■陳文興 (最高人民檢察院理論研究所)

論中國(guó)檢察機(jī)關(guān)履行檢察職能的權(quán)力基礎(chǔ)

■陳文興 (最高人民檢察院理論研究所)

為了加強(qiáng)中國(guó)司法制度的建設(shè)，理論界、司法實(shí)務(wù)界都提出了很多改革的意見、建議。其中有關(guān)中國(guó)檢察機(jī)關(guān)的職能范疇以及與此關(guān)聯(lián)的檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力配置等問題，更是引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。深入研究檢察職能的范疇以及檢察權(quán)的配置等問題，對(duì)于改革、完善檢察制度具有重大意義。

一、檢察職能的范疇

目前，在我國(guó)檢察職能的范疇問題上，法學(xué)理論界和法律實(shí)務(wù)界存在著不同認(rèn)識(shí)。一部分學(xué)者包括很多檢察機(jī)關(guān)的人員建議維持或擴(kuò)大檢察機(jī)關(guān)的職能范疇。而另一部分學(xué)者主張，我國(guó)檢察權(quán)總體上浮現(xiàn)一種超強(qiáng)勢(shì)化，檢察機(jī)關(guān)職權(quán)復(fù)雜，“法律監(jiān)督”與刑事追訴之間有著不可調(diào)和的矛盾和沖突，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能應(yīng)當(dāng)逐漸淡化并在條件成熟時(shí)最終退出檢察機(jī)關(guān)的職能范圍①陳瑞華:《刑事訴訟的前沿問題》(第二版)，中國(guó)人民大學(xué)出版社2005年版，第528～531頁(yè)。。

從世界范圍看，雖然各國(guó)檢察機(jī)關(guān)的職能不盡相同，但大多數(shù)國(guó)家檢察機(jī)關(guān)的主要職能是公訴，同時(shí)也履行一定的偵查職能和監(jiān)督職能。如美國(guó)的檢察職能包括調(diào)查、起訴違反聯(lián)邦法律的行為，并在聯(lián)邦作為當(dāng)事人的民事案件中代表聯(lián)邦政府參與訴訟。英國(guó)檢察機(jī)關(guān)有對(duì)重大刑事案件提起公訴、支持公訴，在涉及政府利益的重大民事案件中，代表政府參加訴訟，對(duì)慈善事業(yè)進(jìn)行監(jiān)督等職權(quán)②蔣德海:《法律權(quán)威與中國(guó)檢察權(quán)的憲法復(fù)歸》，《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2005年第4期。。法國(guó)規(guī)定檢察官處于獨(dú)占公訴權(quán)的原告官的地位，享有偵查、公訴犯罪的職權(quán)，享有監(jiān)督并指揮警察及預(yù)審法官的職權(quán)，享有監(jiān)督裁判執(zhí)行的職權(quán)。以法國(guó)為代表的大陸法系國(guó)家強(qiáng)調(diào)檢察官代表國(guó)家保護(hù)公共利益，在賦予檢察官追訴刑事犯罪職權(quán)的同時(shí)，也明確規(guī)定了檢察官參與民事訴訟的職權(quán)③張培田:《檢察制度本源芻探》，《檢察論叢》(第二卷)，法律出版社2001年版。。德國(guó)檢察機(jī)關(guān)主要行使刑事偵查起訴、法律監(jiān)督、公益訴訟三大職能。德國(guó)檢察機(jī)關(guān)不僅可以通過抗告、上訴、再審申請(qǐng)等方式對(duì)刑事審判實(shí)施監(jiān)督，并對(duì)刑事判決的執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督，還可以作為國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的代表，以公益代表人的身份對(duì)涉及國(guó)家和社會(huì)公共利益的重大案件提起訴訟。俄羅斯的檢察系統(tǒng)是集中統(tǒng)一、上下隸屬的護(hù)法機(jī)關(guān)，擁有非常廣泛的職能，負(fù)責(zé)監(jiān)督全社會(huì)執(zhí)法和守法情況，特別是對(duì)聯(lián)邦各部和各主管部門、聯(lián)邦主體的立法機(jī)關(guān)和執(zhí)行機(jī)關(guān)、地方自治機(jī)關(guān)、軍事管理機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)等執(zhí)法情況實(shí)施監(jiān)督，負(fù)責(zé)公訴和抗訴并擁有一定的偵查權(quán)，還有權(quán)就修改、補(bǔ)充、廢止或通過法律和其他法律文件提出檢察建議，履行完善法律的職能④肖金明:《論檢察權(quán)能及其轉(zhuǎn)型》，《法學(xué)論壇》2009年第6期。。

在確立我國(guó)檢察職能的范疇時(shí)，既要借鑒國(guó)外有益的經(jīng)驗(yàn)，又要立足于中國(guó)的國(guó)情;既要考慮中國(guó)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，又要考慮中國(guó)的政權(quán)組織形式、我國(guó)檢察工作的實(shí)踐以及中國(guó)的歷史文化傳統(tǒng)，從而來(lái)合理地界定檢察機(jī)關(guān)的職能范疇。如果檢察職能范疇過窄，如僅限于刑事法律監(jiān)督，就會(huì)出現(xiàn)法律監(jiān)督空白和真空，在中國(guó)司法腐敗難以遏制的情況下，其結(jié)果是不利于維護(hù)司法公正，不利于維護(hù)國(guó)家法制的統(tǒng)一。反之，如果檢察職能范疇過寬，不注意檢察機(jī)關(guān)的特點(diǎn)，盲目要求擴(kuò)大檢察機(jī)關(guān)的職能范疇也是不合理和不可行的。綜合考慮、權(quán)衡各種因素，我國(guó)檢察職能應(yīng)包括以下幾個(gè)方面:

(一)訴訟監(jiān)督職能

1、審判監(jiān)督職能。審判監(jiān)督是訴訟監(jiān)督的重要組成部分，其內(nèi)容包括:出席法庭支持公訴的檢察人員對(duì)審判活動(dòng)是否合法實(shí)行監(jiān)督，如發(fā)現(xiàn)審判活動(dòng)有違法情況，有權(quán)提出糾正意見;最高人民檢察院對(duì)各級(jí)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決和裁定，上級(jí)人民檢察院對(duì)下級(jí)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決和裁定，如果發(fā)現(xiàn)確有錯(cuò)誤，有權(quán)按照審判監(jiān)督程序向同級(jí)人民法院提出抗訴。

2、偵查監(jiān)督職能。偵查監(jiān)督是指檢察機(jī)關(guān)依法對(duì)偵查機(jī)關(guān)的偵查活動(dòng)是否合法進(jìn)行的監(jiān)督。偵查監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要職能。

3、刑罰執(zhí)行監(jiān)督職能。刑罰執(zhí)行監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)依法對(duì)刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)執(zhí)行已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定的情況，以及執(zhí)行刑罰活動(dòng)是否合法所進(jìn)行的監(jiān)督活動(dòng)。刑罰執(zhí)行監(jiān)督是刑事訴訟監(jiān)督的重要組成部分。

(二)公訴職能

公訴是檢察職能中的重要內(nèi)容，是檢察機(jī)關(guān)完成法律監(jiān)督任務(wù)的過程和途徑，對(duì)保護(hù)國(guó)家利益與個(gè)人合法權(quán)益，維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一發(fā)揮了不可替代的作用。

(三)職務(wù)犯罪偵查職能

職務(wù)犯罪偵查是職務(wù)犯罪偵查主體依照法律對(duì)可能已發(fā)生了的職務(wù)犯罪收集相關(guān)證據(jù)、查找并抓獲犯罪嫌疑人所進(jìn)行的各種專門調(diào)查活動(dòng)以及采取的強(qiáng)制措施。對(duì)特殊主體資格犯罪案件的偵查是檢察機(jī)關(guān)的重要職能。

二、檢察機(jī)關(guān)履行檢察職能的權(quán)力配置

(一)檢察權(quán)配置的基礎(chǔ)在于保障檢察機(jī)關(guān)有效履行檢察職能

檢察職能必須以各項(xiàng)具體的檢察權(quán)作為基礎(chǔ)和條件，各項(xiàng)具體的檢察權(quán)是檢察職能借以體現(xiàn)和發(fā)揮作用的必要途徑和手段。離開了具體的檢察權(quán)，檢察機(jī)關(guān)就會(huì)徒有虛名。只有立足于我國(guó)國(guó)情和檢察職能的需要，科學(xué)合理地配置檢察權(quán)，才能保障檢察機(jī)關(guān)有效地履行檢察職能。

(二)完善檢察權(quán)的配置，保障檢察職能有效履行

為了保障檢察職能的有效履行，應(yīng)當(dāng)按照檢察工作的應(yīng)有要求，從立法上完善、優(yōu)化檢察權(quán)的配置。

1、完善檢察機(jī)關(guān)的訴訟監(jiān)督權(quán):(1)刑事立案監(jiān)督權(quán)的完善。其一，拓寬刑事立案監(jiān)督的范圍。如把不應(yīng)當(dāng)立案而公安機(jī)關(guān)立案?jìng)刹榈膯栴}納入檢察機(jī)關(guān)刑事立案監(jiān)督的范圍。其二，提供法律保障，確保監(jiān)督力度。應(yīng)當(dāng)通過完善刑事立案監(jiān)督操作程序，為刑事立案監(jiān)督提供必要的法律保障手段。(2)完善批準(zhǔn)逮捕權(quán)的建議。第一，完善逮捕后執(zhí)行機(jī)關(guān)自行撤銷逮捕或者變更強(qiáng)制措施的監(jiān)督。如法律應(yīng)明確規(guī)定偵查機(jī)關(guān)變更強(qiáng)制措施時(shí)必須征得原作出批捕決定機(jī)關(guān)的同意。第二，加強(qiáng)對(duì)不予批準(zhǔn)逮捕案件的監(jiān)督。(3)完善偵查活動(dòng)監(jiān)督權(quán)的構(gòu)想。首先，偵查機(jī)關(guān)采取的所有強(qiáng)制性措施都應(yīng)納入檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督范圍。其次，明確檢察引導(dǎo)偵查的權(quán)力。再次，立法上應(yīng)賦予檢察機(jī)關(guān)《糾正違法通知書》、《檢察建議》等文書的法律強(qiáng)制力。(4)完善刑事審判監(jiān)督權(quán)。一是在立法上明確、細(xì)化刑事審判監(jiān)督的范圍、內(nèi)容、程序，以保障檢察機(jī)關(guān)審判監(jiān)督權(quán)的有效行使;二是完善刑事抗訴制度。(5)民行法律監(jiān)督權(quán)的完善。一是在立法上對(duì)檢察機(jī)關(guān)民行抗訴權(quán)加以細(xì)化;二是增加民行法律監(jiān)督的方式。法律應(yīng)規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可以針對(duì)不同情形采用抗訴、檢察建議、糾正違法通知書等多種監(jiān)督方式向法院提出監(jiān)督意見。同時(shí)，法律也應(yīng)規(guī)定每一種民行監(jiān)督方式的具體操作規(guī)范，否則，監(jiān)督實(shí)效不大。

2、完善檢察機(jī)關(guān)的公訴權(quán):(1)完善檢察機(jī)關(guān)的刑事公訴權(quán)。首先，擴(kuò)大檢察機(jī)關(guān)審查起訴的自由裁量權(quán)。其次，適時(shí)規(guī)定檢察機(jī)關(guān)擁有辯訴交易權(quán)。再次，明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)擁有量刑建議權(quán)。(2)完善檢察機(jī)關(guān)的民事公訴權(quán)以及賦予檢察機(jī)關(guān)行政公訴權(quán)。隨著社會(huì)的發(fā)展，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，大量涉及國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的民事糾紛和行政爭(zhēng)議無(wú)人起訴的問題日漸突出。為了解決諸如環(huán)境污染案件、消費(fèi)者權(quán)益案件等類案件因種種原因無(wú)人提起訴訟的問題，新《民事訴訟法》第55條規(guī)定:“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！睉?yīng)考慮賦予檢察機(jī)關(guān)提起行政訴訟的權(quán)力，以便檢察機(jī)關(guān)通過提起民行訴訟來(lái)維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。

3、檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)的完善。一是通過修改《刑事訴訟法》，明確規(guī)定職務(wù)犯罪的初查程序，將初查制度化與法律化，增強(qiáng)初查的強(qiáng)制力和實(shí)效性。二是進(jìn)一步細(xì)化技術(shù)偵查權(quán)。

三、保障檢察權(quán)運(yùn)行的配套制度、措施

(一)建立和完善檢察一體化機(jī)制

檢察一體化反映了檢察權(quán)行使的一般原理，體現(xiàn)了檢察權(quán)的性質(zhì)和有效實(shí)現(xiàn)檢察職能的需要。檢察機(jī)關(guān)及其人員之所以形成統(tǒng)一整體，正是由于行使檢察權(quán)的特殊需要。實(shí)行檢察一體制有利于維護(hù)法制統(tǒng)一和權(quán)威，排除地方權(quán)力對(duì)檢察工作的干預(yù)，克服檢察地方化;有利于解決當(dāng)前檢察工作中的一些突出問題，克服一些機(jī)制性障礙;有利于強(qiáng)化上級(jí)檢察院對(duì)下級(jí)檢察院的領(lǐng)導(dǎo)，有效配置資源，加強(qiáng)工作協(xié)作，提高檢察效率，防止下級(jí)檢察官濫權(quán)，促進(jìn)社會(huì)公平正義，等等⑤孫謙:《中國(guó)的檢察改革》，《法學(xué)研究》2003年第6期。。

(二)構(gòu)建獨(dú)立的檢察機(jī)關(guān)人財(cái)物保障機(jī)制

現(xiàn)行體制下，檢察機(jī)關(guān)的人財(cái)物等方面受制于地方，如人事問題由同級(jí)地方管理，行政及辦案經(jīng)費(fèi)由同級(jí)政府預(yù)算和劃撥，這直接導(dǎo)致了地方各級(jí)檢察機(jī)關(guān)聽命于地方領(lǐng)導(dǎo)的不正?，F(xiàn)象，給檢察地方保護(hù)主義打開了盛行之門。檢察權(quán)的地方化使檢察權(quán)的行使受到嚴(yán)重干擾。因此，應(yīng)改變檢察機(jī)關(guān)人財(cái)物受制于地方的現(xiàn)狀，確保檢察機(jī)關(guān)的獨(dú)立性。

(三)加強(qiáng)檢察官隊(duì)伍建設(shè)

1、提高檢察官任職資格。由于檢察官責(zé)任重大，因此，各國(guó)法律大都規(guī)定了較為嚴(yán)格的任職條件，以保證檢察官能夠勝任檢察工作。檢察官應(yīng)具備的任職條件:第一，具有較高的道德水準(zhǔn);第二，具有較高的法律專業(yè)知識(shí)水平，通過國(guó)家司法考試;第三，具有一定的司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐能力。

2、完善檢察官任職保障制度。在檢察官的職位保障方面，世界各國(guó)普遍采用較為嚴(yán)格的免職條件和程序，非有特定情形和依法定程序，不得免除檢察官的職務(wù)。檢察官任職保障制度對(duì)于保障檢察官獨(dú)立而又正確地行使職權(quán)、排除不正當(dāng)因素的干擾具有重要意義。

3、嚴(yán)懲徇私枉法的檢察官。違法違紀(jì)的檢察官不能得到相應(yīng)的懲戒時(shí)，不僅會(huì)給其他檢察官的職業(yè)信念帶來(lái)負(fù)面影響，也會(huì)使檢察官的社會(huì)公信力下降。嚴(yán)懲徇私枉法的檢察官對(duì)于保證檢察官隊(duì)伍的廉潔公正，推動(dòng)檢察官職業(yè)意識(shí)的養(yǎng)成，促進(jìn)司法公正起著重要作用，應(yīng)予以高度重視。

四、結(jié)語(yǔ)

就權(quán)力的配置而言，從來(lái)就沒有一種固定的模式。作為一種國(guó)家權(quán)力，檢察權(quán)的配置主要取決于檢察職能的合理定位與安排。從我國(guó)檢察權(quán)的配置現(xiàn)狀來(lái)看，總體是合理和科學(xué)的，檢察權(quán)的運(yùn)行也是有效的，但也有不足之處，需要從立法上進(jìn)一步完善優(yōu)化?，F(xiàn)在有一些論者習(xí)慣性地用西方的模式來(lái)評(píng)判我國(guó)的檢察職能的范疇和檢察權(quán)的配置，但不顧中國(guó)的具體國(guó)情，完全照搬西方國(guó)家的東西，絕不是科學(xué)的態(tài)度。我們不能否認(rèn)，不管法律制度移植于哪里，都必須與本土結(jié)合才能適合于本土，我國(guó)的檢察制度也不例外。我們應(yīng)該盡可能透徹地研究西方，從西方的發(fā)展中尋找可供我們借鑒的文明成果，但我們卻不必言必稱西方如何如何，中國(guó)有中國(guó)的傳統(tǒng)和特點(diǎn)，建立符合中國(guó)傳統(tǒng)和特點(diǎn)的制度、機(jī)制能更有利于中國(guó)社會(huì)的變遷、發(fā)展和進(jìn)步。

(責(zé)任編輯 趙海鷗)