■姜明安 (北京大學(xué)法學(xué)院教授)

黨的十八大報告要求“提高領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定能力”，加強依法治國理政，實現(xiàn)國家各項工作法治化。

什么是法治思維和法治方式?所謂“法治思維”是指公權(quán)力執(zhí)掌者依其法治理念，運用法律規(guī)范、法律原則、法律精神和法律邏輯對所遇到和所要處理的問題 (包括涉及改革、發(fā)展、解紛、維穩(wěn)等各領(lǐng)域、各方面的相關(guān)問題)進行分析、綜合、判斷、推理和形成結(jié)論、決定的思想認(rèn)識活動與過程。首先，法治思維是建立在法治理念的基礎(chǔ)上的，一個平時沒有法治理念的公權(quán)力執(zhí)掌者遇到問題不可能突然形成法治思維;其次，法治思維是指公權(quán)力執(zhí)掌者運用法律規(guī)范、法律原則、法律精神對所遇到或所要處理的問題進行分析、綜合、判斷、思考的過程。在這種過程中，公權(quán)力執(zhí)掌者為認(rèn)識和解決所遇到或所要處理的問題首先從腦海中“搜索”認(rèn)識和解決相應(yīng)問題的法律規(guī)范;如果“搜索”不到具體的法律規(guī)范，則繼而“搜索”相應(yīng)的法律原則;如果他既“搜索”不到具體的法律規(guī)范，也“搜索”不到相應(yīng)的法律原則，則繼而尋求認(rèn)識和解決相應(yīng)問題的法律精神。如果他“搜索”到了認(rèn)識和解決相應(yīng)問題的具體法律規(guī)范和相應(yīng)法律原則，那么他還要運用腦海中既存的法律精神和法治理念檢驗相應(yīng)法律規(guī)范和法律原則，確定它們是否與法律精神和法治理念一致，從而決定是否應(yīng)將之作為認(rèn)識和解決相應(yīng)問題的依據(jù)。如果確定了法律依據(jù) (包括法律規(guī)范、原則、精神)然后通過判斷、推理，形成認(rèn)識和解決相應(yīng)問題的結(jié)論、決定。法治思維就是依這樣的邏輯思考和認(rèn)識乃至解決問題的過程。所謂“法治方式”，是指公權(quán)力執(zhí)掌者在法治理念和法律精神的指導(dǎo)下，通過制定、執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章，運用法律、法規(guī)、規(guī)章創(chuàng)制的制度、機制、設(shè)施、程序處理各種經(jīng)濟、社會問題，解決各種社會矛盾、爭議，促進經(jīng)濟、社會發(fā)展的措施、方法、手段。廣泛而言，法治方式包括立法 (廣義的立法包括制定法律、法規(guī)、規(guī)章，甚至包括制定規(guī)范性文件和軟法)、執(zhí)法 (包括執(zhí)行、實施法律、法規(guī)、規(guī)章)、司法 (包括民事、刑事、行政訴訟和司法執(zhí)行)，也包括對法律所創(chuàng)制的制度 (如政府信息公開制度、行政許可制度、行政處罰和行政強制制度、行政復(fù)議和仲裁制度)、機制 (如市場機制、監(jiān)管機制、監(jiān)督機制、解紛機制)、設(shè)施 (如行政裁判所、人民調(diào)解中心、法庭)、程序(如公眾參與程序、協(xié)商程序、辯論程序、票決程序等)的運用、適用。

在我國進入全面建成小康社會的決定性階段，黨的十八大為什么要提出提高領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定的能力呢?其理由和根據(jù)主要有三:其一，中國共產(chǎn)黨執(zhí)政六十多年正反兩方面的經(jīng)驗表明，保證黨依法執(zhí)政是堅持中國特色社會主義道路和中國特色社會主義制度的基本要求。反思我們黨六十多年的執(zhí)政歷程，凡是黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人較為重視法治，較為注重依法施政的時期，國家經(jīng)濟、社會的發(fā)展進步就相對快，人民生活改善的步伐就相對大，人民對黨和政府的滿意度就相對高;反之，凡是輕視法治、忽視法治、乃至踐踏法治而偏好人治、迷戀人治、踐行人治的時期，國家經(jīng)濟、社會的發(fā)展就停滯甚至倒退，人民生活水平就下降甚至民不聊生，人民對黨和政府就有怨言，個別情況下甚至?xí)裨狗序v，發(fā)生群體性事件。其二，近年來，一些地區(qū)、一些部門的領(lǐng)導(dǎo)人急功近利，為追逐“政績”，完全拋開法律的約束，隨心所欲地推進“跨越式發(fā)展”、推行所謂“良性違憲”、“良性違法”式改革，大搞“土地財政”，大拆大建，嚴(yán)重侵犯公民的合法權(quán)益，引發(fā)出各種惡性事件和社會矛盾、社會沖突。而在嚴(yán)重社會矛盾、社會沖突發(fā)生后，他們又完全不考慮問題產(chǎn)生的原因和不顧及法律的相應(yīng)規(guī)定，亂抓人捕人，試圖通過高壓手段“治亂”和“維穩(wěn)”，或者亂許愿，亂施“恩惠”，試圖通過“花錢買平安”。他們這樣做的結(jié)果往往是“平安”、“穩(wěn)定”未得，而引發(fā)出更多的社會矛盾和更多的社會問題。其三，由于目前我國社會正處于重要的轉(zhuǎn)型期，社會上各種思潮涌動，這其中之一即是主張采用改革開放前曾經(jīng)長期倡導(dǎo)使用的“以階級斗爭為綱”和“運動式”的方法，即人治的方法、“文革”的方法來解決我們當(dāng)前社會面臨的各種社會問題，如收入分配不公的問題、社會階層沖突問題、公職人員的腐敗問題，等等。這種主張雖然是極少數(shù)人的政見，但卻有一定的社會基礎(chǔ)。由此可見，黨的十八大報告提出運用法治思維和法治方式推進改革、發(fā)展、解紛、維穩(wěn)的治國理政思路和方略是有很強的針對性的，具有重要的歷史和現(xiàn)實意義。

那么，我們?nèi)绾螌崿F(xiàn)這一治國理政的思路和方略，如何切實提高各級領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維和法治方式推進改革、發(fā)展、解紛、維穩(wěn)的能力，從而真正推進國家各項工作的法治化呢?筆者認(rèn)為，主要應(yīng)采取以下措施:

第一，通過比較法治思維、法治方式與人治思維、人治方式治國理政的優(yōu)劣，使各級領(lǐng)導(dǎo)干部充分認(rèn)識運用法治思維和法治方式治國理政的必要性。這種比較既應(yīng)包括歷史的縱向比較，使之從歷史的經(jīng)驗教訓(xùn)中獲得啟示;又應(yīng)包括現(xiàn)實的橫向比較，使之從當(dāng)下鮮活的實例中受到教育。而且，這種比較應(yīng)與科學(xué)發(fā)展觀的學(xué)習(xí)、理解、領(lǐng)會聯(lián)系起來。因為科學(xué)發(fā)展觀的核心是以人為本，科學(xué)發(fā)展觀的基本要求是全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。而法治最重要最核心的要素即是保障人權(quán)和控制、規(guī)范公權(quán)力的運作。因此，要保障改革、發(fā)展、解紛、維穩(wěn)均以人為本，保障經(jīng)濟、政治、文化、社會和生態(tài)文明全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，就必須運用法治思維和法治方式治國理政。

第二，通過健全、完善法律及其制度、機制、程序，不斷改善法治環(huán)境，為公權(quán)力執(zhí)掌者運用法治思維和法治方式治國理政提供條件和促力，形成法治環(huán)境與法治思維、法治方式運用的良性循環(huán)。法治環(huán)境與法治思維、法治方式的運用是辯證的和互動的關(guān)系。法治思維增強了，自然會促進法治方式的運用;法治方式運用多了和運用有效了，自然會改善法治環(huán)境，而法治環(huán)境改善了，又會反過來影響和促進公權(quán)力執(zhí)掌者的法治思維。那么，我們怎么改善法治環(huán)境呢?一個重要和必不可少的措施和途徑就是健全、完善我們的法律及其制度、機制、程序。目前，我國社會主義法律體系雖然已經(jīng)基本形成，但“基本形成”并不等于健全、完善。對于依法治國理政的要求來說，我們還有很多重要法律有待制定，如行政程序法、政務(wù)公開法、新聞、出版、結(jié)社法、違憲審查法、廉政法，等等。此外，為了保障執(zhí)政黨依法執(zhí)政，還有必要根據(jù)憲法、法律以及法治原則和法律精神，健全、完善中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)，規(guī)范執(zhí)政黨的黨務(wù)運作。

第三，改革領(lǐng)導(dǎo)干部選拔、任用制度和法律監(jiān)督、問責(zé)制度，并通過推廣正反典型經(jīng)驗，不斷引導(dǎo)和激勵公權(quán)力執(zhí)掌者主動、自覺和善于運用法治思維和法治方式治國理政。榜樣的力量是無窮的。在我國這樣一個長期缺少法治傳統(tǒng)，習(xí)慣于實行人治的國度，要推進法治，建設(shè)法治國家、法治政府，必須注重樹立典型，即以主動、自覺和善于運用法治思維和法治方式處理和解決社會、經(jīng)濟問題和社會矛盾的干部為典型，推廣這些典型治國理政的經(jīng)驗，以帶動和促進整個社會的法治。同時，我們應(yīng)特別重視提拔使用依法行政意識強，善于運用法治思維和法治方式解決問題、推動發(fā)展的優(yōu)秀干部，從組織路線上引導(dǎo)公權(quán)力執(zhí)掌者依法治國理政。此外，我們除了應(yīng)重視正面典型的引導(dǎo)作用外，對反面典型的警示、警戒作用亦不可忽視。對于那些堅持人治思維，在決策、執(zhí)法和其他行使公權(quán)力過程中有法不依，濫用職權(quán)，給國家、社會公共利益和公民合法權(quán)益造成重大損害、損失的公權(quán)力執(zhí)掌者，要依法問責(zé)、追責(zé)。只有這樣，在組織、人事管理領(lǐng)域堅持給人治亮“紅燈”，給法治開“綠燈”，才能促使我們所有的公權(quán)力執(zhí)掌者不斷自覺培養(yǎng)和提高運用法治思維和法治方式治國理政的能力。