■向生元 (黑龍江省哈爾濱市司法局局長)

建立健全大調(diào)解工作機制，深化人民調(diào)解在大調(diào)解格局中的作用，是應對經(jīng)濟體制深刻變革、社會結(jié)構(gòu)深刻變動、利益格局深刻調(diào)整、思想觀念深刻變化、人民內(nèi)部矛盾不斷顯現(xiàn)的創(chuàng)新途徑，是維護群眾合法權益、密切黨群干群關系、促進社會和諧穩(wěn)定的迫切需要，也是我市加快“平安建設”、推進“法治哈爾濱”、“和諧哈爾濱”進程的重要保障。為此，哈爾濱市司法局成立專題調(diào)研組，就如何更好地發(fā)揮我市人民調(diào)解在構(gòu)建大調(diào)解工作格局中的作用，多渠道、全方位地做好社會矛盾糾紛化解工作，進行了深入的調(diào)研。

一、我市人民調(diào)解工作基本概況

(一)人民調(diào)解組織建設情況。目前，我市共建立人民調(diào)解組織3059個，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道)調(diào)委會367個，村 (社區(qū))調(diào)委會2544個，行業(yè)性專業(yè)性調(diào)委會及企事業(yè)單位調(diào)委會148個，且有80%的區(qū)縣(市)成立了人民調(diào)解員協(xié)會。從整體上看，我市已初步構(gòu)建了區(qū)縣 (市)、鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道)、村 (社區(qū))、屯 (組)四級調(diào)解工作網(wǎng)絡，成功實現(xiàn)了基層人民調(diào)解組織全覆蓋。

(二)人民調(diào)解員隊伍建設情況。目前，我市共有專兼職人民調(diào)解員12882人。其中，人大代表710人，政協(xié)委員29人;年齡40歲以下3865人，占30%;大專以上學歷9919人，占77%，研究生7人，已初步形成了一支年齡結(jié)構(gòu)合理、業(yè)務素質(zhì)較高的人民調(diào)解員隊伍，并涌現(xiàn)出賓縣常安鎮(zhèn)調(diào)委會主任李鳳申等全國模范人民調(diào)解員。

(三)人民調(diào)解機制運行情況。近年來，我市各級司法行政機關注重機制建設，加強對人民調(diào)解工作的指導、管理和監(jiān)督，使人民調(diào)解工作各項制度和機制日趨完善。一是建立完善調(diào)解場所規(guī)范化建設機制。全市各鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道)調(diào)委會普遍解決和落實了辦公場所，設立了相對固定的調(diào)解室，統(tǒng)一懸掛人民調(diào)解徽章和標識，基本實現(xiàn)了調(diào)解場所的獨立性、完整性、實體性，有85%的鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道)調(diào)委會和50%的村(社區(qū))調(diào)委會達到了“四規(guī)范”、“五有”和“六統(tǒng)一”的規(guī)范化要求。二是建立完善矛盾糾紛預警和應急處置機制。全市各級調(diào)解組織定期開展矛盾糾紛排查活動，認真落實登記、排查、回訪、信息分析與反饋等常規(guī)工作制度，逐漸形成了統(tǒng)一登記、統(tǒng)一受理、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一管理、規(guī)范運行的工作機制。三是探索建立社區(qū)專職人民調(diào)解員制度。香坊區(qū)選聘社區(qū)司法服務中心主任和“三官五老”人員，在110個社區(qū)配備專職人民調(diào)解員，并落實了每人每月600元的經(jīng)費保障標準。其中區(qū)財政負擔300元，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處負擔300元。四是初步試行“以案定補”工作機制。香坊區(qū)、雙城市、尚志市、巴彥縣、賓縣等地區(qū)通過縣 (區(qū))、鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道)、村 (社區(qū))對人民調(diào)解員支付津貼和補貼的方式落實了人民調(diào)解“以案定補”經(jīng)費保障制度，保障標準從50元/人/月到1000元/人/年不等，有效緩解了人民調(diào)解經(jīng)費緊張的問題。

(四)人民調(diào)解化解社會矛盾糾紛成效。自2010年以來，我市各級人民調(diào)解組織共計調(diào)解各類民間矛盾糾紛55151件。其中，2010年18332件，2011年18767件，2012年18052件，調(diào)解成功52945件，成功率為96%，防止群體性上訪1600余件，防止群體性械斗300余件，有效發(fā)揮了人民調(diào)解工作維護社會穩(wěn)定的“第一道防線”作用，提升了社會公信力。

二、我市人民調(diào)解在構(gòu)建大調(diào)解格局中作用發(fā)揮情況

人民調(diào)解在大調(diào)解格局中具有基礎和主導地位。多年來，我市人民調(diào)解工作不斷整合系統(tǒng)資源，強化與各職能部門之間的協(xié)調(diào)配合，已相繼建立了75個行業(yè)性專業(yè)性調(diào)解組織，初步構(gòu)建了人民調(diào)解與司法調(diào)解、行政調(diào)解相銜接的“三調(diào)聯(lián)動”工作機制。

(一)成功與司法調(diào)解相銜接，建立訴前調(diào)解模式。2009年，按照省高級人民法院、省司法廳《關于促進民事訴訟與人民調(diào)解工作銜接依法妥善化解民事糾紛的意見》，我市在香坊區(qū)成立全省首家訴調(diào)銜接調(diào)委會。目前，各區(qū)縣 (市)司法局全部在基層法院設立了人民調(diào)解工作室，派駐了人民調(diào)解員，基本實現(xiàn)所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道)司法所與基層人民法院、法庭對接。2012年，我市各訴調(diào)銜接調(diào)委會共受理案件3409件，調(diào)解成功2079件，成功率為61%，取得了良好的矛盾糾紛化解效果。

(二)成功與行政調(diào)解相銜接，建立人民調(diào)解參與勞資糾紛、社會治安交通事故糾紛、物業(yè)糾紛等調(diào)解模式。2010年，重點與市人社局聯(lián)合，在道里區(qū)成立了全省首家勞動人事爭議調(diào)委會，后相繼在平房區(qū)、松北區(qū)等地成立了17家勞動人事爭議調(diào)委會。2011年，重點與市公安局聯(lián)合，印發(fā)了《關于建立人民調(diào)解與公安行政調(diào)解銜接工作機制的實施辦法》，在香坊區(qū)、平房區(qū)所轄街道成立了治安糾紛人民調(diào)解工作室;并以南崗區(qū)哈西交警大隊為試點，在全市8個區(qū)縣 (市)成立了道路交通事故調(diào)委會。2012年，重點與市住房保障和房產(chǎn)管理局聯(lián)合，出臺了我市《關于加強以人民調(diào)解方式化解物業(yè)服務糾紛的指導意見》，以道里區(qū)新城社區(qū)為試點，在全市8個區(qū)縣 (市)成立了21個物業(yè)糾紛調(diào)委會，進一步拓寬了人民調(diào)解工作領域，完善了與各職能部門的銜接配合機制。

(三)成功與信訪工作相銜接，探索建立社會矛盾糾紛“大調(diào)解”服務中心，完善大調(diào)解聯(lián)動機制建設。組織律師成立了“政府顧問團”、“接訪團”，在市委、市政府信訪接待大廳設立了律師信訪咨詢室，指派律師參與群眾來訪和黨政領導信訪接待日工作。尤其是2012年，我市以通河縣為試點，在依托“雙聯(lián)接訪”(縣領導聯(lián)合接訪，部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)合接訪)工作機制的基礎上，成立了社會矛盾糾紛“大調(diào)解”服務中心，下設綜合協(xié)調(diào)、人民調(diào)解、司法調(diào)解、行政調(diào)解4個辦公室，將整個縣內(nèi)信訪事項、重大矛盾糾紛按照工作流程進行接待、受理、調(diào)處、分流指派和督辦，并實行限期調(diào)處、每月例會、仲裁評審、責任追究等工作運行機制，深化了縱向到底、橫向到邊、依托基層、多方參與的大調(diào)解組織體系。

三、影響和制約我市人民調(diào)解在構(gòu)建大調(diào)解格局中作用發(fā)揮的因素

(一)對人民調(diào)解工作重視程度不夠。有的部門領導片面地認為人民調(diào)解“職能過軟”，不具有強制約束力，對人民調(diào)解在構(gòu)建大調(diào)解格局中化解矛盾糾紛的作用持懷疑態(tài)度，沒有把人民調(diào)解工作提上黨委、政府工作的重要議事日程，存在重治理、輕防范的問題。

(二)人民調(diào)解工作協(xié)調(diào)配合機制不暢。人民調(diào)解組織是調(diào)解民間糾紛的群眾組織，主要依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)司法所和村委會 (社區(qū)委員會)的力量。在調(diào)解糾紛過程中，往往需要黨委、政府和相關部門的支持與配合，但還普遍存在人民調(diào)解員單打獨斗、孤軍作戰(zhàn)，個別部門回避、不予配合的現(xiàn)象。對于情節(jié)復雜、涉及面廣的矛盾糾紛，還很難從根本上做到主動應對和有效處置，一旦調(diào)處結(jié)果差強人意，極易在人民調(diào)解員內(nèi)心深處產(chǎn)生不敢和不愿觸及疑難糾紛的消極情緒。

(三)調(diào)解協(xié)議的執(zhí)行效力需要強化。人民調(diào)解協(xié)議具有民事合同性質(zhì)，可以通過法院司法確認以及按照《公證法》有關規(guī)定申請公證而獲得強制執(zhí)行效力。然而在實踐中，申請司法確認和公證的調(diào)解協(xié)議并不多，協(xié)議履行主要依靠當事人自覺自愿，這無形中降低了調(diào)解協(xié)議的嚴肅性，使調(diào)解效力實際上仍處于一種不確定的狀態(tài)。目前，我市法律法規(guī)對無正當理由不履行調(diào)解協(xié)議缺乏制約性措施，成為導致調(diào)解協(xié)議效力不高的重要原因。這也極易造成雙方當事人在達成協(xié)議之后出現(xiàn)反悔的情形，從而形成調(diào)解—反悔—訴訟—執(zhí)行難—上訪的怪圈。

(四)行業(yè)性專業(yè)性調(diào)解組織管理制度相對缺失，工作覆蓋領域仍需拓展。近年來，我市行業(yè)性專業(yè)性調(diào)委會迅速發(fā)展，在矛盾糾紛多發(fā)易發(fā)領域發(fā)揮了重要作用，為人民調(diào)解在構(gòu)建大調(diào)解格局中注入了新的活力。但其管理制度缺失的現(xiàn)象逐步凸顯，出現(xiàn)了缺乏統(tǒng)一有效管理、工作機制不健全、人員素質(zhì)參差不齊、資源整合難度大等問題，迫切需要加強管理和引導。其地區(qū)之間開展得也相對不夠均衡，群眾和社會關心關注的熱點焦點社會矛盾糾紛，還存在空白領域。如今年我市重點推進的醫(yī)療糾紛調(diào)委會建設，正處于起步階段，與相關醫(yī)療部門的協(xié)作機制仍不健全，尚未發(fā)揮明顯作用。

(五)人民調(diào)解員整體素質(zhì)亟待提高。當前，我國正處于社會矛盾凸現(xiàn)期，調(diào)解工作難度越來越大，加之人民調(diào)解協(xié)議與民事訴訟相銜接后，調(diào)解的程序、文書等規(guī)范性要求不斷提高，因此對人民調(diào)解員的綜合素質(zhì)及調(diào)解技能的要求也越來越高。而我市人民調(diào)解員隊伍構(gòu)成較為復雜，大多是兼職人員，變動大，不穩(wěn)定，特別是村 (社區(qū))人民調(diào)解員文化程度明顯偏低，缺少專業(yè)的法律知識，加上有的年輕人民調(diào)解員缺少基層工作經(jīng)驗，面對一些較為疑難和相對敏感的矛盾糾紛，存在無從下手、不敢調(diào)和不會調(diào)的問題，影響了社會矛盾糾紛的及時有效化解。

(六)人民調(diào)解工作經(jīng)費保障不利。目前，我市各級人民調(diào)解組織每年調(diào)處矛盾糾紛量達到1.8萬余件，調(diào)解已成為與訴訟并列的最重要的糾紛化解方式。按照財政部、司法部《關于進一步加強人民調(diào)解工作經(jīng)費保障的意見》，司法行政機關開展人民調(diào)解的經(jīng)費應單獨列入財政預算、?？顚Ｓ?。而在實際工作中，各級財政對訴訟經(jīng)費的保障比較重視，而對調(diào)解經(jīng)費的保障還不夠有力，與調(diào)解工作現(xiàn)實需要相比，仍存在較大資金缺口。有的基層部門甚至沒有工資和補助，沒有交通、通訊、調(diào)解文書制作等基礎經(jīng)費保障，這極大挫傷了基層人民調(diào)解員的工作積極性，更制約了人民調(diào)解在構(gòu)建大調(diào)解格局中作用的發(fā)揮。如：目前我市18個區(qū)縣 (市)中，雖有16個地區(qū)通過不同方式、不同渠道落實了“以案定補”經(jīng)費，但僅有7個區(qū)縣 (市)納入了地方財政預算。

四、新形勢下發(fā)揮我市人民調(diào)解在構(gòu)建大調(diào)解格局中作用的幾點對策

構(gòu)建以人民調(diào)解為基礎、 “三調(diào)聯(lián)動”為主導、多調(diào)聯(lián)動為目標的大調(diào)解工作體系，形成人民調(diào)解、司法調(diào)解、行政調(diào)解、信訪、仲裁和訴訟等多形式、多層次、多渠道的多元化矛盾糾紛化解機制，是加強新時期人民調(diào)解工作、有效化解社會矛盾糾紛、促進社會和諧穩(wěn)定的重要保障。在構(gòu)建大調(diào)解工作格局中，應積極整合調(diào)解資源，從調(diào)解理念、組織體系、運行機制和工作效能四個方面入手，充分發(fā)揮人民調(diào)解的基礎性作用。

(一)強化領導協(xié)調(diào)管理機制建設，樹立大調(diào)解工作理念

1、堅持黨委政府統(tǒng)一領導理念。要加強組織領導，把大調(diào)解納入各級政府年度績效考核內(nèi)容，列入黨委、政府的重要議事日程，在全市成立市、區(qū)(縣)、街道 (鄉(xiāng)鎮(zhèn))三級大調(diào)解工作協(xié)調(diào)小組，由黨政分管領導擔任組長，統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)本轄區(qū)社會矛盾糾紛調(diào)處工作。

2、堅持司法行政為主理念。各級司法行政機關要經(jīng)常向黨委、政府匯報大調(diào)解工作，爭取各級領導對大調(diào)解工作的重視和支持。要發(fā)揮司法行政人民調(diào)解工作的主體作用，注重樹立預防理念，抓早抓小抓苗頭，從源頭上減少矛盾;注重樹立主動調(diào)解理念，彰顯人民調(diào)解快速化解矛盾糾紛的優(yōu)勢;注重樹立服務理念，協(xié)調(diào)落實大調(diào)解工作運行過程中出現(xiàn)的各種新情況和新問題，當好各級黨委、政府的參謀助手。

3、堅持聯(lián)合聯(lián)動調(diào)處理念。各級司法行政機關要樹立綜合調(diào)處理念，加強與政法委、綜治委、法院、檢察院、公安、人力資源和社會保障、衛(wèi)生、國土、信訪、工青婦等相關職能部門的聯(lián)系和溝通，贏取支持和配合。要建立聯(lián)席會議制度，定期交流信息，分析研究矛盾糾紛的特點和規(guī)律，對跨行業(yè)、重大疑難矛盾糾紛實行聯(lián)合調(diào)處，通過建立健全大調(diào)解工作銜接配合機制，構(gòu)建社會各方資源和力量參與調(diào)解的新格局。

(二)構(gòu)筑四級人民調(diào)解“調(diào)防一體化”工作網(wǎng)絡，完善大調(diào)解組織體系

1、完善人民調(diào)解組織建設。各級黨委政府應高度重視人民調(diào)解工作，重點做好與信訪工作的銜接配合，在全市各區(qū)縣 (市)、鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道)、村 (社區(qū))、屯(組)建立四級調(diào)解工作網(wǎng)絡。應進一步理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)司法所的垂直管理體制，規(guī)范村 (社區(qū))調(diào)委會工作流程，強化個性化、品牌化、專業(yè)化人民調(diào)解室作用，探索和完善勞動人事爭議、物業(yè)糾紛、醫(yī)患糾紛、征地拆遷糾紛、農(nóng)村土地林權糾紛、生產(chǎn)安全、環(huán)境保護、道路交通事故等行業(yè)性專業(yè)性調(diào)委會，全面構(gòu)建起聯(lián)系緊密、聯(lián)動有力、聯(lián)調(diào)規(guī)范、聯(lián)防有效的人民調(diào)解組織平臺。

2、完善人民調(diào)解員隊伍建設。嚴格人民調(diào)解員等級評定和首席調(diào)解員制度，加強系統(tǒng)培訓，更新調(diào)解員隊伍年齡和知識結(jié)構(gòu)，設立人民調(diào)解員人才庫、信息庫和專家?guī)?，探索建立由當事人自主選擇人民調(diào)解員進行調(diào)解的“點調(diào)”新模式，全面落實人民調(diào)解“以案定補”等經(jīng)費保障，推動人民調(diào)解隊伍知識化、職業(yè)化、社會化。

3、完善人民調(diào)解信息化建設。運用數(shù)字網(wǎng)絡技術，對矛盾糾紛實行網(wǎng)上排查、網(wǎng)上分流、網(wǎng)上預警、網(wǎng)上督辦，逐步與全市矛盾糾紛大調(diào)解信息數(shù)據(jù)庫對接，推動人民調(diào)解日常管理規(guī)范化、考核方式科學化、效能監(jiān)察透明化，進一步提升人民調(diào)解信息化水平。

(三)完善人民調(diào)解銜接配合機制，構(gòu)建“三調(diào)聯(lián)動”大調(diào)解工作格局

1、強化人民調(diào)解在大調(diào)解格局中的基礎性作用。切實履行《人民調(diào)解法》賦予的職能，不斷創(chuàng)新人民調(diào)解工作載體和方式，實現(xiàn)人民調(diào)解與司法調(diào)解、行政調(diào)解銜接聯(lián)動，構(gòu)建全方位、立體化的調(diào)解模式，實現(xiàn)情、理、法的融通，實現(xiàn)調(diào)解資源的合理配置，實現(xiàn)調(diào)解效益的最大化。

2、強化人民調(diào)解在訴調(diào)對接中的前置性作用。對一些法律關系簡單、爭議不大的糾紛，由法院引導當事人到訴前人民調(diào)解工作室調(diào)解。深化駐法院人民調(diào)解室建設，完善訴前調(diào)解、庭前調(diào)解、審理中調(diào)解和先調(diào)解再立案四種聯(lián)動模式，加大對人民調(diào)解協(xié)議司法確認的力度，真正實現(xiàn)訴調(diào)對接的有機融合。

3、強化人民調(diào)解在行政調(diào)解對接中的第三方作用。在人社局、信訪局等矛盾糾紛集中的行政機關設立人民調(diào)解工作室，充分發(fā)揮人民調(diào)解組織獨立于行政機關和當事人自身的第三方地位優(yōu)勢，積極參與各行業(yè)行政調(diào)解體系建設，并按照“宜調(diào)盡調(diào)”的工作原則，通過實行邀請式、委托式、指定式、聯(lián)合式等多種調(diào)解形式，積極吸納社會力量共同參與第三方調(diào)解，促進部門間信息互通、資源互用、政策互動，從而進一步化解矛盾糾紛，實現(xiàn)行政機關與相對人之間的和諧。

(四)發(fā)揮人民調(diào)解工作優(yōu)勢，提升大調(diào)解格局對社會矛盾糾紛的化解成效

1、發(fā)揮人民調(diào)解法制宣傳的職能優(yōu)勢。堅持預防為先，突出人民調(diào)解植根基層、貼近民生、服務群眾、靈活便捷的特色，運用普法宣傳的方法，通過群眾喜聞樂見、通俗易懂的形式和載體，把國家政策、法律法規(guī)告訴群眾，把矛盾糾紛可能對和諧社會造成的危害講給群眾，把依法理性有序表達利益訴求的權利交給群眾，從而不斷增強群眾的法律素養(yǎng)和維權意識，切實提高預防矛盾糾紛的前瞻性。

2、發(fā)揮人民調(diào)解來自基層的組織優(yōu)勢。堅持排查為先，按照“哪里有人群聚集、就在哪里建立調(diào)解組織，哪里矛盾糾紛突出、人民調(diào)解就延伸到哪里”的原則，運用深入一線的方法，走入田間地頭、街頭巷尾，了解群眾所思、所需、所盼。實行經(jīng)常性排查與重點時段、地段排查相結(jié)合，全面排查與特殊人群排查相結(jié)合，把矛盾糾紛的底數(shù)、性質(zhì)、原因搞清摸透，未雨綢繆，切實提高排查矛盾糾紛的針對性。

3、發(fā)揮人民調(diào)解平等協(xié)商的運作優(yōu)勢。堅持化解為先，進一步遵循雙方自愿、平等交流、互謙互讓、公平中立等調(diào)解原則，不斷規(guī)范解答分流、調(diào)處反饋、統(tǒng)計臺賬、聯(lián)動聯(lián)調(diào)等調(diào)解流程，認真落實定期排查、聯(lián)動聯(lián)調(diào)、掛牌銷號、責任倒查等調(diào)解制度。運用群眾路線的方式，盡可能通過平等、溝通、協(xié)商、協(xié)調(diào)等辦法，協(xié)調(diào)社會關系，解決社會問題，切實提高化解重大疑難矛盾糾紛的實效性。