高信奇

(中共南京市委黨?？粕缃萄胁?江蘇 南京 210046)

好生活是古今中外一切人類社會(huì)所追求的理想。好生活需要以好社會(huì)為基礎(chǔ)和依托，因此，好生活是離不開好社會(huì)的。而好社會(huì)一定是一個(gè)和諧有序、公平正義的生活狀態(tài)，即擁有秩序與公正感的社會(huì)。為了實(shí)現(xiàn)這種好社會(huì)的理想，就必須對(duì)社會(huì)公共事務(wù)實(shí)現(xiàn)富有成效的管理與控制。從這一視角來看，人類文明發(fā)展史就是一部社會(huì)公共管理史，“文明是人類力量不斷地更加完善的發(fā)展，是人類對(duì)外在的或物質(zhì)自然界和對(duì)人類目前能加以控制的內(nèi)在的或人類本性的最大限度的控制。”［1］因此，社會(huì)公共管理是人類為獲得社會(huì)秩序而進(jìn)行的常態(tài)性治理活動(dòng)，是與社會(huì)存續(xù)相始終的人類行為。然而，社會(huì)公共管理理念與模式又不是亙古不變的，是會(huì)隨著時(shí)間推移和實(shí)踐發(fā)展而發(fā)生躍遷的，隨著現(xiàn)代性的轉(zhuǎn)型，社會(huì)公共管理也發(fā)生了從傳統(tǒng)向現(xiàn)代的演進(jìn)。只有認(rèn)真把握社會(huì)公共管理的“古今之變”，方能準(zhǔn)確有效地推進(jìn)現(xiàn)代社會(huì)公共管理理念、模式、組織和制度的轉(zhuǎn)型。構(gòu)建中國(guó)特色公共管理體系是當(dāng)前我國(guó)的重要目標(biāo)和緊迫任務(wù)。中國(guó)共產(chǎn)黨十六屆六中全會(huì)明晰了我國(guó)社會(huì)公共管理的主體、發(fā)展思維和階段性目標(biāo)，為我國(guó)和諧社會(huì)建設(shè)指明了方向，描繪了“藍(lán)圖”。中國(guó)特色公共管理是有別于傳統(tǒng)社會(huì)公共管理的現(xiàn)代管理模式，故此，厘清社會(huì)公共管理的變遷、現(xiàn)代社會(huì)公共管理的興起背景與理論特質(zhì)，對(duì)構(gòu)建中國(guó)特色公共管理體系也有著重要理念啟示和實(shí)踐指導(dǎo)意義。

一、國(guó)家與社會(huì)的分離:現(xiàn)代社會(huì)公共管理的相對(duì)獨(dú)立化

按照德國(guó)社會(huì)學(xué)家滕尼斯的看法，人類的群體生活中存在著兩種結(jié)合類型，一種是共同體，另一種是社會(huì)，其中，共同體類型早于社會(huì)類型，抑或說，共同體是古老的，社會(huì)則是現(xiàn)代的。由此可見，傳統(tǒng)時(shí)代社會(huì)意識(shí)尚未覺醒，也就是說，在傳統(tǒng)社會(huì)里“現(xiàn)代意義上的個(gè)人意識(shí)和社會(huì)意識(shí)都是無法生成的。”［2］在這種時(shí)代里，社會(huì)與國(guó)家是高度同一，或者說國(guó)家覆蓋了社會(huì)，社會(huì)隱身于國(guó)家之中，“個(gè)人與社會(huì)都無法獨(dú)立于國(guó)家而存在”。［3］在傳統(tǒng)社會(huì)里，社會(huì)公共管理涵蓋于國(guó)家的統(tǒng)治之中，是國(guó)家的重要職能之一。因此，馬克思主義認(rèn)為，國(guó)家的社會(huì)公共管理職能統(tǒng)攝于政治統(tǒng)治職能之中，并為之服務(wù)，“社會(huì)職能的執(zhí)行取決于政治統(tǒng)治;而政治統(tǒng)治的維持又必須以執(zhí)行某種社會(huì)職能為基礎(chǔ)”。［4］

伴隨著人類社會(huì)從農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)、傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)的轉(zhuǎn)型，以及公民權(quán)利意識(shí)的覺醒和民主政制的建設(shè)，社會(huì)與國(guó)家發(fā)生了分離，形成了“社會(huì)—國(guó)家”的二元領(lǐng)域結(jié)構(gòu)。在這種背景下，國(guó)家對(duì)社會(huì)控制開始松動(dòng)，社會(huì)公共管理從國(guó)家政治統(tǒng)治中分離出來，成為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的領(lǐng)域。于是，社會(huì)公共管理從傳統(tǒng)模式向現(xiàn)代模式演進(jìn)，呈現(xiàn)出不同于傳統(tǒng)社會(huì)公共管理的特點(diǎn):一是，傳統(tǒng)社會(huì)公共管理是蘊(yùn)含于政治統(tǒng)治之中的，立足于國(guó)家本位，表現(xiàn)出一種統(tǒng)治型或者管制型治理模式;現(xiàn)代社會(huì)公共管理雖然與政治統(tǒng)治有著千絲萬縷的勾連，但是其政治色彩開始淡化，是以社會(huì)為本位，表現(xiàn)為一種服務(wù)型治理模式。二是，傳統(tǒng)社會(huì)公共管理的主體是政府，也就是說，傳統(tǒng)社會(huì)公共管理是以政府為中心的“單主體單中心”治理模式;現(xiàn)代社會(huì)公共管理從政治統(tǒng)治中分離出來之后，社會(huì)公共管理由原先政府一家獨(dú)攬，向多元社會(huì)力量協(xié)同管理轉(zhuǎn)變，形成了以國(guó)家政府、社會(huì)組織和市場(chǎng)力量為管理主體的“多主體多中心”的治理模式。

二、國(guó)家建構(gòu)的社會(huì)視角——公民自治型公共管理的型構(gòu)

現(xiàn)代社會(huì)是個(gè)領(lǐng)域分化的社會(huì)，是由(政治)國(guó)家與(市民)社會(huì)二元因素構(gòu)成的模式，因此，健全的現(xiàn)代社會(huì)生活必然涵蓋著現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)(state building)與社會(huì)建設(shè)(society building)雙重維度，而且兩者之間是辯證聯(lián)系的，“正如沒有一個(gè)以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和公民權(quán)利為根基的現(xiàn)代市民社會(huì)，就難以建構(gòu)一個(gè)現(xiàn)代國(guó)家一樣”。［5］在國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系上，以黑格爾為代表的資產(chǎn)階級(jí)學(xué)者認(rèn)為“國(guó)家是建立在人的理性的基礎(chǔ)之上的，國(guó)家的本質(zhì)就是人類理性的自我發(fā)展”，［6］并宣揚(yáng)一種國(guó)家決定社會(huì)觀，企圖將國(guó)家置于社會(huì)之上。馬克思主義在對(duì)這種顛倒的國(guó)家社會(huì)觀批判的基礎(chǔ)上指出，“決不是國(guó)家制約和決定市民社會(huì)，而是市民社會(huì)制約和決定國(guó)家”，［7］并且預(yù)言隨著人類社會(huì)的發(fā)展，國(guó)家最終要消亡，國(guó)家要還權(quán)于社會(huì)。

如果從現(xiàn)代民族國(guó)家發(fā)展實(shí)踐的視角來看，現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)離不開社會(huì)建設(shè)，無論是發(fā)達(dá)現(xiàn)代化國(guó)家，還是后發(fā)國(guó)家，無不把對(duì)社會(huì)公共事務(wù)管理作為國(guó)家建設(shè)的支援性力量?，F(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)存在兩個(gè)向度，即民族國(guó)家建構(gòu)和民主國(guó)家建設(shè)。民族國(guó)家建構(gòu)，立基于對(duì)民族意識(shí)與民族獨(dú)立的認(rèn)同;民主國(guó)家建設(shè)，則立足于人民主權(quán)理念的自覺和政治參與的行動(dòng)支援。然而，無論是對(duì)民族獨(dú)立和人民主權(quán)意識(shí)的贊同，還是政治參與的積極行動(dòng)，都得益于市民社會(huì)的發(fā)育、成長(zhǎng)與壯大。因?yàn)?，社?huì)公共生活是鍛造公民民主意識(shí)和民族意識(shí)的孵化器，是公民政治行動(dòng)的儀式化訓(xùn)練場(chǎng)，“儀式的本質(zhì)在于使儀式的參與者在參與中得到教化，公民是在儀式中被塑造的”。［8］通過這些活動(dòng)，公共意識(shí)和政治參與精神滲透到公民的身心之中。由此可見，社會(huì)建設(shè)是與國(guó)家建構(gòu)同等重要的理論命題和政治實(shí)踐，其中社會(huì)公共管理則構(gòu)成社會(huì)建設(shè)的重要內(nèi)容與維度。于是，在現(xiàn)代社會(huì)公共管理者的視野中，現(xiàn)代社會(huì)公共管理就呈現(xiàn)出一種公民自治型管理的特色。這是因?yàn)?，在他們看來，社?huì)是一個(gè)衛(wèi)護(hù)公民權(quán)利與利益的共同體，是一個(gè)實(shí)行自我教育、自我管理、自我服務(wù)、自我完善的公共空間。國(guó)家與政府對(duì)社會(huì)放權(quán)，鼓勵(lì)公民直接參與對(duì)社會(huì)的自主型治理。這種自主型治理，不僅體現(xiàn)了國(guó)家還權(quán)于社會(huì)的理念，公民也在直接治理中培養(yǎng)了意識(shí)、提高了能力、規(guī)訓(xùn)了行為。

三、風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的來臨與不確定性的增長(zhǎng):公共危機(jī)管理的興起

傳統(tǒng)社會(huì)是一個(gè)等級(jí)社會(huì)，也是社會(huì)關(guān)系相對(duì)簡(jiǎn)單與確定性的社會(huì)?！皬娜祟悮v史的總的進(jìn)程來看，農(nóng)業(yè)社會(huì)是一個(gè)相對(duì)簡(jiǎn)單的社會(huì)，這個(gè)社會(huì)中一切事物也都表現(xiàn)出確定性的特征，依靠權(quán)力就能夠基本滿足這個(gè)社會(huì)的治理要求?！保?］隨著現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)，現(xiàn)代社會(huì)呈現(xiàn)出風(fēng)險(xiǎn)性增加和不確定性增長(zhǎng)的特色，具體表現(xiàn)如下:現(xiàn)代社會(huì)是建立在人與人平等的關(guān)系之上的。人際的平等關(guān)系帶來的是社會(huì)關(guān)系的豐富化、多樣化，也因此造成社會(huì)關(guān)系的復(fù)雜化和不確定性;現(xiàn)代社會(huì)是高科技發(fā)展的社會(huì)。高科技在服務(wù)于人類的同時(shí)，核輻射的泄露、高端武器的擴(kuò)散、基因食品的隱患，也給人類社會(huì)埋下潛在的危機(jī);現(xiàn)代社會(huì)是以工業(yè)主義為特征的社會(huì)。工業(yè)主義使得人類物質(zhì)財(cái)富不斷豐腴的同時(shí)，也導(dǎo)致全球變暖、臭氧層空洞、資源枯竭，造成人類生存的安全性不斷走低，美好家園夢(mèng)想的破滅;現(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)商業(yè)社會(huì)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的分散決策體制導(dǎo)致個(gè)人利益的獨(dú)立化與個(gè)人生存狀態(tài)的原子化，極易引發(fā)一系列基于利益糾紛的社會(huì)沖突和群體性事件;現(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)開放的社會(huì)。社會(huì)交往活動(dòng)范圍不斷拓展，沖破了地域和民族國(guó)家的界限，走向全球的合作與互動(dòng)，全球化的到來，使得地域性的社會(huì)沖突與矛盾往往在世界范圍內(nèi)擴(kuò)大蔓延。凡此種種無不顯示，現(xiàn)代社會(huì)是個(gè)充滿危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，是個(gè)人類生存越來越難以把握與掌控的不確定社會(huì)，美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家加爾布雷思稱之為“不確定的時(shí)代”，德國(guó)社會(huì)學(xué)家貝克稱之為“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”?！拔覀儗?9 世紀(jì)經(jīng)濟(jì)思想中偉大的確定性思想，與現(xiàn)時(shí)代面臨問題所帶來的巨大不確定性進(jìn)行對(duì)比?！保?0］“不確定性意味著風(fēng)險(xiǎn)成為我們生活中不可避免的一部分，每個(gè)人都面臨著未知的和幾乎不能預(yù)測(cè)的風(fēng)險(xiǎn)?！保?1］面臨著現(xiàn)代社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)性、不確定性的增加，如何來消除或降低這種風(fēng)險(xiǎn)，增添確定性的安全成分呢?按照柯文·M·布朗等人的說法，“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)這個(gè)概念力圖要把握的，就是一個(gè)去除了管制的社會(huì)環(huán)境將產(chǎn)生的后果。”［12］也就是說，現(xiàn)代社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)性和不確定性要求我們必須更新公共管理觀念，強(qiáng)化社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)管理功能。于是，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)測(cè)和對(duì)各種公共危機(jī)的應(yīng)對(duì)，成為現(xiàn)代社會(huì)公共管理的重要意涵，“預(yù)測(cè)和管理沒有人真正了解的風(fēng)險(xiǎn)成為我們的當(dāng)務(wù)之急”。［13］近年來，全球不同國(guó)家都在社會(huì)公共管理中不斷強(qiáng)化公共危機(jī)處理與應(yīng)對(duì)方面的內(nèi)容。

四、政府的治道變革——邁向“善治”的社會(huì)公共治理

民主與效率是現(xiàn)代社會(huì)生活的兩個(gè)重要原則，為了實(shí)現(xiàn)民主與效率的兼顧，19 世紀(jì)末政治與行政、政治與管理開始分化。政治關(guān)切民主，行政則在意效率，公共行政應(yīng)運(yùn)而生。在公共行政視野下，社會(huì)公共管理由政府獨(dú)家承擔(dān)，并成為政府公共行政管理的自然延伸。公共行政實(shí)質(zhì)上包含著政府組織自身的行政管理和政府的社會(huì)公共管理兩個(gè)層面。科層制組織則是公共行政體系實(shí)現(xiàn)自身管理的組織載體，這種組織載體以“命令—服從”為管理特點(diǎn)，對(duì)自身進(jìn)行理性化的管理。政府在運(yùn)用科層制組織管理政府自身的同時(shí)，也把行政管理的理念、組織、方法與手段運(yùn)用到社會(huì)公共管理中，導(dǎo)致了社會(huì)公共管理的行政化與國(guó)家化。隨著“行政國(guó)家”的日益高漲和福利國(guó)家政策導(dǎo)致入不敷出的窘境，公共行政出現(xiàn)了效率低下、機(jī)構(gòu)臃腫、公共政策失效、尋租和貪腐等問題，這種行政管理的病癥也相應(yīng)地影響或移植到社會(huì)公共管理領(lǐng)域。行政化社會(huì)公共管理已經(jīng)走入窮途末路，實(shí)踐呼喚新的公共管理模式。

上個(gè)世紀(jì)70、80 年代西方國(guó)家興起了重塑政府的新公共管理運(yùn)動(dòng)(NPM)，加之，非政府組織(NGO)、社會(huì)自治力量不斷發(fā)育與成長(zhǎng)，于是，現(xiàn)代社會(huì)公共管理模式——公共治理模式應(yīng)運(yùn)而生，“這就迫使政府不得不去變革其自身的官僚制組織方式，同時(shí)，政府也不得不與社會(huì)‘分權(quán)’，讓非政府組織以及其他社會(huì)力量加入到社會(huì)治理過程中來”。［14］隨著社會(huì)公共治理模式的出現(xiàn)，行政管理與社會(huì)公共管理開始分離?，F(xiàn)代公共管理要求政府把對(duì)自身組織的行政管理與對(duì)外的社會(huì)公共管理區(qū)隔開來，一方面要對(duì)社會(huì)公共管理進(jìn)行適度的放手，讓其他社會(huì)力量介入進(jìn)來;另一方面，政府也要在社會(huì)公共管理中處于一種重要位置，扮演重要角色，使得組織自身的行政管理服務(wù)于公共管理。由此可見，現(xiàn)代社會(huì)公共管理突破了政府型社會(huì)管理的單一主體，以“協(xié)商—合作”代替了傳統(tǒng)政府社會(huì)管理中的“命令—服從”;以國(guó)家與社會(huì)、政府與市場(chǎng)之間的良性互動(dòng)合作，代替?zhèn)鹘y(tǒng)政府型社會(huì)管理中國(guó)家與社會(huì)、政府與市場(chǎng)之間的對(duì)峙，實(shí)現(xiàn)了政府型社會(huì)管理向現(xiàn)代社會(huì)公共治理轉(zhuǎn)變，并將“善治”，即實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共事務(wù)管理效益最大化作為自己的治理目標(biāo)。

五、新公共服務(wù)運(yùn)動(dòng)——“管理即服務(wù)”的政府角色扮演

無論是基于公共行政視角下的公共管理，還是基于公共管理視域中的公共管理，政府的角色扮演不僅承擔(dān)著管理職能，同時(shí)也承擔(dān)著一定的服務(wù)職能。公共行政視角下的政府社會(huì)管理，雖然屬于統(tǒng)制型管理，但是也承擔(dān)著為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活提供基本的法律規(guī)則、基本設(shè)施、公共安全和公共基本服務(wù)。然而，公共行政范式下的公共管理，政府既是公共服務(wù)的提供者，又是生產(chǎn)者，集雙重功能于一身。隨著公共行政范式向公共管理范式的轉(zhuǎn)變，政府的管理與服務(wù)之間的關(guān)系也隨著發(fā)生了更新。公共管理理論援用工商管理的精神，主張政府的中心工作應(yīng)該是“掌舵”，而非“劃槳”，“具有企業(yè)家精神的領(lǐng)導(dǎo)都懂得……如果讓其他人干更多的劃槳工作他們就能有更有效地進(jìn)行掌舵。如果一個(gè)組織最佳的精力和智慧都用于劃槳，掌舵將會(huì)很困難”。［15］于是，公共服務(wù)的提供與生產(chǎn)開始分離，政府更多扮演著公共服務(wù)提供者的角色，公共服務(wù)的生產(chǎn)則由政府以合同外包、特許經(jīng)營(yíng)、代用券等方式，由市場(chǎng)、私營(yíng)部門來生產(chǎn)。甚至于公共服務(wù)的提供也不僅僅只是政府的責(zé)任，非政府組織和社會(huì)力量同樣可以提供公共服務(wù)。由此可見，無論是公共行政理論還是公共管理理論，將管理職能和服務(wù)職能視為兩種不同的且并列性行為，雖然在形式上同等地強(qiáng)調(diào)管理職能和服務(wù)職能，但實(shí)際上還保留著較強(qiáng)傳統(tǒng)色彩，更多地是把服務(wù)滲透于管理之中。

上世紀(jì)90 年代，以羅伯特·登哈特夫婦為代表發(fā)起了新公共服務(wù)運(yùn)動(dòng)。新公共服務(wù)理論認(rèn)為，政府不是掌舵，而是管理，是服務(wù)。管理就是服務(wù)，“服務(wù)，而不是掌舵”，［16］政府和公職人員不是在控制社會(huì)中發(fā)揮重要作用，“對(duì)于公務(wù)員來說，越來越重要的是要利用基于價(jià)值的共同領(lǐng)導(dǎo)來幫助明確表達(dá)和滿足他們的共同利益，而不是試圖控制或掌控社會(huì)新的發(fā)展方向”。［17］至此，現(xiàn)代社會(huì)公共管理理論推進(jìn)和深化了政府的管理與服務(wù)的關(guān)系，明確“管理即服務(wù)”的理念。也就是說，現(xiàn)代社會(huì)公共管理摒棄了管理即統(tǒng)制、管理即控制的思維模式，從服務(wù)的視角來考量管理，在服務(wù)中管理，將管理隸屬于服務(wù)、管理寓于服務(wù)之中，以服務(wù)來規(guī)導(dǎo)管理，而不是相反，實(shí)現(xiàn)了公共管理從管制型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。因此，為社會(huì)公眾提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品成為現(xiàn)代政府社會(huì)管理的重要選項(xiàng)，也成為考量政府社會(huì)管理成效好與壞、優(yōu)與劣的重要指標(biāo)與參數(shù)。

當(dāng)前，我國(guó)正處于從傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型之中，傳統(tǒng)社會(huì)因素在不斷衰減，現(xiàn)代社會(huì)因素不斷生成，公共管理理念和模式都要隨之變遷與轉(zhuǎn)換。近些年來，我國(guó)在不斷總結(jié)原有公共管理模式得失和借鑒先進(jìn)的現(xiàn)代社會(huì)公共管理理念的基礎(chǔ)上，建構(gòu)并不斷完善中國(guó)特色公共管理體系。在公共管理主體方面，充分發(fā)揮政府、非政府組織和市場(chǎng)力量，實(shí)現(xiàn)政府、社會(huì)、公民的多元共治;在社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理方面，不斷增強(qiáng)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的防范和危機(jī)管理意識(shí)，建立健全以“危機(jī)管理的體制、機(jī)制和法制”為內(nèi)容的“一案三制”，逐步摸索出一套中國(guó)特色公共危機(jī)處理體系，體現(xiàn)出應(yīng)急管理成為我國(guó)公共管理的重要維度;政府是現(xiàn)代社會(huì)公共管理多元主體之一，而且是十分重要的主體。在公共管理的政府職能定位方面，確定服務(wù)型政府作為我國(guó)行政體制改革的重要目標(biāo)與方向，充分體現(xiàn)出“管理即服務(wù)”的現(xiàn)代公共管理理念。

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