趙吟

立法協(xié)商一般是指法律法規(guī)在制定或者修訂的過(guò)程中，通過(guò)政治協(xié)商會(huì)議或者其他組織機(jī)構(gòu)充分聽(tīng)取意見(jiàn)的過(guò)程，其理論基礎(chǔ)為協(xié)商民主。協(xié)商民主及其所支撐的立法協(xié)商一方面為公民參與治理提供了更加廣闊的平臺(tái)，同時(shí)也對(duì)公民政治意識(shí)的培育起到積極的作用。在我國(guó)的立法實(shí)踐中，除了《中華人民共和國(guó)立法法》第三十四條規(guī)定:“列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程的法律案，法律委員會(huì)、有關(guān)的專門委員會(huì)和常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取各方面的意見(jiàn)”之外，各地近年來(lái)也就立法協(xié)商制定了規(guī)范性文件，如南京《關(guān)于加強(qiáng)南京市地方立法協(xié)商工作的意見(jiàn)》和《關(guān)于加強(qiáng)南京市政府立法協(xié)商工作的意見(jiàn)》;大連《大連市制定地方性法規(guī)和政府規(guī)章政治協(xié)商程序的暫行規(guī)定》;福建《關(guān)于加強(qiáng)地方立法協(xié)商工作的意見(jiàn)》等，為我國(guó)的立法協(xié)商實(shí)踐提供了法律依據(jù)。

理論上來(lái)說(shuō)，協(xié)商立法具有重要的價(jià)值，可以通過(guò)這種表達(dá)機(jī)制來(lái)培育公民精神，推動(dòng)民主進(jìn)程。協(xié)商立法在提高立法質(zhì)量的同時(shí)，對(duì)于普法和法制教育也起到了積極的促進(jìn)作用。作為協(xié)商民主的重要體現(xiàn)，立法協(xié)商還能夠“以公民參與決策作為民主的核心價(jià)值，把具有不同利益訴求的公民群體之間的平等協(xié)商作為實(shí)現(xiàn)民主價(jià)值的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，豐富了我們對(duì)于民主的認(rèn)識(shí)”。①燕繼榮:《協(xié)商民主的價(jià)值與意義》，《科學(xué)社會(huì)主義》，2006年第6期。雖然具有重要的理論和實(shí)踐價(jià)值，但因?yàn)樽陨砝碚撊毕莺瓦\(yùn)行困境，立法協(xié)商存在著諸多風(fēng)險(xiǎn)，需要慎重對(duì)待，在科學(xué)合理地評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上逐步完善風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。

一、立法協(xié)商的理論局限

為立法協(xié)商理論奠定基礎(chǔ)的協(xié)商民主理論濫觴于20世紀(jì)后半期，涌現(xiàn)了一大批思考此問(wèn)題的思想家，包括羅爾斯、吉登斯、哈貝馬斯等。他們根據(jù)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)狀，汲取發(fā)端于古希臘的民主理論營(yíng)養(yǎng)，發(fā)展出了一套完整的協(xié)商民主理論，但對(duì)于協(xié)商民主的內(nèi)涵仍存在爭(zhēng)議，主要分為三種觀點(diǎn):一是將協(xié)商民主看作是一種民主治理形式。二是將協(xié)商民主看作是一種社團(tuán)或組織形式。三是將協(xié)商民主看作是一種決策方式。②秦緒娜:《國(guó)內(nèi)外協(xié)商民主研究綜述》，《中共云南省委黨校學(xué)報(bào)》，2008年第1期。對(duì)于協(xié)商民主內(nèi)涵的爭(zhēng)論至今沒(méi)有公認(rèn)的統(tǒng)一結(jié)論。協(xié)商民主理論具有復(fù)雜性，對(duì)它的研究水平還不高，成果也不豐富。協(xié)商民主如何有效運(yùn)作，如何克服競(jìng)爭(zhēng)民主的固有缺陷而為緩解現(xiàn)代的民主危機(jī)貢獻(xiàn)自己的力量，仍是學(xué)者們需要探究的問(wèn)題。

進(jìn)入21世紀(jì)，我國(guó)學(xué)界也對(duì)協(xié)商民主進(jìn)行了討論，俞可平、陳家剛、林尚立、李君如、陳剩勇等陸續(xù)翻譯、撰文引進(jìn)和提倡協(xié)商民主理論。協(xié)商民主的發(fā)展似乎為中國(guó)政治提供了另一種選擇。相較于西方根植于古希臘文明高度發(fā)達(dá)的民主思想，我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)于民主理論的研究存在先天不足，民主傳統(tǒng)較為薄弱，因而對(duì)于相關(guān)概念的界定、理念的吸收都需要比西方付出更多努力。

目前，我國(guó)學(xué)界專門針對(duì)立法協(xié)商進(jìn)行研究的成果和人員都較少，主要是集中研究政協(xié)制度，偶有涉及到立法協(xié)商的內(nèi)容，研究成果的層次也較低，且多為概括立法協(xié)商可能的價(jià)值或一些具體實(shí)踐，即使是對(duì)立法協(xié)商價(jià)值和方式的簡(jiǎn)單討論也往往流于形式，實(shí)質(zhì)性的探討較少。另一類研究立法協(xié)商的具體實(shí)踐也是在研究中國(guó)地方治理模式的時(shí)候涉及到的，主要是對(duì)一些制度或者某種協(xié)商形式進(jìn)行介紹和簡(jiǎn)單的分析，對(duì)于決定立法協(xié)商能否達(dá)到其目的的立法協(xié)商的主體問(wèn)題、立法協(xié)商的制度構(gòu)建、程序規(guī)劃以及對(duì)立法協(xié)商結(jié)論的運(yùn)用等研究還比較滯后，而主體和程序問(wèn)題又是立法協(xié)商能否成功的關(guān)鍵。“以程序性規(guī)定為中心的立法技藝因此而成為各種價(jià)值的相互承認(rèn)提供了通道，它不僅可以對(duì)抗經(jīng)濟(jì)技術(shù)化思維，將破碎而零散的道德和價(jià)值內(nèi)容重新引入到法律規(guī)范之中，而且更重要的是，在程序基礎(chǔ)上可以重塑現(xiàn)代社會(huì)的基本的結(jié)合方式。”①趙明:《法理學(xué)》，法律出版社2012年版，第181頁(yè)。因而，這種理論準(zhǔn)備不足為立法協(xié)商的制度構(gòu)建埋下了隱患，增加了立法協(xié)商的風(fēng)險(xiǎn)。

與此同時(shí)，立法協(xié)商理論的局限性還表現(xiàn)在協(xié)商民主理論研究與立法協(xié)商的實(shí)踐脫節(jié)較為嚴(yán)重。我國(guó)立法協(xié)商的主要問(wèn)題出現(xiàn)在制度建設(shè)和程序完善以及對(duì)主體平等參與權(quán)的保障和實(shí)現(xiàn)。在制度層面，我國(guó)的政治協(xié)商會(huì)議機(jī)構(gòu)，主要是各參政議政的民主黨派和各界別對(duì)于重大問(wèn)題和重大事件的商議組織，而基層的協(xié)商組織則多側(cè)重于較小區(qū)域范圍內(nèi)的與區(qū)域成員相關(guān)的議題商討，對(duì)于這些組織的立法協(xié)商功能研究相對(duì)滯后。

二、立法協(xié)商的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

(一)立法協(xié)商主體的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

立法協(xié)商的主體是立法協(xié)商行為的施行者，對(duì)立法協(xié)商的運(yùn)行和結(jié)果起著決定性的作用，因而立法協(xié)商主體在整個(gè)立法協(xié)商過(guò)程中都有重要的意義，主體來(lái)源、主體意識(shí)、主體利益直接決定了立法協(xié)商能否順利進(jìn)行。現(xiàn)代社會(huì)隨著社會(huì)分工的深入，職業(yè)團(tuán)體的出現(xiàn)，利益開(kāi)始多元化，立法協(xié)商的主體也越來(lái)越復(fù)雜，導(dǎo)致立法協(xié)商主體存在風(fēng)險(xiǎn)，主要表現(xiàn)在利益沖突，理性不足和主體的平等參與權(quán)受限制等三個(gè)方面。

1.立法協(xié)商主體的利益沖突

我國(guó)目前的立法協(xié)商主要是通過(guò)中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議等組織機(jī)構(gòu)或者通過(guò)征求相關(guān)人士和普通公民對(duì)法律草案的意見(jiàn)等方式進(jìn)行的。無(wú)論采取哪一種方式進(jìn)行立法協(xié)商，都存在一個(gè)不能回避的問(wèn)題，即立法協(xié)商的參與者或者說(shuō)立法協(xié)商的主體利益日趨多元化。這種利益多元化的傾向會(huì)導(dǎo)致在立法協(xié)商的過(guò)程中產(chǎn)生沖突，當(dāng)然，協(xié)商的目的是消除或者緩和沖突，然而，因社會(huì)分工和社會(huì)發(fā)展的層次性，區(qū)域發(fā)展的不平衡性帶來(lái)的利益糾葛很難通過(guò)協(xié)商的方式得到解決。

以2012年上半年《著作權(quán)法》修改草案征求意見(jiàn)之事為例，2012年3月31日，國(guó)家版權(quán)局向公眾發(fā)布了其草擬的《中華人民共和國(guó)著作權(quán)法(修改草案)》并公開(kāi)征求意見(jiàn)，該草案一經(jīng)公布立刻引起了激烈爭(zhēng)論，尤其是其第46條規(guī)定:“錄音制品首次出版3個(gè)月后，其他錄音制作者可以依照本法第四十八條規(guī)定的條件，不經(jīng)著作權(quán)人許可，使用其音樂(lè)作品制作錄音制品”引起了音樂(lè)詞曲作者和唱片公司的強(qiáng)烈不滿，他們認(rèn)為這是剝奪或限制他們的著作權(quán)，而中國(guó)音樂(lè)著作權(quán)協(xié)會(huì)的負(fù)責(zé)人則指出，此條的立法目的是為了防止唱片公司對(duì)音樂(lè)的壟斷，為了促進(jìn)音樂(lè)作品的傳播，并不會(huì)傷害到音樂(lè)詞曲作者。此條規(guī)定到底是否有助于保護(hù)著作權(quán)、是否有助于作品的傳播尚且不論，但可以看到，在草案征求意見(jiàn)的過(guò)程中，音樂(lè)詞曲作者、唱片公司、音樂(lè)著作權(quán)集體管理組織中國(guó)音樂(lè)著作權(quán)協(xié)會(huì)在對(duì)待此條草案的態(tài)度上存在著本質(zhì)的差別，所以會(huì)提出截然相反的意見(jiàn)或建議。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，此時(shí)進(jìn)行的立法協(xié)商就是無(wú)效的，在處理兩種截然相反的意見(jiàn)或建議時(shí)，必然要進(jìn)行選擇，而這種選擇的出現(xiàn)就可能將協(xié)商引向投票。

2.立法協(xié)商主體的理性不足

雖然胡適先生曾提出，民主憲政只是一種幼稚園的政治制度，最適宜于訓(xùn)練一個(gè)缺乏政治經(jīng)驗(yàn)的民族，民主政治是常識(shí)的政治，可以在民主實(shí)踐中進(jìn)行民主教育。但是，現(xiàn)代社會(huì)高度分工之后，立法已經(jīng)成為一項(xiàng)專門的活動(dòng)，立法者需要一定的技術(shù)才能制定出合理和適用的法律，同理，立法協(xié)商的參與者也應(yīng)當(dāng)具備立法的常識(shí)和與法律規(guī)范相關(guān)的知識(shí)。正如美國(guó)著名的民主研究者薩托利指出的:“隨著政治日趨復(fù)雜，知識(shí)——認(rèn)知能力和控制力——也會(huì)越來(lái)越成為問(wèn)題……我們正在陷入‘知識(shí)危機(jī)’?！雹冢勖溃輪獭に_托利:《民主新論》，東方出版社1998年版，第135頁(yè)?？贫髡J(rèn)為:“公民必須在智能上有所準(zhǔn)備，以便擔(dān)負(fù)管理時(shí)所必須完成的任務(wù)?！雹郏勖溃菘贫?《論民主》，商務(wù)印書(shū)館1988年版，第166頁(yè)。

而實(shí)際上，很難說(shuō)立法協(xié)商的主體具備了相應(yīng)的知識(shí)。雖然政治協(xié)商會(huì)議等組織的組成人員中具有專門知識(shí)的人員較多，但立法技術(shù)的發(fā)展以及法律專業(yè)化的加深，使得他們對(duì)于法律的認(rèn)識(shí)和理解都極為有限，特別是在商事、經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域。另一方面，普通公民的知識(shí)儲(chǔ)備更少。兩個(gè)原因造成了此種狀況，“一是教育不夠普及及教育內(nèi)容設(shè)置不當(dāng)，重視科學(xué)技術(shù)教育，而忽視人文教育。二是現(xiàn)實(shí)的政治生活日趨復(fù)雜?！薄叭宋慕逃谋∪鹾驼紊鐣?huì)的日趨復(fù)雜二者結(jié)合，勢(shì)必導(dǎo)致公民的理性不足。理性的不足必然引發(fā)普通公民政治能力的匱乏?！雹偻鹾闃?shù):《協(xié)商民主的缺陷和面臨的踐行困境》，《湖北社會(huì)科學(xué)》，2007年第1期。協(xié)商主體理性的不足會(huì)使得他們不能充分理解需要協(xié)商的法律法規(guī)，不能完整合適地表達(dá)自己的意見(jiàn)和建議，將對(duì)立法協(xié)商的效果產(chǎn)生消極影響。

3.立法協(xié)商主體的平等參與權(quán)受限

前文已經(jīng)提到，立法協(xié)商的主體呈現(xiàn)出多元化的態(tài)勢(shì)，各利益團(tuán)體之間的地位與能力都存在差別，這些主體參與立法協(xié)商的程度也不盡一致，經(jīng)濟(jì)、文化和智識(shí)上的差異必然會(huì)導(dǎo)致立法協(xié)商主體對(duì)于某些具體問(wèn)題存在不同甚至矛盾的看法。例如前文提到著作權(quán)法修正過(guò)程中征求公眾意見(jiàn)時(shí)不同的利益群體參與能力就有所區(qū)別，中國(guó)音樂(lè)著作權(quán)協(xié)會(huì)雖然是民間自治組織，但具有一定的行政性質(zhì)，相較于音樂(lè)詞曲作者擁有更多的資源，相對(duì)來(lái)說(shuō)，其對(duì)于立法的影響力就要強(qiáng)于音樂(lè)詞曲作者。這種地位上的不平等會(huì)導(dǎo)致協(xié)商的范圍偏小，無(wú)法達(dá)到協(xié)商的目的。那些經(jīng)濟(jì)地位較低、文化價(jià)值不受主流價(jià)值認(rèn)可的人群對(duì)公共利益和核心價(jià)值的認(rèn)可度比較低，利益上的分歧會(huì)阻礙立法協(xié)商結(jié)果共識(shí)的形成。

(二)立法協(xié)商運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

立法協(xié)商的效果如何與立法協(xié)商的整個(gè)運(yùn)行程序存在極大的關(guān)系，只有組織機(jī)構(gòu)完整、制度完善并且程序順暢才能使立法協(xié)商正常運(yùn)行。而從我國(guó)目前立法協(xié)商的現(xiàn)狀來(lái)看，這幾個(gè)方面不容樂(lè)觀，在制度建設(shè)、組織機(jī)構(gòu)建設(shè)和程序完備上都有待加強(qiáng)。

1.立法協(xié)商的制度缺失

在現(xiàn)代國(guó)家，立法都需要制度依據(jù)，法律法規(guī)的制定需要在憲法及其相關(guān)法律的授權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行。因而，立法協(xié)商也離不開(kāi)制度支持，雖然前文提到《立法法》和其他地方性法規(guī)、規(guī)章中有立法協(xié)商的規(guī)定，但是這些還不足以構(gòu)筑一套完整的立法協(xié)商體系。我國(guó)立法協(xié)商的制度建設(shè)還有待加強(qiáng)。

《立法法》和《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議章程》是我國(guó)政治協(xié)商組織參與立法協(xié)商的基礎(chǔ)性規(guī)范依據(jù)。它們規(guī)定了立法協(xié)商的最基礎(chǔ)原則并為其他相關(guān)的規(guī)范性文件提供效力基礎(chǔ)。例如，《立法法》第三十四條規(guī)定:“列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程的法律案，法律委員會(huì)、有關(guān)的專門委員會(huì)和常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取各方面的意見(jiàn)。聽(tīng)取意見(jiàn)可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等多種形式。”第五十八條規(guī)定:“行政法規(guī)在起草過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)廣泛聽(tīng)取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見(jiàn)。聽(tīng)取意見(jiàn)可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等多種形式?！薄吨袊?guó)人民政治協(xié)商會(huì)議章程》第二條則規(guī)定:“中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議全國(guó)委員會(huì)和地方委員會(huì)的主要職能是政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政。政治協(xié)商是對(duì)國(guó)家和地方的大政方針以及政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)生活中的重要問(wèn)題在決策之前進(jìn)行協(xié)商和就決策執(zhí)行過(guò)程中的重要問(wèn)題進(jìn)行協(xié)商?！备鶕?jù)這些法律法規(guī)，各地制定了一些立法協(xié)商的規(guī)范性文件，包括福建省《關(guān)于加強(qiáng)地方立法協(xié)商工作的意見(jiàn)》、《關(guān)于加強(qiáng)南京市地方立法協(xié)商工作的意見(jiàn)》、《關(guān)于加強(qiáng)南京市政府立法協(xié)商工作的意見(jiàn)》、《長(zhǎng)春市政協(xié)立法協(xié)商組織辦法》以及《大連市制定地方法規(guī)和政府規(guī)章政治協(xié)商程序暫行規(guī)定》等。上述規(guī)范雖然都對(duì)立法協(xié)商有所規(guī)定，但仍存在兩個(gè)問(wèn)題:一是這些規(guī)范都比較分散，沒(méi)有形成足以支撐立法協(xié)商的制度規(guī)范體系，只是在某些方面對(duì)于政協(xié)的立法協(xié)商作出了簡(jiǎn)單的規(guī)定，這些規(guī)范的層次不夠清晰、覆蓋面狹窄。并且對(duì)于政協(xié)之外的立法協(xié)商，例如公開(kāi)征求公眾意見(jiàn)或者立法后的評(píng)估等沒(méi)有具體的制度規(guī)定。二是這些規(guī)范對(duì)于立法協(xié)商的規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)和模糊，僅規(guī)定了“聽(tīng)取各方面意見(jiàn)”或者一些原則性的規(guī)范，對(duì)于實(shí)際操作規(guī)則沒(méi)有具體規(guī)定。

2.立法協(xié)商組織機(jī)構(gòu)亟待完善

立法協(xié)商的組織機(jī)構(gòu)是立法協(xié)商得以存在的場(chǎng)所，我國(guó)現(xiàn)有的立法協(xié)商機(jī)構(gòu)主要是中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議的各級(jí)組織以及地方治理中創(chuàng)設(shè)的協(xié)商組織。地方立法協(xié)商組織有兩種不同的類型，分別是以廣州羊城論壇為代表的論壇型協(xié)商和以浙江溫嶺為代表的懇談型協(xié)商，雖然這兩種形式的協(xié)商包含的議題和內(nèi)容都不限于立法協(xié)商，但對(duì)于法律規(guī)范的討論在這兩類協(xié)商組織中都占據(jù)了較大的比例。例如，“1992年5月2日，廣州市人大常委會(huì)和廣州電視臺(tái)舉辦了第1期的《羊城論壇》，成為中國(guó)內(nèi)地最早舉行的政論性論壇，從1992年開(kāi)辦至2008年2月，已成功舉辦了110期?！闭搲啻斡懻撓嚓P(guān)的法律規(guī)范，“第1期論壇討論的就是有待實(shí)施的《廣州市禁止銷售燃放煙花爆竹管理規(guī)定》，論壇起到了立法動(dòng)員與法制宣傳的效果，促進(jìn)了該法規(guī)的順利實(shí)施，被譽(yù)為‘廣州的奇跡’。”②黃振輝、王金紅:《協(xié)商民主與中國(guó)地方治理創(chuàng)新》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》，2009年第5期。溫嶺的民主懇談更被認(rèn)為是一種原創(chuàng)性的新型基層民主形式。

上述兩種基層協(xié)商民主類型都是以地域范圍為其劃分標(biāo)準(zhǔn)的組織。而在現(xiàn)代社會(huì)高度分工的情況下，職業(yè)團(tuán)體、行業(yè)公會(huì)等民間自治組織應(yīng)當(dāng)參與到立法協(xié)商中，并發(fā)揮其應(yīng)有的作用。我國(guó)立法協(xié)商的組織類型和結(jié)構(gòu)不大合理，組織參與程度比較低。基層的協(xié)商民主組織承擔(dān)的功能很多，處理的事務(wù)繁雜，無(wú)法進(jìn)行有效協(xié)商。政府主導(dǎo)的協(xié)商組織中，政府明顯占有優(yōu)勢(shì)，其他各參與方很難平等參與立法協(xié)商，而專業(yè)的團(tuán)體制定行業(yè)規(guī)則又必然受到相關(guān)政府機(jī)構(gòu)的制約。因而，立法協(xié)商組織機(jī)構(gòu)不完善也是制約其作用發(fā)揮的重要因素。

3.立法協(xié)商程序存在缺陷

現(xiàn)代民主社會(huì)中，程序正義和結(jié)果正義同等重要，立法協(xié)商的程序正當(dāng)性也備受關(guān)注。對(duì)于立法協(xié)商而言，程序合理尤為重要，只有確定了合理的程序，立法協(xié)商工作才能正常開(kāi)展，才可能產(chǎn)生好的立法協(xié)商結(jié)果?！皡f(xié)商民主與票決民主不同的是，協(xié)商的議題不是先定的，而是臨時(shí)根據(jù)需要設(shè)定的，因此，程序?qū)τ趨f(xié)商民主便有著特殊的意義。只有在先定程序中展開(kāi)協(xié)商，才能使協(xié)商起到整個(gè)各方理解、達(dá)成各方共識(shí)的功能;程序不合乎規(guī)定，即會(huì)損害協(xié)商結(jié)果的法定效力。”①王新生:《論協(xié)商民主的法治化》，《湖南大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》，2010年第1期。立法協(xié)商制度的目的就是要讓更廣大的公民有參與立法活動(dòng)的平臺(tái)和空間，但是立法協(xié)商程序上的缺陷可能會(huì)減弱甚至消解這個(gè)目標(biāo)。民主協(xié)商的進(jìn)行需要參與者充分表達(dá)自己的意見(jiàn)，充分討論、辯論，倘若程序設(shè)置不合理就會(huì)嚴(yán)重影響到協(xié)商的效率，影響協(xié)商的效果。正如科恩所說(shuō)，在評(píng)價(jià)民主時(shí)，需要同時(shí)考慮其保護(hù)作用和效率，而這兩者往往會(huì)存在矛盾。為這種參與設(shè)計(jì)合理的程序是避免效率低下的可行方式之一。協(xié)商程序的缺陷還體現(xiàn)在潛在的參與歧視，“要保障公民參與的平等，一方面從實(shí)質(zhì)保障的角度分析……另一方面要從程序保障參與的平等性，協(xié)商民主在商談程序和制度設(shè)計(jì)上，要盡可能地消除潛在的參與歧視，保證公民享有充分和平等的協(xié)商參與機(jī)會(huì)與地位?！雹诙庞⒏?、婁成武:《協(xié)商民主對(duì)公民參與的多維審視與局限》，《南京社會(huì)科學(xué)》，2011年第1期。

(三)立法協(xié)商結(jié)果的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

立法協(xié)商主體的理性不足以及運(yùn)行過(guò)程中的缺陷導(dǎo)致了立法協(xié)商結(jié)果風(fēng)險(xiǎn)，這種風(fēng)險(xiǎn)體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是立法協(xié)商結(jié)果本身的局限性，二是立法協(xié)商結(jié)果效力的局限性，也就是說(shuō)立法協(xié)商結(jié)果在多大程度上能為立法者所接受，能真正發(fā)揮作用，還有待商討。立法協(xié)商結(jié)果的這兩種局限性存在密切的聯(lián)系，結(jié)果本身的缺陷影響了其效力，而效力的不足也會(huì)對(duì)結(jié)果產(chǎn)生消極的影響。

1.結(jié)果本身的局限性

由于立法協(xié)商主體的理性不足和制度、程序的缺陷，使得立法協(xié)商的結(jié)果不盡如人意。協(xié)商主體具有多元性，他們地位有高低，價(jià)值有差異，在某些問(wèn)題上，觀點(diǎn)互相矛盾，很難形成對(duì)于公共利益的共識(shí)?，F(xiàn)代的法律制度往往涉及到專門的領(lǐng)域和知識(shí)，普通公眾難以對(duì)其深入理解，而相應(yīng)的職業(yè)團(tuán)體和行業(yè)公會(huì)等民間自治組織或者嚴(yán)重行政化或者運(yùn)行不暢，不能完全代表其成員參與到立法協(xié)商的過(guò)程中。例如，上文提到的中國(guó)音樂(lè)著作權(quán)協(xié)會(huì)在《著作權(quán)》修正過(guò)程中與音樂(lè)詞曲作者之間觀點(diǎn)的對(duì)立很好地說(shuō)明了這個(gè)問(wèn)題，原本中國(guó)音樂(lè)著作權(quán)協(xié)會(huì)應(yīng)當(dāng)是音樂(lè)著作權(quán)人的利益代表者和維護(hù)者，而在此次事件中卻形成了兩種不同的立場(chǎng)。因而這種民間自治組織參與立法協(xié)商的結(jié)果與其組織成員的實(shí)際利益未必相符。

2.結(jié)果效力的局限性

在我國(guó)，立法協(xié)商的過(guò)程是立法機(jī)關(guān)與其他參與者之間的互動(dòng)，但是雙方的地位是不平等的，立法機(jī)關(guān)處于優(yōu)勢(shì)地位，立法協(xié)商的主體無(wú)論是在立法前、立法過(guò)程中還是立法后的評(píng)估階段，對(duì)于立法進(jìn)程的影響都十分有限。有人提出立法協(xié)商需要處理好三個(gè)關(guān)系，“一是立法協(xié)商具有建議性，不具有決定性。二是立法協(xié)商具有建設(shè)性，不具有制約性。三是立法協(xié)商具有參考性，不具有執(zhí)行性?！雹哿謶c民:《立法協(xié)商的探索》，《協(xié)商論壇》，2002年第3期。立法協(xié)商的結(jié)果可能形成對(duì)于某一主題的社會(huì)共識(shí)，并以此為基礎(chǔ)進(jìn)行立法和其他的社會(huì)活動(dòng)，也可能形成某些不具有法律效力的決議、決策、聯(lián)合聲明等，這些結(jié)果都不具有強(qiáng)制執(zhí)行力，不能保證其被合理執(zhí)行。

另一方面，立法協(xié)商注重的是共識(shí)，對(duì)于特定議題的討論結(jié)果可能是偏頗的。對(duì)于共識(shí)的過(guò)度強(qiáng)調(diào)可能會(huì)排除某些弱勢(shì)群體的意見(jiàn)，從而違背民主的平等參與原則。有學(xué)者甚至認(rèn)為:“協(xié)商民主隱含著在各個(gè)議題上尋求確定答案或共同聲音(common voice)的內(nèi)在意圖，以致極可能為了追求共同的聲音或共識(shí)，而漠視處于少數(shù)地位者和有著特殊利益要求者的真實(shí)需要，而這種傾向在本質(zhì)上是可怕的、反民主的?！雹躍anders ，Lynn M.Against Dliberation.Political Theory，1997，Vol.25，No.3.

三、立法協(xié)商的風(fēng)險(xiǎn)防范

立法民主化是法治發(fā)展的趨勢(shì)，協(xié)商民主理論為立法協(xié)商提供了理論基礎(chǔ)，但是立法協(xié)商發(fā)展過(guò)程中存在諸多風(fēng)險(xiǎn)，為了防范這些風(fēng)險(xiǎn)，可以從以下幾個(gè)方面著手:

(一)完善立法協(xié)商主體參與機(jī)制

解決立法協(xié)商主體的風(fēng)險(xiǎn)，主要應(yīng)從兩方面入手，一是要提高立法協(xié)商主體的理性，培養(yǎng)具有公民精神和基本政治素養(yǎng)的公民，完善職業(yè)團(tuán)體和行業(yè)公會(huì)的建設(shè)，使這些組織能真正成為其成員利益的代表，能為其成員表達(dá)意見(jiàn)和建議。二是要保障各種利益團(tuán)體的平等參與權(quán)。各階層公民意愿的充分表達(dá)是民主制度的優(yōu)勢(shì)，但這也可能帶來(lái)“多數(shù)暴政”。如果能保證各個(gè)不同的利益集團(tuán)能平等參與到立法協(xié)商中，并讓他們有機(jī)會(huì)充分表達(dá)自己的意見(jiàn)，那么多數(shù)人的參與在一定程度上能夠避免民主制度帶來(lái)的“多數(shù)暴政”缺陷，即便多數(shù)人的意見(jiàn)存在錯(cuò)誤的可能。但是如果每一位參與決策者都有平等的機(jī)會(huì)表達(dá)自己的意見(jiàn)，能夠與他人進(jìn)行公開(kāi)論辯、充分溝通，能保證信息的暢通交流，那么作出的決策將更合乎共同的利益，在這種情況下即使根據(jù)多數(shù)人的意見(jiàn)形成的決議與少數(shù)人的意見(jiàn)不一致，我們也不能稱之為“多數(shù)暴政”。

在高度分工的社會(huì)中，職業(yè)團(tuán)體或行業(yè)公會(huì)等自治性組織是與公民密切聯(lián)系的機(jī)構(gòu)，也應(yīng)當(dāng)成為公民的利益代表者和維護(hù)者，因而需要加強(qiáng)此類組織的建設(shè)，為此類組織參與決策提供平臺(tái)。也就是說(shuō)，我們應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)地方協(xié)商民主自治組織的建設(shè)并加以推廣，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上不斷進(jìn)行完善，以為立法協(xié)商提供組織機(jī)構(gòu)保障。例如，廣州羊城論壇模式、溫嶺懇談會(huì)模式等都對(duì)基層民主實(shí)踐進(jìn)行了有益探索。

(二)完善立法協(xié)商制度建設(shè)和程序建設(shè)

立法協(xié)商的制度化、規(guī)范化和程序化是法治建設(shè)的重要內(nèi)容，也是民主政治的重要體現(xiàn)。民主政治與法治國(guó)家的理念也有密切聯(lián)系，法治的精神、法律至上理念的確立都需要具體的制度和程序來(lái)實(shí)現(xiàn)和保障，而民主協(xié)商對(duì)于這些制度的形成具有重要的影響，有助于法治國(guó)家的建設(shè)。

立法協(xié)商的制度和程序建設(shè)應(yīng)當(dāng)從兩個(gè)方面入手，一是加強(qiáng)各級(jí)法律法規(guī)和各類立法協(xié)商組織章程的建設(shè)，在各類立法文件中增加立法協(xié)商的相關(guān)內(nèi)容，并制定立法協(xié)商的形式、內(nèi)容、組織方式及對(duì)協(xié)商結(jié)果的采納等內(nèi)容。二是要加強(qiáng)各種機(jī)制建設(shè)，包括接受機(jī)制、對(duì)話機(jī)制、互動(dòng)機(jī)制等。根據(jù)哈貝馬斯的觀點(diǎn)，協(xié)商民主是一種商談民主，商談在民主協(xié)商中占據(jù)了重要的位置，民主過(guò)程的核心就是要對(duì)公共利益進(jìn)行充分協(xié)商和討論，而非為了私利進(jìn)行爭(zhēng)奪。他同時(shí)認(rèn)為，各種利益群體及個(gè)人之間的互動(dòng)不足是商談的最主要的障礙。因而，為了保證協(xié)商民主的有效性，需要確保公共協(xié)商機(jī)構(gòu)之間以及協(xié)商機(jī)構(gòu)與行政機(jī)構(gòu)之間有充分的互動(dòng)。

(三)完善立法協(xié)商結(jié)果

立法協(xié)商的最終目的是要完善立法，因而理想的立法協(xié)商的結(jié)果是被立法機(jī)關(guān)采納，要達(dá)到此目的，必須加強(qiáng)立法結(jié)果的合理性、可行性和針對(duì)性。在對(duì)立法協(xié)商結(jié)果的執(zhí)行和接受上，也要制定更為明確的制度和程序，以保證立法協(xié)商結(jié)果能夠通過(guò)合理途徑融入到立法進(jìn)程中。立法協(xié)商的結(jié)果可能是會(huì)議紀(jì)要、聯(lián)合聲明等文件。作為協(xié)商民主結(jié)果的協(xié)議或會(huì)議紀(jì)要、聯(lián)合聲明一旦簽署，便具有約束力，參與協(xié)商的各方應(yīng)當(dāng)遵守其規(guī)定。即使這些協(xié)議、紀(jì)要或聲明不是非常具體，對(duì)某些問(wèn)題的規(guī)定較為抽象，但也需要嚴(yán)格遵守，并對(duì)其相應(yīng)的后果做出規(guī)定。一旦一方違反了協(xié)商的結(jié)果，遵守結(jié)果的一方就可以啟動(dòng)相應(yīng)的救濟(jì)程序和機(jī)制，確保自身的合法利益。對(duì)立法協(xié)商結(jié)果的接受和評(píng)價(jià)應(yīng)該貫穿立法的各個(gè)階段，從立法規(guī)劃到立法制定再到立法后的評(píng)估階段都應(yīng)該充分考慮立法協(xié)商過(guò)程中提出的意見(jiàn)和建議。

四、結(jié) 語(yǔ)

通過(guò)前文的論述不難發(fā)現(xiàn)，協(xié)商民主及其在立法領(lǐng)域的具體體現(xiàn)表明立法協(xié)商存在著一些風(fēng)險(xiǎn)，無(wú)論是在理論上還是在實(shí)踐中，要想發(fā)展立法協(xié)商，就必須正視這些風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)理性的分析和科學(xué)的評(píng)估更深刻地理解立法協(xié)商。具體地講，立法協(xié)商要想正常運(yùn)行就必須更深入地結(jié)合實(shí)踐進(jìn)行理論研究;充分保障立法協(xié)商主體的平等參與權(quán);制定完備的制度和合理的程序;重視立法協(xié)商結(jié)果的質(zhì)量并充分利用立法協(xié)商的成果。與此同時(shí)，立法協(xié)商存在的風(fēng)險(xiǎn)也為我們法制的發(fā)展提供了借鑒:首先，要充分發(fā)揮公民的作用，重視公民的政治智慧，充分發(fā)揮他們的政治能力;其次，制度建設(shè)是法制建設(shè)的前提和基礎(chǔ)，只有具備合理的制度才能建立運(yùn)行良好的體制;再次，實(shí)質(zhì)平等是始終要追求的價(jià)值目標(biāo)，制度設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)充分考慮到各個(gè)利益集團(tuán)的平等參與權(quán)?？偠灾?，立法協(xié)商是我國(guó)法治建設(shè)和民主政治建設(shè)的重要內(nèi)容，對(duì)于推動(dòng)我國(guó)的立法民主化和科學(xué)化，更好地發(fā)揮各個(gè)利益集團(tuán)作用，推進(jìn)民主進(jìn)程都具有重要的意義。通過(guò)科學(xué)全面的立法協(xié)商風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，能夠更加有效地防范立法協(xié)商的風(fēng)險(xiǎn)，探求立法協(xié)商的正確途徑，從而為我國(guó)的法治建設(shè)貢獻(xiàn)力量。