán)行政機(jī)關(guān)或行政部門起草法律已成為慣常的選擇，即便是人大主持的立法，在提出項(xiàng)目、擬定草案等過程中，也往往是由行政部門主導(dǎo)完成的。在利益的驅(qū)動(dòng)下，政府部門熱衷于通過立法盡量擴(kuò)張自己的權(quán)力。如果相關(guān)利益群體不能充分表達(dá)意見，那么立法的公正性、科學(xué)性、可行性等就會(huì)大打折扣。當(dāng)部門利益滲透到法律法規(guī)之中，這樣的立法就無(wú)法體現(xiàn)和尊重民意，又如何得到社會(huì)的認(rèn)同和正確的實(shí)施呢?市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的一個(gè)必然結(jié)果，是社會(huì)多元化和利益格局多元化，其必然又帶來(lái)中國(guó)立法進(jìn)程中越來(lái)越多的利益博弈。在這樣的背景下，如何保持法律法規(guī)公正、集中地體現(xiàn)大多數(shù)人的意志，遏制部門利益法制化，就成為一個(gè)值得關(guān)注和研究的重要課題。

一、部門利益膨脹的具體表現(xiàn)

近年來(lái)，隨著我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的快速發(fā)展，特別是社會(huì)利益格局發(fā)生了深刻變化，部門利益膨脹問題日漸突出。部門利益所對(duì)應(yīng)的是公共利益。部門利益膨脹，勢(shì)必導(dǎo)致公共利益受損。

(一)部門利益膨脹的表現(xiàn)

政府是由每個(gè)部門組成，政府的職能也分散于各個(gè)部門。部門履行職能、行使職權(quán)，依據(jù)的是政府所享有的行政權(quán)力。如果部門行使權(quán)力超越了政府授權(quán)，那就是越權(quán)或?yàn)E用權(quán)力;如果越權(quán)或?yàn)E用權(quán)力，則與政府的服務(wù)宗旨相違背。其實(shí)質(zhì)是政府的公共權(quán)力被具有自利傾向的主體所分解，而這個(gè)主體又是政府的一部分?，F(xiàn)實(shí)狀況是，一些政府部門在履行職責(zé)的過程中，過于強(qiáng)調(diào)、維護(hù)、謀取和追逐本部門的利益，甚至催生特殊的既得利益集團(tuán)，利用自身的權(quán)力為部門謀取利益。部門利益膨脹既是部門保護(hù)主義的表現(xiàn)，又是產(chǎn)生腐敗的溫床，這不僅弱化了對(duì)權(quán)力的規(guī)范和制約，影響行政部門決策的戰(zhàn)略性、全局性，履職的公開性、公正性，還損害了社會(huì)公平正義和公民切身利益，激化了社會(huì)矛盾。

部門利益膨脹較為典型的表現(xiàn)是權(quán)力部門化、部門利益化、利益法制化。權(quán)力部門化，也即公共權(quán)力部門化，主要是指一些行政部門利用法定職權(quán)和掌握的國(guó)家立法資源，鞏固和擴(kuò)大本部門的各種職權(quán)以及本部門、相關(guān)行業(yè)、企業(yè)和相關(guān)個(gè)人的既得利益。②政府部門應(yīng)該提供公共服務(wù)，而不能介入到具體的市場(chǎng)行為中，否則會(huì)妨礙生產(chǎn)要素在社會(huì)中的合理流動(dòng)和優(yōu)化組合，容易造成權(quán)力尋租。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使得部門不僅作為一個(gè)行政主體，而且還成為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益主體。部門利益化的實(shí)質(zhì)，是政府部門偏離公共利益導(dǎo)向，追求部門局部利益，變相地實(shí)現(xiàn)小團(tuán)體或少數(shù)人的利益。此外，相當(dāng)一些政府部門存在著借法律法規(guī)和規(guī)章來(lái)鞏固、謀取部門利益的現(xiàn)象。比如，通過“職權(quán)法定”、“行為法定”和“程序法定”等，使得部門利益法制化。

現(xiàn)代法治意義上的立法，要求有一個(gè)沒有利害關(guān)系的立法者，要求有一個(gè)相對(duì)超然的法案起草者。從法理上講，凡是與某種立法有直接利益關(guān)聯(lián)的部門、團(tuán)體等機(jī)構(gòu)，都不應(yīng)該成為法案的起草者。否則，該利害關(guān)系人必然會(huì)借助起草法案的便利，自覺或不自覺地將自身的利益追求融入法律草案的文本之中，從而為利益的膨脹和權(quán)力的濫用埋下隱患。

(二)部門利益的界定

在社會(huì)關(guān)系體系中，“經(jīng)濟(jì)關(guān)系首先表現(xiàn)為利益，利益決定著法，法一旦形成又會(huì)對(duì)利益有能動(dòng)的反作用。”［1］P64法律需要體現(xiàn)利益，法權(quán)思想“是一種反映著經(jīng)濟(jì)關(guān)系的意志關(guān)系?！保?］P102立法本身就是調(diào)整利益關(guān)系的，部門的合法利益也需要法律加以確認(rèn)。當(dāng)部門利益產(chǎn)生于公共需要時(shí)，立法使之成為一種機(jī)構(gòu)的職權(quán)，公眾也普遍接受其合理性。但部門利益應(yīng)與其所對(duì)應(yīng)的公共利益相適配，如果部門利益的配置超越了其所維護(hù)的公共利益時(shí)，其存在就變?yōu)榭梢?、甚至是可憎的。?］部門利益，主要是指行政部門利用其掌控的資源，在制定有關(guān)法規(guī)或行使管理職能時(shí)，所追求的以責(zé)任與義務(wù)減輕與弱化為代價(jià)的部門權(quán)力和利益，即權(quán)力部門化、部門利益化、利益法規(guī)化。［4］一般來(lái)說，立法中反對(duì)的部門利益，主要是指?jìng)€(gè)別部門運(yùn)用自身的影響力，尋求在立法上滿足和保護(hù)該部門制定政策、行政管理、資源分配等特定利益。它的突出表現(xiàn)是，在對(duì)待不同利益主體的利益上，過分、過多強(qiáng)調(diào)本部門的權(quán)力，而淡化、減輕本部門的職責(zé);忽視、輕視公民的權(quán)利或其他部門的職權(quán)，而過多、過分強(qiáng)調(diào)管理相對(duì)人或其他部門的義務(wù)、責(zé)任。［5］但是，筆者認(rèn)為，部門利益不僅體現(xiàn)在部門立法中，同樣體現(xiàn)在人大立法中。立法是對(duì)國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利的第一次分配，是社會(huì)公正之源。然而，在一些法律、法規(guī)和規(guī)章的起草制定過程中，部門利益的悄然擴(kuò)張，導(dǎo)致部門利益可以“依法”分割、蠶食國(guó)家和公眾的利益。當(dāng)然，這也與立法體制有關(guān)，即在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，立法機(jī)關(guān)審議的法律草案多由政府部門負(fù)責(zé)起草。近20年來(lái)，在人大通過的法律中，由國(guó)務(wù)院各相關(guān)部門提交的法律提案占總量的75%至85%。一些立法遇到棘手的或敏感的問題，也授權(quán)“國(guó)務(wù)院另行規(guī)定”，進(jìn)而授權(quán)部門進(jìn)行法律條文的細(xì)化和解釋。還有大量由行政部門制定的行政法規(guī)、部門規(guī)章，同樣具有法律約束力。［6］

二、部門利益法制化的現(xiàn)狀分析

法律是分配正義的過程，也是社會(huì)公正的源頭活水。從理想狀態(tài)看，法律應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)公平和正義。但是，任何法律都是現(xiàn)實(shí)生活的產(chǎn)物，現(xiàn)實(shí)世界的法本身就具有利益屬性。誰(shuí)擁有立法權(quán)，在很大程度上就可以規(guī)定利益邊界。在立法過程中，必然要受到各種利益相關(guān)方的影響，并期望通過立法來(lái)固化自己的利益。行政權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化、部門利益法制化，這種立法定規(guī)背后的現(xiàn)象，應(yīng)該引起我們的關(guān)注。

(一)部門利益法制化的現(xiàn)狀

從全國(guó)人大立法、地方人大立法，到國(guó)務(wù)院和行政機(jī)關(guān)制定的行政法規(guī)、行政規(guī)章，相當(dāng)一部分是由立法機(jī)關(guān)委托國(guó)務(wù)院各部委、直屬機(jī)構(gòu)或地方政府相關(guān)部門起草的，它們也就是以后執(zhí)行該項(xiàng)法律法規(guī)的部門。政府部門往往會(huì)將自身權(quán)利最大化、自身義務(wù)最小化，把不正當(dāng)?shù)牟块T利益甚至個(gè)人利益夾帶進(jìn)來(lái)，法案中無(wú)不滲透著政府部門利益法制化的問題。換言之，部門利益和行業(yè)利益滲透到了中國(guó)立法的各個(gè)環(huán)節(jié)。有的行政部門往往把政策制定權(quán)、分配資源、行政管理、行業(yè)監(jiān)督等權(quán)力集于一身，義務(wù)則越少越好。政府部門起草的法律草案，注重于管理手段和處罰措施，基本著力點(diǎn)是管下不管上、管民不管官、管人不管己。出現(xiàn)“要權(quán)力不要責(zé)任，要管理不要服務(wù)”的現(xiàn)象。負(fù)責(zé)起草行政法規(guī)、制定部門規(guī)章的主管部門，通常與部分管理對(duì)象如國(guó)有壟斷性企業(yè)之間有著比較密切的關(guān)系，甚至存在著直接利益關(guān)系。這樣，行政立法過程很容易被強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)所影響和左右。

就全國(guó)性立法而言，依據(jù)慣例，平常由國(guó)務(wù)院管轄的業(yè)務(wù)部門相關(guān)法律法規(guī)，就由國(guó)務(wù)院法制辦委托這些部門或行業(yè)利益群體起草法律草案，然后經(jīng)過一定修改后提交給有權(quán)制定法律的機(jī)關(guān)(通常是人大常委會(huì))予以審議。從起草法案直到法案審議前，提交公眾討論的情形非常少，更不用說有其他相關(guān)利益方和公眾參與法案的論證、聽證和起草。由于法律草案是一個(gè)部門或行業(yè)協(xié)調(diào)和起草的，在通常情況下，只要上了草案的規(guī)定，多半會(huì)通過，這也是中國(guó)的部門利益和行業(yè)利益能在立法過程中謀私的奧妙。而這樣的法律法規(guī)即使制定出來(lái)，在執(zhí)行過程中卻難以平衡各方利益。在中央立法層面，除了部分法律由全國(guó)人大各專門委員會(huì)和法制工作委員會(huì)起草、少量法律由最高人民法院和最高人民檢察院起草外，國(guó)務(wù)院及其各部委有著大部分法律的起草權(quán)，這就難免把部門私利夾帶于眾多的法律草案中，“借法擴(kuò)權(quán)”、“借法逐利”在客觀上也就成為一種可能。多年來(lái)，全國(guó)人大常委會(huì)為剔除法律草案中的“私利”，常常要耗費(fèi)大量的時(shí)間和精力，直接影響了立法效率。更嚴(yán)重的是，一旦這些“私利”逃過審議者的目光，最終過關(guān)出臺(tái)，該“私利”就能以法律的權(quán)威為由，明目張膽地侵蝕社會(huì)公共利益。在地方立法層面，行政部門起草法規(guī)草案的比重更大，一些地方的法規(guī)起草權(quán)幾乎全部掌握在部門手中，這就直接導(dǎo)致了更為嚴(yán)重的部門利益“合法化”傾向。行政立法往往由行政機(jī)關(guān)自己起草、自己制定、自己執(zhí)行，更加容易導(dǎo)致權(quán)力部門化、部門利益化、利益法制化，造成管理者的權(quán)力強(qiáng)化和擴(kuò)大化，就相當(dāng)于將政府部門利用公權(quán)力為自身謀取私利益的行為合法化了，而使原本旨在規(guī)范和限制政府部門行政執(zhí)法行為的法律，最后變成了為政府部門的行政執(zhí)法行為擴(kuò)展權(quán)力空間的一道手續(xù)。而且，這些行為也缺乏相應(yīng)的制約、監(jiān)督和責(zé)任追究程序?，F(xiàn)代美國(guó)著名的政治思想家喬萬(wàn)尼·薩托利(Giovanni Sartori)在其1987年出版的《民主新論》一書中指出:“當(dāng)法制轉(zhuǎn)變?yōu)榱⒎ㄕ呓y(tǒng)治時(shí)，總的來(lái)說，也就打開了通向最巧妙的壓制形式的方便之門:‘以法律的名義，進(jìn)行壓制’”。③過濫的行政許可、繁密的行政收費(fèi)、不當(dāng)?shù)男姓幜P等嚴(yán)重侵害公民、法人和其他組織正當(dāng)權(quán)益的行政行為，大都是以行政立法的形式出現(xiàn)的。而且，由于各自都有依據(jù)的法律、法規(guī)和規(guī)章，使得不同部門之間的爭(zhēng)權(quán)奪利行為更加“有據(jù)可查”。更嚴(yán)重的是被老百姓稱為“神仙打架”的現(xiàn)象。具體說，就是不同的行政部門從自身利益出發(fā)，紛紛以法規(guī)、規(guī)章或規(guī)范性文件等立法形式，盡最大可能擴(kuò)大自身權(quán)限，于是，各自利益的不斷擴(kuò)張必然產(chǎn)生相互之間的利益交叉，而利益交叉必然會(huì)產(chǎn)生利益沖突。④

(二)部門利益法制化的具體表現(xiàn)

美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家詹姆斯·麥吉爾·布坎南(James Mcgill Buchanan)認(rèn)為:“對(duì)處在代表國(guó)家行事地位上的人，如果要適當(dāng)?shù)卦O(shè)計(jì)出能制約賦予他們的權(quán)力和他們?cè)谀切?quán)力范圍中的行為的法律，我們就一定要把他們看成是以他們自己的權(quán)力最大限度地在追逐財(cái)富的人?！保?］追求利益本無(wú)可厚非，但是當(dāng)公權(quán)力得到無(wú)限擴(kuò)張，便形成部門利益的傾向。因?yàn)椤罢捌浯砣瞬⒉豢偸枪卮砣鐣?huì)的整體利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，他們也有自身利益，也會(huì)利用各種機(jī)會(huì)和條件追求自身權(quán)益的最大化”［4］。政府部門在權(quán)力、利益分配方面擁有絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)，便于他們?nèi)?shí)現(xiàn)自身利益。他們運(yùn)用掌控的資源，借助立法項(xiàng)目的選擇、立法內(nèi)容的安排、立法條款的解釋、立法的貫徹實(shí)施等環(huán)節(jié)，進(jìn)行近乎封閉式的運(yùn)作，謀取自身利益。

從立法技術(shù)來(lái)看，部門利益法制化主要表現(xiàn)為:(1)立法機(jī)關(guān)授予具體行政部門過寬的自由裁量權(quán)。(2)立法規(guī)定未盡事宜由具體職能部門解釋或制定規(guī)章。這項(xiàng)立法規(guī)定雖可以歸入授權(quán)立法，但是其內(nèi)涵和外延卻超越了通常意義的授權(quán)立法。通常意義上的授權(quán)立法，要限定授權(quán)的具體部門、授權(quán)的范圍與期限。但是我國(guó)立法中的授權(quán)，多數(shù)沒有明確授權(quán)的具體部門，授權(quán)范圍則籠統(tǒng)地表述為“另行規(guī)定”、“進(jìn)行解釋”等。結(jié)果導(dǎo)致了部門設(shè)定立法之外的權(quán)力和利益。(3)立法規(guī)定部門有終局裁量權(quán)。一般而言，行政部門的行政復(fù)議決定為最終裁決，公眾很難進(jìn)一步質(zhì)疑。在中央和地方立法中，部門利益容易導(dǎo)致權(quán)力與權(quán)利關(guān)系的不平衡，權(quán)力與責(zé)任關(guān)系的不協(xié)調(diào)，權(quán)利與義務(wù)關(guān)系的不一致。可見，這些部門利益隱藏在合法的保護(hù)傘之下，扭曲了法律的授權(quán)。同時(shí)，這些部門利益阻礙了法律的正確適用，也影響了法制的統(tǒng)一。從客觀現(xiàn)實(shí)來(lái)看，“部門利益法制化”突出表現(xiàn)為:(1)強(qiáng)調(diào)擴(kuò)張有利于本部門的行政管理權(quán)，忽視維護(hù)和保障市場(chǎng)主體的利益、提供公共服務(wù)的職責(zé);(2)過分強(qiáng)調(diào)管理權(quán)力，以至于爭(zhēng)管理權(quán)、爭(zhēng)機(jī)構(gòu)編制、爭(zhēng)經(jīng)費(fèi)、爭(zhēng)資源;(3)過多反映強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)的權(quán)利，從而忽視、輕視對(duì)公民權(quán)利的保護(hù)，尤其是漠視弱勢(shì)群體的權(quán)利，甚至過多、過分強(qiáng)調(diào)管理相對(duì)人或其他部門的義務(wù)、責(zé)任。其結(jié)果不僅導(dǎo)致了權(quán)力部門對(duì)國(guó)有資源和利益的侵奪和占有，同時(shí)嚴(yán)重?fù)p害了公民的根本利益，致使政府公信力大打折扣，激化了政府與民眾之間的利益矛盾，背離了法治的公正和平等精神，破壞了法律的公正權(quán)威，玷污了國(guó)家行政的尊嚴(yán)。

三、行政部門起草法案的合理性與弊端

利益是立法的成因，“利益不是僅僅作為彼此分工的個(gè)人之間的相互依存關(guān)系存在于現(xiàn)實(shí)之中”，［7］P37法律需要體現(xiàn)利益，法權(quán)關(guān)系“是一種反映著經(jīng)濟(jì)關(guān)系的意志關(guān)系”，［2］P102正是對(duì)利益的追求使分工成為必要，并促成了階級(jí)出現(xiàn)和法律這一利益保障手段的出現(xiàn)。因此，就立法動(dòng)因的形成而言，對(duì)一定利益的追求是立法的基本成因。這種利益或?yàn)樯鐣?huì)公共利益，或?yàn)閳F(tuán)體利益，或?yàn)樗嚼５珶o(wú)論如何，“人們奮斗所爭(zhēng)取的一切，都同他們的利益有關(guān)?！保?］P82長(zhǎng)期以來(lái)，由于中國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情所致，大部分法律法規(guī)草案都是由該法的執(zhí)行部門負(fù)責(zé)起草，或者牽頭起草，從而形成了執(zhí)法者主導(dǎo)法律法規(guī)起草的現(xiàn)狀。

(一)行政部門起草法律法規(guī)的合理性

在現(xiàn)行立法和行政管理體制下，國(guó)家的一些法律法規(guī)是由相關(guān)行政部門組織起草后提交立法機(jī)關(guān)審議，大量的部門規(guī)章、宏觀政策是由相關(guān)部門制定并貫徹執(zhí)行。在立法資源短缺，特別是人才和信息資源短缺的情況下，行政部門起草法律法規(guī)草案這一立法模式可以有效地緩解立法壓力，此外，這一立法模式的合理性還體現(xiàn)在:

1.行政部門對(duì)制定法案提供參考。行政機(jī)關(guān)因其從事管理職能，對(duì)于相關(guān)領(lǐng)域的實(shí)際情況比較了解，對(duì)該領(lǐng)域的專業(yè)性問題也很熟悉，對(duì)解決問題的途徑和方法把握得較為確切，能夠?qū)?guó)家法律法規(guī)的制定提供較好的參考。

2.法案的可操作性強(qiáng)。提出政府立法建議案的具體行政管理機(jī)關(guān)往往也就是法律的執(zhí)行機(jī)關(guān)，可以在法案中考慮較多的可操作因素，從而提高法律的可操作性和實(shí)施效率。

3.行政部門占有資源多。目前各級(jí)政府部門占有較多的權(quán)力資源，財(cái)政資源比例較大，這也是行政部門起草法案的便利之處。

(二)行政部門起草法案的弊端

盡管行政部門起草法案存在一定的合理性，但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)和全局的角度來(lái)看，還是弊多利少，其弊端主要體現(xiàn)在部門利益法制化，具體而言包括:

1.法案起草機(jī)制存在缺陷

部門利益立法謀私現(xiàn)象是歷史的產(chǎn)物，也是社會(huì)發(fā)展過程中的現(xiàn)象。自己制定的法律，總會(huì)體現(xiàn)自己的利益，類似于自己做自己的法官，自己給自己定規(guī)則，當(dāng)然會(huì)盡量維護(hù)自己的權(quán)利和利益，減少和免除自己的義務(wù)和責(zé)任。任何部門主體，只要允許它給自己立法，它就必定會(huì)想方設(shè)法來(lái)維護(hù)自己的利益。因此，中國(guó)相當(dāng)一部分法律表面上是由人大制定和通過的，而實(shí)質(zhì)上卻體現(xiàn)了部門和行業(yè)利益，這樣的法律并非公正的載體。多年的立法實(shí)踐表明，這種起草機(jī)制存在明顯的缺陷和不足，主要體現(xiàn)在難以跳出部門利益的小圈子，難以克服部門保護(hù)主義的局限。

2.影響立法的質(zhì)量

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)所慣用采取的行政部門起草法案的做法，極易造成法律的不公平性、不完整性和低質(zhì)量性。當(dāng)部門利益滲透到立法定規(guī)之中，這樣的立法，在法案起草、草案審議、法案表決通過等各個(gè)環(huán)節(jié)，其程序是否合法、完善?這樣的立法將民意置于何地?制定出來(lái)的法律法規(guī)是否還能發(fā)揮其應(yīng)有作用?是否還能得到社會(huì)的認(rèn)同和實(shí)施?從客觀上看，部門受本行業(yè)業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)和部門知識(shí)的局限，片面性和部門狹隘性在所難免;從主觀上看，部門起草的法律法規(guī)會(huì)自覺或不自覺地偏重于考慮和追求本部門利益，難以保障法律的公正?？陀^上的局限性和主觀上的偏向性相結(jié)合，形成部門與部門之間利益和權(quán)力的沖突以及法律規(guī)定上的重疊與不一，容易造成法律的混亂與不公，從而導(dǎo)致立法質(zhì)量得不到切實(shí)保障。

3.損害法律的公正性

如果法律被部門利益“綁架”，那么它的公正性也就值得憂慮。立法中的部門利益保護(hù)是立法腐敗較為突出的表現(xiàn)，也是滋生立法腐敗的主要原因。在利益保護(hù)的驅(qū)動(dòng)下，許多行政部門都熱衷于在立法中爭(zhēng)權(quán)奪利，力圖通過立法這一權(quán)威手段為本部門或本集團(tuán)劃定一塊壟斷性的勢(shì)力范圍，或是強(qiáng)化部門權(quán)力、設(shè)立不必要的審批權(quán)、模糊部門責(zé)任和義務(wù)，以致某些法律法規(guī)帶有明顯的部門或集團(tuán)痕跡，立法也因此蛻變?yōu)橹\取部門或集團(tuán)私利的工具。正是在立法的保護(hù)傘下，某些畸形的利益格局或權(quán)力關(guān)系被合法化，某些壟斷性的政策或長(zhǎng)官意志冠冕堂皇地通過立法程序變?yōu)榉伞＃?］部門利益法制化的危害是嚴(yán)重的，它有損于國(guó)家法律體系的有機(jī)統(tǒng)一和權(quán)威，使得法律不再是公共利益的守護(hù)神，而成為部門權(quán)力和利益無(wú)限擴(kuò)張的工具，而部門權(quán)力不受制約與監(jiān)督，必然為腐敗提供賴以滋生的土壤，嚴(yán)重破壞了立法的民主性，褻瀆了法律的公正性、權(quán)威性和純潔性。

4.阻礙經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展

由于相關(guān)部門之間爭(zhēng)權(quán)爭(zhēng)利，難以協(xié)調(diào)，一方面，會(huì)導(dǎo)致一些法律法規(guī)在起草論證階段就陷入僵局，難以出臺(tái)，貽誤了立法的時(shí)機(jī)，降低了立法效率;另一方面，部門之間的爭(zhēng)利也無(wú)法形成管理的合力，市場(chǎng)被人為地肢解，不利于統(tǒng)一的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的建立。確實(shí)，立法過度部門化，不僅導(dǎo)致利益法制化這一后果，還會(huì)嚴(yán)重地導(dǎo)致立法和執(zhí)法的困難，最終危及經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)行和社會(huì)的健康發(fā)展。

四、遏制部門利益法制化的途徑

法律要保證其公平、正義，就必須讓法律本身成為實(shí)現(xiàn)權(quán)力有效制約和利益公正分配的載體。而這種權(quán)力制約和利益分配的功能，決定了立法自身應(yīng)當(dāng)保持中立，即“去部門化”。全國(guó)人大環(huán)資委主任委員毛如柏在“2007’環(huán)境立法與可持續(xù)發(fā)展國(guó)際論壇”上致辭時(shí)強(qiáng)調(diào)，在立法過程中，要避免政府部門“爭(zhēng)權(quán)而不負(fù)責(zé)”的現(xiàn)象，防止“政府權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化、部門利益法制化”的傾向。應(yīng)該建立起有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、失職必受罰的機(jī)制。⑤具體而言，這就需要在立法過程中建立民主的立法制度，貫徹實(shí)施立法回避制度、立法公開制度和立法參與制度，其核心是實(shí)現(xiàn)立法的聽證和博弈，應(yīng)該有與法律利益相關(guān)的各方不斷地進(jìn)行協(xié)商、妥協(xié)和平衡的過程。正是在這一博弈過程中，多方表達(dá)渠道的暢通與力量的均衡，才能保證博弈良性互動(dòng)，最終實(shí)現(xiàn)權(quán)力制衡的有效落實(shí)、利益分配的公平正義。在現(xiàn)代法治社會(huì)中，只有在立法的各個(gè)環(huán)節(jié)充分發(fā)揚(yáng)民主，聽取社會(huì)各界的意見，集中眾人的智慧，才能防止立法本身的隨意性和立法的部門利益傾向，提高立法質(zhì)量，從而保證法律法規(guī)制定得民主與透明，實(shí)現(xiàn)良法之治。

(一)建立多元化法案起草機(jī)制

法律草案是立法機(jī)關(guān)和立法參與者論證和審議的基礎(chǔ)，立法的起草工作實(shí)際上決定了整部法律的走向，也為整部法律定下了基本格調(diào)，有關(guān)利益也只有在這個(gè)環(huán)節(jié)才能大規(guī)模、系統(tǒng)性地進(jìn)入。立法應(yīng)該有先進(jìn)的理念、民主的價(jià)值取向、科學(xué)的程序設(shè)計(jì)和清晰的權(quán)限劃分，對(duì)涉及部門利益的法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)由地位相對(duì)超脫的人大來(lái)組織起草，或者由人大委托專門研究機(jī)構(gòu)和專家起草。淡化政府部門的立法職能，減少對(duì)其立法授權(quán)。

首先，實(shí)行立法回避制度。立法回避，是指在法律草案的起草、論證、審議三個(gè)主要環(huán)節(jié)，與立法項(xiàng)目有直接、明顯利害關(guān)系的組織和個(gè)人，不得直接參與規(guī)則的制定，也不得主導(dǎo)立法進(jìn)程，而應(yīng)該由中立的機(jī)構(gòu)和專家主導(dǎo)，與法律有利益相關(guān)的部委只能委派個(gè)人并以個(gè)人名義參與，從而實(shí)現(xiàn)多方參與和平等博弈，逐步革除行政部門自己起草立法的權(quán)力。這是中立性這一最低限度的正當(dāng)程序要求在立法中的具體體現(xiàn)。其次，開拓新的法案起草渠道。對(duì)涉及部門利益的法律應(yīng)當(dāng)由地位相對(duì)超脫的人大專門委員會(huì)、政府法制部門組織起草，或者委托專門研究機(jī)構(gòu)和專家進(jìn)行起草，從而使立法從一開始就以全局為重，有效地?cái)[脫利益沖突的干擾，站在公正合理的起跑線上。采用由人大“委托起草”或“招標(biāo)起草”的方式開展法律、法規(guī)草案的起草，進(jìn)一步體現(xiàn)民主立法，并有利于立法體現(xiàn)多方的利益訴求。再次，實(shí)施委托立法制度。由于參加起草的專家學(xué)者是中立者，與利益各方?jīng)]有利害關(guān)系，可以超然于利益誘惑之外，本著學(xué)術(shù)良知和對(duì)公民負(fù)責(zé)的精神，廣泛聽取和吸收各方意見，可以有效避免局部利益過分滲透立法過程，從而公正、客觀、全面地協(xié)調(diào)各種利益群體的沖突關(guān)系。而且，參與委托立法的專家學(xué)者能夠利用其豐富的法律專業(yè)知識(shí)，揭示、體現(xiàn)和表述規(guī)律，并減少與上位法規(guī)范的沖突，增加立法的民主性、公正性、科學(xué)性和規(guī)范性。

在現(xiàn)行條件下，立法機(jī)關(guān)應(yīng)逐步減少部門和行業(yè)啟動(dòng)立法和起草法律文本的權(quán)力，多依靠專家學(xué)者和代表公共利益的人士參與立法起草。只有那些和利益集團(tuán)沒有太多利害關(guān)系的人，或者那些不代表特定利益群體的人們來(lái)起草法律，才可能發(fā)表公正、公平的意見。通過建立和完善委托起草和招標(biāo)起草等機(jī)制，實(shí)現(xiàn)立法起草的第三方參與，體現(xiàn)立法的公開公正原則。實(shí)踐證明，建立開放的、多元化的法律法規(guī)起草機(jī)制，可以較好地避免某一部門單獨(dú)起草法規(guī)的片面性、隨意性和狹隘性，可以從源頭上有效地防止部門利益法制化。

(二)規(guī)范法律法規(guī)審議程序

民主、科學(xué)、公正和合理的立法程序，是民主立法的保證，是防止立法權(quán)濫用、克服立法中部門利益傾向的有效手段。按照規(guī)定，凡列入人民代表大會(huì)或者常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議的法律草案，不僅要通過全體會(huì)議、專門委員會(huì)審議，而且要由法律委員會(huì)對(duì)法律草案進(jìn)行統(tǒng)一審議和把關(guān)。在審議過程中，要按照行政處罰法、行政許可法等法律的規(guī)定，嚴(yán)格審查法律草案中行政處罰、行政許可的設(shè)定是否合法、必要和可行，防止部門利益的滲透。

通過改革立法程序，加強(qiáng)聽證工作，公開立法意見，廣開言路，同時(shí)強(qiáng)化監(jiān)督和立法審查機(jī)制，可以有效抵制部門利益對(duì)立法的不良影響。立法機(jī)關(guān)應(yīng)該將法律草案發(fā)送各有關(guān)單位、科研院所、高等院校、專家學(xué)者或者召開各種座談會(huì)征求意見，并向社會(huì)公布，向全民征求意見。有重大分歧的規(guī)定，采取論證會(huì)、聽證會(huì)、座談會(huì)等形式聽取不同意見。同時(shí)，還應(yīng)通過建立健全吸納公民意見的程序和制度，對(duì)于公民和代表的意見，不但要廣泛地“聽”，更要認(rèn)真地“取”，使得利益關(guān)系各方的意見在立法的過程中發(fā)揮應(yīng)有的作用。審議的過程也可以通過召開聽證會(huì)和座談會(huì)、媒體報(bào)道、查閱、網(wǎng)絡(luò)、直播等方式公開，采取問卷調(diào)查、書面或網(wǎng)絡(luò)等形式公開征詢?nèi)罕姷囊庠负驮V求，使民眾得以獲悉立法的動(dòng)態(tài)和內(nèi)容，洞察其中可能隱藏的部門利益，進(jìn)而提出有針對(duì)性的修改意見和建議，建立嚴(yán)格的約束機(jī)制，對(duì)于那些起草質(zhì)量不高或有重大缺陷的法律草案，不得將其列入議程，也就無(wú)法進(jìn)入實(shí)質(zhì)性的審議階段，從而保證立法質(zhì)量。

(三)增強(qiáng)立法透明度

立法草案的起草多由各政府職能部門牽頭負(fù)責(zé)，使得許多法律法規(guī)被刻上了部門利益的痕跡。鑒于許多法律法規(guī)的專業(yè)性，目前，職能部門起草法律仍然不可避免，但這并不意味著立法就可以忽略法案的公開與公眾的參與。

首先，實(shí)施立法公開制度。立法如果是在不公開、不對(duì)外的封閉環(huán)境中進(jìn)行，就會(huì)失去監(jiān)督和制約，極容易滋生部門利益法制化的現(xiàn)象。公開是溝通的途徑，是參與的前提，是監(jiān)督的方式。立法的每一階段和步驟都應(yīng)以相對(duì)人和社會(huì)公眾看得見的方式進(jìn)行。立法公開，就是要提高立法的透明度，公開的內(nèi)容應(yīng)該是全方位的，除了將法律草案公開外，還應(yīng)將立法文檔公開，也就是將有關(guān)立法草案說明及為立法目的而搜集的背景資料、審議草案的會(huì)議記錄等公之于眾，以保障公眾的知情權(quán)，讓利益相關(guān)方和公眾就自己所關(guān)心的事項(xiàng)表達(dá)或陳述意見，立法公開制度正是不同利益集團(tuán)、利益群體公正博弈的前提。同時(shí)，立法公開還有助于公眾對(duì)立法機(jī)關(guān)行使立法權(quán)的情況進(jìn)行監(jiān)督。以權(quán)利監(jiān)督權(quán)力是權(quán)力合法行使的應(yīng)有之義，也是保障公民最根本權(quán)利的必要手段。公開立法的過程，正是利益各方博弈的過程，也即是不同利益整合、協(xié)調(diào)、平衡的過程。因此，立法公開就能夠讓不同的利益充分表達(dá)出來(lái)，然后對(duì)此予以整合、協(xié)調(diào)和平衡，這樣制定出來(lái)的法律也更能準(zhǔn)確反映和兼顧各種利益的要求，不僅使法律更加科學(xué)公正，實(shí)施起來(lái)也更加有效。同時(shí)，當(dāng)立法公開后，各方利益必然呈現(xiàn)于陽(yáng)光之下，權(quán)力部門化、部門利益化、利益法制化的現(xiàn)象也就能夠得到有效遏制。

其次，實(shí)施立法參與制度。實(shí)施立法參與制度，暢通公眾對(duì)于法案意見表達(dá)的渠道，是做到在立法中體現(xiàn)最廣大人民群眾的根本利益的有效機(jī)制。特別是隨著改革的深入和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不同的社會(huì)利益群體正在逐步分化和重組，并且利益日趨獨(dú)立，不同的利益群體會(huì)更加期望通過立法體現(xiàn)自己的意愿和利益。作為參與制度的核心內(nèi)容，在進(jìn)一步完善立法聽證制度的基礎(chǔ)上，應(yīng)建立有效的意見吸收機(jī)制，具體說，就是要建立健全答復(fù)與反饋制度，要求立法機(jī)關(guān)對(duì)利害關(guān)系方和公眾就有關(guān)立法所提出的意見、建議和要求是否采納，特別是不采納的理由等公開給予答復(fù)說明，這樣，就可以在一定程度上避免立法的部門利益傾向。公眾參與立法有助于對(duì)立法機(jī)關(guān)行使立法權(quán)的情況進(jìn)行監(jiān)督，防止其濫用權(quán)力或者無(wú)所作為。立法的公眾參與，是公民政治參與的一部分，也是提高立法質(zhì)量，特別是避免立法受部門和集團(tuán)影響，產(chǎn)生部門權(quán)力擴(kuò)張和利益傾斜，從而實(shí)現(xiàn)法律的公平正義的客觀需要。

立法要體現(xiàn)公平、公正、統(tǒng)一的原則，防止立法本身的隨意性，提高立法質(zhì)量，就應(yīng)該對(duì)法律法規(guī)的立項(xiàng)、起草、論證、審議、聽證等多個(gè)環(huán)節(jié)全部向社會(huì)公眾公開，不斷加強(qiáng)立法程序上的科學(xué)性和透明度，充分聽取社會(huì)各界的意見和聲音，使得各方利益都能達(dá)到平衡。立法機(jī)關(guān)應(yīng)充分考慮相關(guān)利益方參與，通過“開門立法”，擴(kuò)大公眾參與來(lái)平衡部門對(duì)立法的影響，可以在一定程度上扭轉(zhuǎn)“部門利益法制化”的趨勢(shì)，實(shí)現(xiàn)從“部門立法”向“公共立法”的轉(zhuǎn)向，體現(xiàn)鮮明的民生價(jià)值取向。

(四)嚴(yán)格法規(guī)審查和立法問責(zé)制度

根據(jù)我國(guó)《立法法》規(guī)定，行政法規(guī)要向全國(guó)人大常委會(huì)備案，地方性法規(guī)要向全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院備案，行政規(guī)章要向國(guó)務(wù)院備案。全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)撤銷同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)和地方性法規(guī)，國(guó)務(wù)院有權(quán)改變或撤銷不適當(dāng)?shù)囊?guī)章。但是，這種備案審查制度形同虛設(shè)，并未起到應(yīng)有的作用。因此，在今后的立法中，全國(guó)人大及其常委會(huì)在法律體系形成、完善過程中，要進(jìn)一步發(fā)揮主導(dǎo)作用，充分發(fā)揮立法中的監(jiān)督作用，強(qiáng)化備案審查制度。由全國(guó)人大常委會(huì)法制工作機(jī)構(gòu)對(duì)提交的行政法規(guī)、行政規(guī)章作實(shí)質(zhì)性和程序性審查，如果發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)提交人大常委會(huì)進(jìn)行審議，決定是否撤銷。

幾年來(lái)，對(duì)于行政問責(zé)、司法問責(zé)的呼聲越來(lái)越高，但是這些問責(zé)制所關(guān)注的視野、所觸及的領(lǐng)域尚未涉及到立法系統(tǒng)。因此，在立法領(lǐng)域應(yīng)該高度重視立法問責(zé)，對(duì)于出現(xiàn)明顯的部門或地方利益保護(hù)傾向的法律法規(guī)或法律法規(guī)草案，應(yīng)該問責(zé)相關(guān)承擔(dān)起草和審議的部門，追究相關(guān)部門立法失職的法律責(zé)任，

(五)建立立法后的評(píng)價(jià)機(jī)制

法律法規(guī)制定后，立法機(jī)關(guān)應(yīng)進(jìn)一步了解法律法規(guī)實(shí)施后的效果與作用，及時(shí)發(fā)現(xiàn)存在的問題，并提出相應(yīng)的解決方法。開展立法后的評(píng)估工作，有助于了解和掌握法律法規(guī)實(shí)施的實(shí)際效果，客觀地評(píng)價(jià)其的社會(huì)效益，檢驗(yàn)法律法規(guī)的質(zhì)量。在廣泛調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，通過專家評(píng)價(jià)、綜合評(píng)價(jià)和民意評(píng)價(jià)等不同層次的評(píng)價(jià)，評(píng)估法律法規(guī)的執(zhí)行效果和社會(huì)效益，對(duì)有部門利益傾向、不符合廣大公民意愿、實(shí)施效果差、社會(huì)效益低的法律法規(guī)，及時(shí)予以修改或者廢止，不斷提高立法質(zhì)量和立法水平。

結(jié)語(yǔ)

立法的一個(gè)重要任務(wù)就是調(diào)整各種相互沖突的利益，在憲法和法律允許的空間內(nèi)制定評(píng)價(jià)各種利益重要性和調(diào)整利益沖突的具有規(guī)范性的一般標(biāo)準(zhǔn)。只有符合公平、正義要求，達(dá)到合理妥當(dāng)?shù)睦嫫胶?，立法才能獲得實(shí)質(zhì)的正當(dāng)性。［10］P97法律如果只是為了權(quán)力部門和掌權(quán)者的利益所制定，而無(wú)視公民的利益，即使被強(qiáng)力推行，也不可能取得好效果?！安块T利益法制化”使得當(dāng)前相關(guān)的立法質(zhì)量得不到切實(shí)保障，這是法治社會(huì)的大忌。法律本身就是一種社會(huì)資源，是對(duì)各種利益和訴求的權(quán)衡，立法過程體現(xiàn)了法律資源的分配。而當(dāng)“部門利益法制化”成為事實(shí)時(shí)，這樣制定出來(lái)的法律除了給相關(guān)政府部門及其利益集團(tuán)帶來(lái)好處之外，給其他社會(huì)群體的合理權(quán)益和訴求帶來(lái)的只能是損害。如果法律的起草、制定、執(zhí)行與最終裁量都由行政部門掌控，那么該法律反映的主要是部門的利益和需要。法律的權(quán)威不僅在于其強(qiáng)制性，更在于其內(nèi)在的合憲、合理、合情。在立法過程中，應(yīng)該通過多元利益互動(dòng)和博弈，調(diào)整重大利益關(guān)系和利益群體關(guān)系，約束限制行政權(quán)力，為公民的 權(quán)利拓展更多的空間，才能真正做到立法為民。

注釋:

① 轉(zhuǎn)引自易明剛:《委托立法 避免部門利益滲透》，《人民之聲》，2008年第7期。

② 參見:《本期聚焦:遏制部門利益膨脹》，http://www.zjsjw.gov.cn/fanfubai/detail.asp?id=1883訪問日期:2012年10月15日

③ 轉(zhuǎn)引自汪全勝:《行政立法的“部門利益”傾向及制度防范》，《中國(guó)行政管理》，2002年第5期。

④ http://www.zjsjw.gov.cn/fanfubai/detail.asp?id=1883訪問日期:2012年10月16日。

⑤ 參見人大環(huán)資委:《警惕政府部門通過立法攬權(quán) 環(huán)保立法應(yīng)避免爭(zhēng)權(quán)不爭(zhēng)責(zé)》，http://news.sohu.com/20071203/n253757260.shtml訪問日期:2012年10月16日。

［1］孫國(guó)華，朱景文.法理學(xué)［M］.北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，1999.

［2］馬克思.資本論(第一卷)［M］.北京:人民出版社，1975.

［3］程潔.開門立法 遏止部門利益的不當(dāng)擴(kuò)張［J］.法人，2005，3.

［4］徐燕華，韓立強(qiáng).部門利益——部門立法抹不去的痕跡［J］.山西警官高等?？茖W(xué)校學(xué)報(bào)，2007，3.

［5］李煥新.部門利益的存在勢(shì)必影響立法的質(zhì)量［J］.人民之聲，2006，7.

［6］馬守敏，曹開慶.部門利益法律化 沖動(dòng)與遏制［J］.人民法院報(bào)，2008-7-27.

［7］馬克思恩格斯全集(第三卷)［M］.北京:人民出版社，1960.

［8］馬克思恩格斯全集(第一卷)［M］.北京:人民出版社，1956.

［9］劉武俊.警惕部門利益法制化［J］.團(tuán)結(jié)，2011，4.

［10］曾祥華等.立法過程中的利益平衡［M］.北京:知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2011.