李壘

（公安海警學(xué)院，浙江寧波315801）

論第三人效力的行政行為之撤銷*

李壘

（公安海警學(xué)院，浙江寧波315801）

依傳統(tǒng)觀點，行政主體依職權(quán)撤銷第三人效力的行政行為，是按照授益行政行為還是負(fù)擔(dān)行政行為撤銷規(guī)則處理，主要取決于第三人效力的行政行為對相對人是授益或負(fù)擔(dān)而定。若第三人效力的行政行為對相對人屬授益性質(zhì)，依授益行政行為撤銷規(guī)則處理；若第三人效力的行政行為對相對人屬負(fù)擔(dān)性質(zhì)，則依負(fù)擔(dān)行政行為撤銷規(guī)則處理。傳統(tǒng)觀點偏重于保護(hù)相對人利益，而忽視第三人利益的做法有失片面性。行政主體依職權(quán)撤銷第三人效力的行政行為，應(yīng)按何種撤銷規(guī)則處理，依存在信賴保護(hù)的一方是否具有值得保護(hù)的信賴?yán)娑?。若其信賴值得保護(hù)，依授益行政行為撤銷規(guī)則處理；若其信賴不值得保護(hù)，則依負(fù)擔(dān)行政行為撤銷規(guī)則處理。依授益行政行為撤銷規(guī)則處理時，因具體情形不同，行政主體撤銷行政行為時所需衡量的利益關(guān)系會有所差別。

第三人效力的行政行為；撤銷；信賴保護(hù)；負(fù)擔(dān)；授益

一、問題的提出

近代行政法理論以行政主體與相對人之間的關(guān)系為主要研究對象，其法律關(guān)系表現(xiàn)為“行政主體——相對人”的二面關(guān)系。隨著公權(quán)理論的發(fā)展以及福利行政和給付行政的興起，當(dāng)代行政法律關(guān)系逐漸由傳統(tǒng)的雙面關(guān)系發(fā)展至“行政主體——相對人——第三人”的三面關(guān)系，在具體的行政法律關(guān)系中，不僅涉及行政主體與相對人之間的關(guān)系，而且具有利害關(guān)系的第三人也參與其中，行政法律關(guān)系出現(xiàn)愈來愈復(fù)雜化的趨勢。在行政法律關(guān)系中，體現(xiàn)這種三面關(guān)系的當(dāng)屬第三人效力的行政行為。所謂第三人效力的行政行為是指不僅對相對人，同時對第三人也會產(chǎn)生法律效果的行政行為。1此類行政行為又有對相對人授益并對第三人施加負(fù)擔(dān)的行政行為（簡稱“第三人負(fù)擔(dān)效力的授益行政行為”）和對相對人施加負(fù)擔(dān)并對第三人授益的行政行為（簡稱“第三人授益效力的負(fù)擔(dān)行政行為”）之分。2前者對相對人產(chǎn)生授益，而對第三人產(chǎn)生負(fù)擔(dān)；后者對相對人產(chǎn)生負(fù)擔(dān)，而對第三人產(chǎn)生授益。由此可見，在第三人效力的行政行為中，相對人與第三人利益是對立的，此種行政行為的作出要么對相對人有利而對第三人不利，要么對相對人不利而對第三人有利。這就不免產(chǎn)生疑問：若第三人效力的行政行為違法，行政主體依職權(quán)撤銷第三人效力的行政行為時，應(yīng)如何處理呢？就一般的具體行政行為來說，行政主體依職權(quán)撤銷行政行為時，若該行政行為屬負(fù)擔(dān)性質(zhì)，撤銷的效力將溯及既往，因為此種情形下相對人一般不存在信賴?yán)娴谋Ｗo(hù)問題；若該行政行為屬授益性質(zhì)，行政主體依職權(quán)撤銷行政行為時則可能涉及相對人信賴?yán)娴谋Ｗo(hù)，此時撤銷的效力就不能完全適用溯及既往原則，行政主體必須在撤銷行政行為所維護(hù)的公益與相對人的信賴?yán)嬷g進(jìn)行具體的比較、衡量，亦即，需要考慮對相對人信賴?yán)娴谋Ｗo(hù)。3前者屬于負(fù)擔(dān)行政行為的撤銷規(guī)則，后者屬于授益行政行為的撤銷規(guī)則。那么，對于同時兼有負(fù)擔(dān)與授益性質(zhì)的第三人效力行政行為，行政主體依職權(quán)撤銷時應(yīng)如何處理，是依負(fù)擔(dān)行政行為撤銷規(guī)則處理還是依授益行政行為撤銷規(guī)則處理？在撤銷裁量的過程中，行政主體應(yīng)以保護(hù)相對人利益為優(yōu)先，還是以保護(hù)第三人利益為優(yōu)先，抑或兩者兼而有之？針對第三人效力的行政行為之兩種基本類型，其各自的撤銷規(guī)則應(yīng)如何設(shè)定？這些均是行政主體依職權(quán)撤銷第三人效力的行政行為時必須予以考慮的問題。

第三人效力的行政行為因涉及行政主體、相對人和第三人之間的三方關(guān)系，在撤銷第三人效力的行政行為時，行政主體不僅要考慮撤銷所維護(hù)的公益，還要具體衡量和比較相對人利益以及第三人利益。如何在其間尋找出一個平衡點，是行政主體在撤銷第三人效力的行政行為時必須考慮的問題。但不同類型的第三人效力行政行為，相對人利益、第三人利益與行政行為所維護(hù)的公益之間的相互關(guān)系會存在一定差異：在某一類型的第三人效力行政行為中，可能相對人利益與撤銷行政行為所維護(hù)的公益是一致的；而在另一類型的第三人效力行政行為中，第三人利益卻與撤銷行政行為所維護(hù)的公益具有一致性。即使同一類型的第三人效力行政行為，在不同情形下三種利益的相互關(guān)系也可能以不同形態(tài)出現(xiàn)，行政主體在撤銷行政行為時，可能只需考慮其中一種利益就已足夠，也可能必須同時兼顧兩種或兩種以上的利益。而三種利益之間的不同關(guān)系形態(tài)，將決定行政主體在撤銷第三人效力的行政行為時，究竟應(yīng)依授益行政行為撤銷規(guī)則處理還是依負(fù)擔(dān)行政行為撤銷規(guī)則處理。為便于分析行政主體在撤銷第三人效力的行政行為時上述三方之間具體的利益關(guān)系，以下分別按第三人效力的行政行為的兩種基本類型展開論述。

二、第三人負(fù)擔(dān)效力的授益行政行為之撤銷

第三人負(fù)擔(dān)效力的授益行政行為，系使相對人受益同時造成第三人負(fù)擔(dān)的行政行為。行政主體在撤銷這種行政行為時，是應(yīng)著眼于該行政行為系對相對人為授益性質(zhì)，因而適用授益行政行為撤銷規(guī)則處理，還是優(yōu)先考慮該行政行為系造成第三人之負(fù)擔(dān)性質(zhì)，而選擇采用負(fù)擔(dān)行政行為撤銷規(guī)則處理呢？若以負(fù)擔(dān)行政行為規(guī)則處理，有利于撤銷，此時相對人的信賴保護(hù)減弱。反之，若以授益行政行為規(guī)則處理，有利于維持，此時第三人利益保障又顯不足。

（一）傳統(tǒng)觀點與評價

依傳統(tǒng)觀點，行政主體撤銷第三人負(fù)擔(dān)效力的授益行政行為，應(yīng)以相對人信賴?yán)姹Ｗo(hù)為主，采授益行政行為撤銷規(guī)則處理為宜。其理由主要是：第一，受益相對人在行政行為作成時并不知悉存在受不利影響的第三人；第二，將此種行政行為依授益行政行為撤銷規(guī)則處理，即使第三人利益受到不利影響，依然可以通過事后提起行政救濟(jì)獲得保護(hù)；4第三，相對人的信賴?yán)鎽?yīng)當(dāng)獲得保護(hù)，否則，會使其承受難以挽回的利益損失。5第四，依德國行政程序法對授益行政行為的定義，6授益行政行為就是為相對人設(shè)定或確認(rèn)權(quán)利或法律上重大利益的行政行為，這種性質(zhì)的認(rèn)定并不因該行政行為同時也為第三人施加負(fù)擔(dān)而不同。7此外，學(xué)術(shù)界還普遍存在另一種傾向，即以《德國行政程序法》第50條規(guī)定為依據(jù)，認(rèn)為行政主體撤銷第三人負(fù)擔(dān)效力的授益行政行為，一般應(yīng)依授益行政行為撤銷規(guī)則處理，但受負(fù)擔(dān)效力的第三人若循爭訟程序提起行政救濟(jì)時，相對人信賴?yán)鎸⒉辉偈鼙Ｗo(hù)。8在行政主體依職權(quán)撤銷第三人負(fù)擔(dān)效力的授益行政行為方面，傳統(tǒng)觀點重視相對人信賴?yán)娴谋Ｗo(hù)，具有一定的合理性。但執(zhí)此一端而不分具體情形，斷然主張撤銷此種行政行為一律以授益行政行為撤銷規(guī)則處理則過于片面。其實，行政主體在撤銷第三人負(fù)擔(dān)效力的授益行政行為時，無論相對人信賴?yán)?、撤銷所維護(hù)的公益還是第三人利益，如果屬于法律上的利益，都有權(quán)獲得同等保護(hù)，絕不可偏重保護(hù)一方而忽視另一方。即使依具體情形各種利益在保護(hù)程度上會有所差別，也絕不能以此為由完全否認(rèn)另一方的存在。但《德國行政程序法》第50條僅以第三人爭訟為由完全排除相對人信賴?yán)娴淖龇ǎb于其在法學(xué)界存在的廣泛影響，此種規(guī)定是否合理，確有單獨加以探討的必要。

（二）對《德國行政程序法》第50條特別規(guī)定之批判

關(guān)于第三人負(fù)擔(dān)效力的授益行政行為之撤銷，《德國行政程序法》第50條有特別規(guī)定，由于該條規(guī)定，使得行政主體在撤銷第三人負(fù)擔(dān)效力的授益行政行為時，凡第三人在法定期間內(nèi)提起行政救濟(jì)，則無需考慮相對人的信賴?yán)?，以致于受益相對人的信賴是否?yīng)予保護(hù)，對于行政主體撤銷權(quán)的行使幾乎不生影響。

《德國行政程序法》第50條規(guī)定，如果授益行政行為因第三人提出異議，在前置程序（相當(dāng)于我國的行政復(fù)議程序）中或行政訴訟程序中被撤銷，異議或訴求因此得到滿足的情況下，該法第48條第1款第2句、第2款至第4款以及第6款、第49條第2款、第3款和第5款將不適用。9該條的意思是，第三人負(fù)擔(dān)效力的授益行政行為，若第三人請求救濟(jì)時，對該行政行為有管轄權(quán)的職權(quán)主體（包括原行政主體及其上級行政主體），可以在不考慮該法第48條有關(guān)相對人信賴保護(hù)規(guī)定的情況下，直接將該行政行為予以撤銷。被排除在職權(quán)撤銷范圍外有關(guān)相對人信賴?yán)姹Ｗo(hù)規(guī)定的內(nèi)容主要有：相對人的信賴是否值得保護(hù)、撤銷后應(yīng)否給予財產(chǎn)補償以及時間上是否受到限制等事項。

該第50條規(guī)定之所以排除受益相對人的信賴保護(hù)，其主要理由是：第三人負(fù)擔(dān)效力的授益行政行為因第三人提起法律救濟(jì)，使得受益相對人必已預(yù)測到，該已發(fā)生爭議的行政行為將來有被撤銷的可能。10換言之，受益相對人由于第三人已提起法律救濟(jì)，自有義務(wù)得知該發(fā)生爭議的事實并有所因應(yīng)，所以其信賴自此不值得保護(hù)。此外，第三人的權(quán)利保護(hù)，不得因維護(hù)相對人的信賴?yán)娑艿綋p害。也就是說，行政主體撤銷行政行為時，不得為保護(hù)相對人信賴?yán)?，而減少對第三人權(quán)利的保護(hù)。11

適用《德國行政程序法》第50條特別規(guī)定，需具備兩個條件。12（1）第三人依法提起法律救濟(jì)，請求撤銷第三人負(fù)擔(dān)效力的授益行政行為。首先，第三人提起救濟(jì)時必須能夠證明其法律上的利益確實受到該行政行為的侵害。如果僅是法律所不保障的事實上的利益受到侵害，將不具備請求法律救濟(jì)的權(quán)利。13其次，第三人必須在法定爭訟期間內(nèi)提起救濟(jì)，其利益方才受此保護(hù)。若第三人不知行政行為內(nèi)容而無法提起行政救濟(jì)的，爭訟期間應(yīng)從第三人實際知悉行政行為內(nèi)容之日起算。14（2）第三人的基本訴求，已因行政主體依職權(quán)撤銷該行政行為而得以實現(xiàn)。首先，行政主體不待法律救濟(jì)程序終結(jié)，已在該程序之外主動依職權(quán)撤銷該行政行為，并且在實質(zhì)上滿足了第三人提起行政救濟(jì)的目的。其次，行政主體在撤銷行政行為時，并沒有超出第三人行使請求權(quán)的范圍。并且，第三人提起法律救濟(jì)，需具有合法理由，如果不具有合法理由，其請求將得不到支持，也就沒有必要給予這種特別的保護(hù)措施。

《德國行政程序法》第50條規(guī)定的重要目的在于程序經(jīng)濟(jì)，欲借由此一規(guī)定使正在爭訟中的案件可以經(jīng)由行政主體的逕行撤銷而獲得解決。15然而，該條過于注重保護(hù)第三人利益而忽略相對人信賴?yán)娴淖鞣ú⒉豢扇　?/p>

首先，該條規(guī)定難以達(dá)到程序經(jīng)濟(jì)的目的。依《德國行政程序法》第50條規(guī)定，當(dāng)?shù)谌颂崞鸱删葷?jì)，行政主體認(rèn)為第三人主張有理由時，可不待法律救濟(jì)程序終結(jié)，直接撤銷該行政行為，此時可免去后續(xù)的法律爭訟程序，從而達(dá)到程序經(jīng)濟(jì)的目的。16事實上，在法律救濟(jì)程序中所免去的爭議，只是轉(zhuǎn)移到職權(quán)撤銷這一行政程序中而已，此時爭訟成本雖然減少了，但行政成本反而增加，其結(jié)果并無多大差異。況且，此條完全忽視相對人信賴?yán)姹Ｗo(hù)的做法，難免會使相對人事后不服而重新提起救濟(jì)，從而帶來更多訴累。因此，立法者認(rèn)為該條可以達(dá)到程序經(jīng)濟(jì)的目的顯然難以有實際效果。

其次，完全排除相對人的信賴?yán)姹Ｗo(hù)欠缺合理性。依《德國行政程序法》第50條立法理由說明，之所以排除相對人信賴?yán)姹Ｗo(hù)，在于第三人提起法律救濟(jì)后，受益相對人應(yīng)能預(yù)見該行政行為被撤銷的可能性。如果依此理由，排除受益相對人信賴保護(hù)，實際上已自第三人能夠請求法律救濟(jì)時就已開始，而非直到第三人事實上確已提起行政救濟(jì)之時。17因為第三人何時提起法律救濟(jì)，相對人事實上根本無法預(yù)測，這等于要求相對人在第三人法定爭訟期間內(nèi)不能作出任何信賴行為，否則，一旦第三人提起法律救濟(jì)，將由相對人完全承擔(dān)喪失信賴?yán)娴暮蠊＜偃绲谌擞谛姓袨樽鞒鰰r并未受通知，在該行政行為作成后很長一段時間才知悉行政行為內(nèi)容，隨之提起法律救濟(jì)，此時受益相對人因確信該行政行為的合法存續(xù)并已在財力、物力或其他方面作出了重大安排和處置，若斷然排除其信賴保護(hù)，將會給相對人造成重大的利益損失，這顯然有違公平原則。另外，雖然第三人已提起法律救濟(jì)，但根據(jù)現(xiàn)有事實足以證明該行政行為合法，或者行政主體已使相對人清楚地認(rèn)知并確信該行政行為合法，或者第三人的主張顯然缺乏合法理由，此時仍令受益相對人承擔(dān)喪失信賴?yán)娴娘L(fēng)險，顯然是不合理的。況且，第三人的合法權(quán)利與受益相對人的信賴保護(hù)同屬憲法基本權(quán)利的范疇，兩者受法律的同等保護(hù)，一方并不當(dāng)然享有優(yōu)越于另一方的權(quán)利。《德國行政程序法》第50條規(guī)定采取優(yōu)先保護(hù)第三人利益，而忽視受益相對人信賴保護(hù)的立場，顯然違背憲法上的平等原則。

最后，第三人是否提起爭訟并不是排除相對人信賴保護(hù)的決定性要素?！兜聡姓绦蚍ā返?0條規(guī)定以第三人負(fù)擔(dān)效力的授益行政行為作為規(guī)范對象，主要在于調(diào)整行政主體——受益相對人——受不利影響的第三人這三者中受不利影響第三人的地位。18其大致出于以下考慮：既然行政程序中該行政行為的作出是以受益相對人為主要規(guī)制對象，那么，在行政程序過程中撤銷該行政行為時，自然也應(yīng)以是否有利于保護(hù)相對人信賴?yán)鏋橹鳌４藭r采取授益行政行為撤銷規(guī)則當(dāng)無可厚非；但是，如果受不利影響的第三人提起法律救濟(jì)，并且其請求具有合法理由，此刻行政行為的撤銷已進(jìn)入爭訟程序，既然行政爭訟的目的就是為受不利影響的第三人提供有效的救濟(jì)，爭訟程序中以提起法律救濟(jì)的第三人為主要規(guī)制對象，那么，在爭訟程序中對該行政行為的撤銷自然也應(yīng)以是否有利于保護(hù)第三人利益為主，即使這種撤銷是由行政主體在法律救濟(jì)程序之外依職權(quán)作出的也概無例外。這種考慮雖然具有一定的合理性，但以此為由完全否定受益相對人的信賴保護(hù)難以成立。其一，信賴保護(hù)的主要目的在于限制行政主體對授益行政行為的撤銷，保護(hù)相對人的信賴?yán)?。而判斷相對人是否存在信賴?yán)?，不在于是否存在受不利影響的第三人，也不完全在于該第三人是否提起了法律救?jì)，而在于受益相對人自身有無欺詐、脅迫、賄賂等可以歸責(zé)的事由，即相對人的信賴是否出于善意，其信賴是否值得保護(hù)的關(guān)鍵要件。19《德國行政程序法》第50條規(guī)定僅以受不利影響第三人提起爭訟這一點，不足以否定相對人的信賴?yán)?。相對人必須具有明知或因重大過失而不知該行政行為違法以及主觀上存在前述欺詐、脅迫、賄賂等事由，才能使其信賴不值得保護(hù)。20存在受不利影響第三人這一事實，可能影響行政主體在行政行為存續(xù)保護(hù)或財產(chǎn)保護(hù)之間作出選擇，但僅以這一點并不能使受益人的信賴由值得保護(hù)變成不值得保護(hù)。其二，在第三人負(fù)擔(dān)效力的授益行政行為之三方關(guān)系中，主要應(yīng)該調(diào)整受益相對人與受不利影響第三人之間的利益關(guān)系，而非受益相對人與行政主體之間的信賴保護(hù)關(guān)系。21況且，受益相對人與行政主體之間的信賴保護(hù)關(guān)系，也不宜因受不利影響第三人的存在而不同。這是因為受益相對人對是否存在受不利影響的第三人，在行政行為作成時很可能根本無從知悉，而且獲悉相關(guān)信息也并非受益相對人應(yīng)盡的義務(wù)。

（三）筆者的立場

行政主體依職權(quán)撤銷第三人負(fù)擔(dān)效力的授益行政行為，究竟應(yīng)采取哪種立場和規(guī)則呢？筆者認(rèn)為，在行政主體依職權(quán)撤銷第三人負(fù)擔(dān)效力的授益行政行為過程中，必然涉及三種利益：撤銷行政行為所維護(hù)的公益、相對人的信賴?yán)嬉约暗谌耸苄姓袨椴焕绊懙睦?。由于涉及多種利益的復(fù)雜關(guān)系，行政主體依職權(quán)撤銷此類行政行為時絕不能以單一的授益行政行為撤銷規(guī)則或負(fù)擔(dān)行政行為撤銷規(guī)則處理。行政主體必須具體分析撤銷中可能出現(xiàn)的各種情形，并在充分把握各種利益關(guān)系的基礎(chǔ)上，經(jīng)過綜合的利益衡量，方能決定處理方案。在具體分析之前，有必要了解其中各種利益之間的對應(yīng)關(guān)系。在撤銷第三人負(fù)擔(dān)效力的授益行政行為時，撤銷所維護(hù)的公益與第三人利益原則上具有一致性，兩者都要求撤銷行政行為，屬于具體利益衡量中支持撤銷行政行為的一方；而相對人信賴?yán)嬉缶S持行政行為，處于與前兩種利益相對立的地位，屬于具體利益衡量中反對撤銷行政行為的一方。行政主體在具體的利益衡量過程中，必須具體比較公益和第三人利益與相對人信賴?yán)妗Ｈ粝鄬θ诵刨嚴(yán)娌恢档帽Ｗo(hù)，行政主體可依職權(quán)直接撤銷該行政行為，即依負(fù)擔(dān)行政行為撤銷規(guī)則處理即可；若相對人信賴?yán)嬷档帽Ｗo(hù)，則必須考慮相對人合理的信賴，此時應(yīng)依授益行政行為撤銷規(guī)則處理為宜，但因具體情形不同，相應(yīng)的處理規(guī)則也會有所差別。由于依負(fù)擔(dān)行政行為撤銷規(guī)則處理，此種情形比較簡單，并無討論的必要。以下僅就行政主體依授益行政行為撤銷規(guī)則處理時可能出現(xiàn)的各種具體情形展開討論。

在討論之前，有必要分析各種利益可能的存在形態(tài)。首先，撤銷所維護(hù)的公益即形式上的依法行政在整個撤銷過程中應(yīng)當(dāng)始終是存在的，而且是行政主體撤銷行政行為時必須予以考慮的因素。其次，相對人信賴?yán)嬷档帽Ｗo(hù)也是應(yīng)當(dāng)考慮的因素，這是以下展開討論的前提。最后，第三人利益可能出現(xiàn)兩種情形：第三人在法定救濟(jì)期間內(nèi)提起法律救濟(jì)且其救濟(jì)有理由時，第三人利益應(yīng)當(dāng)受保護(hù)，行政主體依職權(quán)撤銷時必須考慮第三人利益；反之，第三人利益則不受保護(hù)，行政主體依職權(quán)撤銷時無需考慮第三人利益。22由此可見，三種利益中，只有第三人利益存在不確定性。因此，筆者依第三人利益可能的存在形態(tài)先將整個撤銷過程分為行政行為發(fā)生形式存續(xù)力之前和之后兩個階段，23然后再依每個階段第三人可能出現(xiàn)的不同情形分別加以討論。

行政行為發(fā)生形式存續(xù)力之前，受不利影響的第三人隨時可以提起行政救濟(jì)。若第三人提起救濟(jì)，且請求有理由，相對人信賴?yán)孀源藢⒉辉偈鼙Ｗo(hù)，因為相對人此時應(yīng)能預(yù)見行政行為將來有被撤銷的可能性。而提起救濟(jì)之前相對人的信賴?yán)鎰t不受影響。若第三人在爭訟期間內(nèi)未提起行政救濟(jì)，或者雖然提起救濟(jì)，但請求顯然無理由，相對人的信賴?yán)嫒詰?yīng)獲得保護(hù)。因此，在該階段可分兩種情形討論：一是，第三人未提起行政救濟(jì)；二是，第三人提起行政救濟(jì)。第一種情形下，第三人在爭訟期間內(nèi)未提起行政救濟(jì)，可視為其已主動放棄尋求法律救濟(jì)的權(quán)利，行政主體撤銷行政行為時對第三人利益可不予考慮。若第三人因未知悉行政行為內(nèi)容而無法提起行政救濟(jì)的，可于事后提起撤銷之訴。但這已不屬于行政主體依職權(quán)撤銷行政行為時應(yīng)考慮的范疇。因此，行政主體在撤銷行政行為時，只需考慮兩種利益：撤銷所維護(hù)的公益和相對人的信賴?yán)?。此時行政主體必須依授益行政行為撤銷規(guī)則，具體衡量撤銷所維護(hù)的公益以及相對人的信賴?yán)?，然后作出是否撤銷的決定。行政主體若維持原行政行為，相對人的信賴?yán)鎸@得完全的保護(hù)；行政主體若撤銷原行政行為，應(yīng)當(dāng)對相對人的信賴損失予以合理賠償。第二種情形下，第三人在爭訟期間內(nèi)提起行政救濟(jì)，若請求有理由，行政主體在行政救濟(jì)程序之外依職權(quán)撤銷行政行為時，必須考慮第三人受侵害的利益；反之，若請求顯然無理由，第三人的請求將得不到支持，行政主體在撤銷行政行為時無需考慮第三人受侵害的利益。以下亦分兩種情形討論。第一，第三人請求顯然無理由，表明第三人并不存在實體權(quán)利受損害的事實，行政主體撤銷行政行為時無需考慮第三人利益。相對人即使明知第三人提起救濟(jì)這一事實，但仍有理由相信行政行為不可能被撤銷，基于這種信賴所享有的利益應(yīng)當(dāng)獲得保護(hù)。行政主體依職權(quán)撤銷行政行為時，應(yīng)當(dāng)依授益行政行為撤銷規(guī)則，具體衡量撤銷所維護(hù)的公益與相對人的信賴?yán)?，然后作出是否撤銷的決定。第二，第三人請求有理由時，行政主體依職權(quán)撤銷行政行為應(yīng)當(dāng)考慮第三人受侵害的利益。自第三人提起行政救濟(jì)后，相對人應(yīng)能預(yù)見行政行為將來有被撤銷的可能性。因此，自第三人提起救濟(jì)后，相對人信賴?yán)鎸⒉辉偈鼙Ｗo(hù)，但第三人提起救濟(jì)前的信賴?yán)鎰t不受影響，仍應(yīng)獲得保護(hù)。行政主體應(yīng)當(dāng)依授益性行政行為撤銷規(guī)則，具體衡量撤銷所維護(hù)的公益、第三人利益以及第三人提起救濟(jì)前相對人的信賴?yán)?。?jīng)綜合權(quán)衡支持撤銷一方的公益、第三人利益和反對撤銷一方的相對人信賴?yán)嬷?，行政主體方能決定是否撤銷。

行政行為發(fā)生形式存續(xù)力之后，第三人不得再行爭訟，其利益將不再受保護(hù)。相對人信賴?yán)娌粌H需要保護(hù)，而且信賴保護(hù)加強。24此時，行政主體應(yīng)當(dāng)依授益行政行為撤銷規(guī)則，具體衡量撤銷所維護(hù)的公益以及相對人的信賴?yán)妫缓鬀Q定是否撤銷。當(dāng)然，行政主體在進(jìn)行利益衡量時，也應(yīng)考慮以下因素。（1）行政行為違法的嚴(yán)重程度。如違法越輕微相對人越有理由主張信賴保護(hù)，違法越嚴(yán)重相對人越不得主張信賴保護(hù)。25（2）行政行為的種類與產(chǎn)生方式。如越經(jīng)正式行政程序作成的行政行為，相對人越有理由主張信賴保護(hù)；行政行為越具人身依附性質(zhì)，相對人信賴保護(hù)就會越強。26（3）行政行為作出后經(jīng)歷時間的長短。若授益行政行為作出后經(jīng)過的時間越久，受益人的信賴保護(hù)越具有優(yōu)先性。27（4）作成行政行為的行政主體自身情況。如行政主體層級越高，相對人越有理由主張信賴保護(hù)。28（5）行政行為的性質(zhì)。如越是具存續(xù)性的行政行為或越是具有身份確認(rèn)性質(zhì)的行政行為，相對人越有理由主張信賴保護(hù)。29（6）對于提供金錢或可分物給付的行政行為，通常相對人對此種給付在生活上具有高度依賴性，甚至具有社會正義性質(zhì)，應(yīng)有給予特殊保障的必要。故此類給付相對人具有信賴?yán)鏁r，行政主體無特殊理由不得撤銷。30（7）相對人信賴行政行為的存續(xù)，若因撤銷所致的信賴損失非金錢所能充分填補時，可認(rèn)為此時行政主體的裁量權(quán)縮減為零，不得撤銷原行政行為。31（8）行政行為的違法是否可歸責(zé)于相對人。若違法原因由相對人造成，則其信賴較不值得保護(hù)。32以上因素在行政行為發(fā)生形式存續(xù)力之前若涉及信賴?yán)婧饬繒r，同樣適用。

總之，行政主體依職權(quán)撤銷第三人負(fù)擔(dān)效力的授益行政行為，應(yīng)以相對人信賴?yán)媸欠裰档帽Ｗo(hù)為標(biāo)準(zhǔn)，來決定采取何種撤銷規(guī)則處理。若相對人信賴不值得保護(hù)，行政主體無需考慮相對人的信賴?yán)妫缆殭?quán)直接撤銷原行政行為即可，即依負(fù)擔(dān)行政行為撤銷規(guī)則處理；若相對人信賴值得保護(hù)，行政主體必須考慮相對人信賴?yán)妫瑫r綜合權(quán)衡其他相關(guān)利益之后，方能決定是否撤銷，即依授益行政行為撤銷規(guī)則處理。不過，依授益行政行為撤銷規(guī)則處理時，由于具體情形不同，各種利益之間的對應(yīng)關(guān)系會存在差別，因此，行政主體在具體衡量時也會有所不同。

三、第三人授益效力的負(fù)擔(dān)行政行為之撤銷

第三人授益效力的負(fù)擔(dān)行政行為，系使第三人授益同時造成相對人負(fù)擔(dān)的行政行為。例如行政主體下令拆除相對人甲的違章建筑，使得與該違章建筑比鄰而居的住戶乙在消防安全、環(huán)境衛(wèi)生等各方面，皆能受益。相對于第三人負(fù)擔(dān)效力的授益行政行為，有關(guān)第三人授益效力的負(fù)擔(dān)行政行為在涉及撤銷時，應(yīng)依授益行政行為撤銷規(guī)則處理還是依負(fù)擔(dān)行政行為撤銷規(guī)則處理，學(xué)者間討論得并不多。若依授益行政行為撤銷規(guī)則處理，應(yīng)當(dāng)考慮受益第三人的信賴?yán)?；反之，若依?fù)擔(dān)行政行為撤銷規(guī)則處理，則無需考慮受益第三人的信賴?yán)?。此外，在上述第三人?fù)擔(dān)效力的授益行政行為撤銷中，對相對人信賴?yán)娴谋Ｗo(hù)，位居判斷的關(guān)鍵地位。那么，在第三人授益效力的負(fù)擔(dān)行政行為撤銷中，對受益第三人的信賴?yán)?，是否?yīng)當(dāng)保護(hù)？如果需要保護(hù)，應(yīng)保護(hù)到何種程度呢？

（一）學(xué)術(shù)界傾向

對于行政主體如何依職權(quán)撤銷第三人授益效力的負(fù)擔(dān)行政行為，學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為，應(yīng)依負(fù)擔(dān)行政行為撤銷規(guī)則處理。其理由為：第一，該行政行為為第三人所帶來的利益是事實上的、間接的利益。這種利益屬于反射利益，而不屬于法律上的利益，不能作為公法上的權(quán)利，即使這種利益受到侵害，第三人也無權(quán)提起救濟(jì)；33第二，盡管行政行為在事實上使第三人獲得利益，但這并非行政行為的真正目的，也非行政主體真正意欲發(fā)生的法律效果，行政行為的真正目的并非為第三人帶來利益，而只是給相對人施加負(fù)擔(dān)而已；34第三，由于第三人受益并非直接由行政行為的內(nèi)容獲得，而只是純粹事實上的效果。因此，對于第三人信賴?yán)娴谋Ｗo(hù)，在程度上難以與行政行為的相對人相提并論。在涉及撤銷與否的問題上，理應(yīng)以相對人的利益保護(hù)為主，適用關(guān)于負(fù)擔(dān)行政行為撤銷規(guī)則處理為宜。35

（二）對通說之批判

持以上觀點的學(xué)者認(rèn)為，在第三人授益效力的負(fù)擔(dān)行政行為中，第三人受益僅屬事實上的反射利益，并不能歸屬于法律上的利益，因此，第三人受益不受保護(hù)。正如某學(xué)者所言，“倘非法定權(quán)利的侵害，而只是法律所不保障的反射利益受到侵害，則無請求法律救濟(jì)可言”。36筆者認(rèn)為，第三人受益屬于法律上的利益還是充其量只是反射利益，并不能一概而論。第三人受益可能屬于反射利益，也可能屬于法律上的利益。這應(yīng)取決于根據(jù)何種標(biāo)準(zhǔn)予以判定。在判斷第三人受益是否屬于法律上的利益這一問題上，德國行政法院最早提出了規(guī)范保護(hù)理論。根據(jù)該理論，第三人受益是否屬于法律上的利益，應(yīng)視行政行為所依據(jù)的法律規(guī)范目的而定。

同為規(guī)范保護(hù)理論，因?qū)Ψ梢?guī)范目的解釋方法的不同而有新、舊之別。舊保護(hù)規(guī)范理論以解釋方法上的主觀說（探求立法者原意）為出發(fā)點，認(rèn)為立法者如果明白地在法律規(guī)范中規(guī)定具有保護(hù)個人利益的目的時，該規(guī)范即足以認(rèn)定個人利益具有法律上的利益。反之，法律規(guī)范的目的若只是追求或有利于公共利益的實現(xiàn)，而在間接上使得一般人皆可獲得事實上的利益時，則僅存有反射利益而已。37新保護(hù)規(guī)范理論則從客觀的解釋理論出發(fā)，透過客觀法律意旨的探求，并就法律規(guī)范的整體結(jié)構(gòu)、適用對象、所欲產(chǎn)生的規(guī)范效果及社會發(fā)展因素等綜合判斷，從中推導(dǎo)出法律規(guī)范客觀的規(guī)范目的。38依據(jù)新保護(hù)規(guī)范理論，某種利益即使不具有法律規(guī)范所保護(hù)的目的，但只要對個人具有事實上的關(guān)聯(lián)性就足以認(rèn)定該利益屬于法律上值得保護(hù)的利益。換言之，只要是涉及個人值得保護(hù)的利益，行政主體就有客觀的義務(wù)以達(dá)到符合及有利于個人的狀態(tài)，個人即有權(quán)利要求行政主體對這種利益提供保護(hù)。39也就是說，在特定的場合，若法規(guī)范所規(guī)定的行政主體職權(quán)與保護(hù)個人權(quán)益具有事實上的關(guān)聯(lián)性，縱使立法者并非自始具有保護(hù)特定個人的意旨，在解釋上仍可認(rèn)為該個人權(quán)益具有法律上所保護(hù)的利益之性質(zhì)。40亦即，第三人利益縱使是事實上的利益，如果這種事實上的利益系具體的、特定的、個人的且屬直接而重大的、明顯的利益時，不應(yīng)以反射利益而否定第三人所應(yīng)具有的訴之利益。41

顯然，在認(rèn)定個人利益是否屬于法律上的利益方面，新保護(hù)規(guī)范理論較舊保護(hù)規(guī)范理論在認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)上顯得大為寬松，在舊規(guī)范保護(hù)理論下不應(yīng)認(rèn)定為法律上利益的個人利益，在新規(guī)范保護(hù)理論下卻極有可能被認(rèn)定為法律上的利益。因新保護(hù)規(guī)范理論較能體現(xiàn)現(xiàn)代民主法治國家的精神實質(zhì)，因而在許多國家和地區(qū)得到一致的承認(rèn)和采納。42基于新保護(hù)規(guī)范理論日益取代舊保護(hù)規(guī)范理論這一事實。對于前述學(xué)者之觀點有必要重新加以認(rèn)識。固然，若依舊保護(hù)規(guī)范理論，第三人受益可能僅僅屬于事實上的反射利益而已；然而，若依新保護(hù)規(guī)范理論，第三人受益就不能簡單地一概認(rèn)定為反射利益，在具體情形下，第三人受益也有成立法律上利益的可能。因此，完全否認(rèn)第三人受益屬于法律上利益的說法已難以成立。

（三）筆者的立場

行政主體依職權(quán)撤銷第三人授益效力的負(fù)擔(dān)行政行為，不能僅以受負(fù)擔(dān)的相對人利益為標(biāo)準(zhǔn)，也應(yīng)考慮到受益第三人的利益。如前所述，第三人受益并不完全屬于反射利益，也有存在法律上利益的可能。如果第三人受益屬于法律上的利益，那么，第三人對于這種受益的信賴就存有受保護(hù)的余地。行政主體依職權(quán)撤銷第三人授益效力的負(fù)擔(dān)行政行為時，就必須考慮第三人的信賴?yán)?。因此，行政主體依職權(quán)撤銷第三人授益效力的負(fù)擔(dān)行政行為時，應(yīng)當(dāng)判定第三人受益是否屬于法律上的利益，如果屬于法律上的利益，第三人基于對受益的信賴所產(chǎn)生的利益應(yīng)當(dāng)與相對人利益受到同等對待，行政主體在撤銷時不應(yīng)偏重保護(hù)一方而忽視另一方；反之，如果第三人受益不屬于法律上的利益，而僅屬事實上的反射利益，那么第三人信賴將不受保護(hù)，行政主體撤銷行政行為時可不必考慮第三人的信賴?yán)?。對于行政主體依職權(quán)撤銷第三人授益效力的負(fù)擔(dān)行政行為，究竟應(yīng)依負(fù)擔(dān)行政行為撤銷規(guī)則處理還是依授益行政行為撤銷規(guī)則處理，筆者依然堅持前述觀點：若第三人信賴值得保護(hù)時，應(yīng)當(dāng)依授益行政行為撤銷規(guī)則處理；若第三人信賴不值得保護(hù)時，43應(yīng)當(dāng)依負(fù)擔(dān)行政行為撤銷規(guī)則處理。至于行政主體如何依授益行政行為撤銷規(guī)則處理，可以比照第三人負(fù)擔(dān)效力的授益行政行為撤銷規(guī)則，準(zhǔn)用之。

注：

1、11、12、25參見[德]哈特穆特·毛雷爾：《行政法學(xué)總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第208-209頁，第307-308頁，第309頁，第281頁。

2、7、34Vgl.Ulrich Knoke,Rechtsfragen der Rücknahme von Verwaltungsakte,Duncker&Humblot 1992,S. 62,S.61,S.62.

3李壘：《論授益行政行為的撤銷——以〈德國行政程序法〉第48條規(guī)定為視角》，《政治與法律》2012年第4期。4、16、21、33參見林三欽：《行政爭訟制度與信賴保護(hù)原則之課題》，臺北新學(xué)林出版股份有限公司2008年版，第365-367頁，第380頁，第380頁，第367頁。

5參見吳坤城：《公法上信賴保護(hù)原則初探》，載城仲模主編：《行政法之一般法律原則（二）》，臺北三民書局1997年版，第254-255頁。

6參見《聯(lián)邦德國行政程序法》第48條第1款第2句。

8、30參見董保城：《行政處分之撤銷與廢止》，載臺灣行政法學(xué)會主編：《行政法爭議問題研究（上）》，臺北五南出版社2000年版，第491頁，第482頁。

9參見應(yīng)松年：《外國行政程序法匯編》，中國法制出版社2004年版，第102頁。

10Vgl.Erichsen in:Erichsen/Martens,Allg.VwR,18aⅡ1;Kopp,VwVfG,50 Rn.2.

13、26、36參見翁岳生：《行政法》，中國法制出版社2009年版，第640頁，第652頁，第640頁。

14參見洪家殷：《行政處分之成立及效力》，《月旦法學(xué)教室》2008年第41期。

15、17、18、27、32參見林三欽：《論授益行政處分之撤銷——思考層次與考量因素的探索》，《臺灣本土法學(xué)》2001年第28期。

19參見洪家殷：《信賴保護(hù)及誠信原則》，載我國臺灣地區(qū)行政法學(xué)會編：《行政法爭議問題研究》，臺北五南出版社2000年版，第128-129頁。

20參見我國臺灣地區(qū)“行政法院”“83年判字第1223號判例”。

22第三人如果未在法定救濟(jì)期間內(nèi)提起救濟(jì)，視為其已主動放棄尋求法律保護(hù)的權(quán)利，行政主體撤銷行政行為時對第三人利益可不再予以考慮；第三人訴請無理由，表明其并無實體上受損害的權(quán)利，行政主體撤銷行政行為時對第三人利益同樣無需考慮。

23形式存續(xù)力，是指相對人或有利害關(guān)系的第三人對行政行為不得再以行政復(fù)議或行政訴訟等一般法律救濟(jì)程序請求撤銷。相對人或第三人在法定救濟(jì)期間經(jīng)過后仍未提請救濟(jì)的，可認(rèn)為此時行政行為發(fā)生了形式存續(xù)力。

24、31參見陳敏：《行政法總論》，臺北新學(xué)林出版有限公司2007年版，第452頁，第458頁。

28Vgl.BVerwGE 8,304f.;9,254;Storz,Rücknahme,S.118f.;Haueisen,NJW 1958,1663.

29[德]漢斯·J·沃爾夫、奧托·巴霍夫、羅爾夫·斯托貝爾：《行政法》（第二卷），高家偉譯，商務(wù)印書館2002年版，第120頁。

35參見林錫堯：《西德公法上信賴保護(hù)原則（上）》，《司法周刊》1983年第105期。

37、38、39、40參見李惠宗：《主觀公權(quán)利、法律上利益與反射利益之區(qū)別》，載我國臺灣地區(qū)行政法學(xué)會編：《行政法爭議問題研究》，臺北五南出版社2000年版，第145頁，第146頁，第150頁，第150頁。

41[日]和田英夫：《反射的利益論（三）》，《法律時報》第41卷3號。

42目前，無論是在德國，還是在其他大陸法系國家或地區(qū)，學(xué)說與實務(wù)均一致傾向于不再采用傳統(tǒng)的舊保護(hù)規(guī)范理論而改采新保護(hù)規(guī)范理論。參見翁岳生：《行政法》，中國法制出版社2009年版，第1440-1441頁。

43第三人信賴不值得保護(hù)包括兩種情形：其一，第三人受益不屬于法律上的利益；其二，第三人受益雖然屬于法律上的利益，但第三人基于對受益的信賴并非出于善意。

（責(zé)任編輯：姚魏）

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1005-9512（2013）11-0115-09

李壘，公安海警學(xué)院法律教研室講師，法學(xué)博士。

*本文系胡建淼教授主持的全國哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃課題“中國行政法學(xué)基礎(chǔ)理論研究”（項目編號：04BFX 019）的階段性研究成果。