■司法部司法研究所調(diào)研組

關于人民調(diào)解工作情況的調(diào)研報告
——以石家莊市為例

■司法部司法研究所調(diào)研組

2013年9月2日至4日，司法部研究室調(diào)研組赴河北省就人民調(diào)解工作開展調(diào)研。在河北省司法廳、石家莊市司法局相關同志的引領下，調(diào)研組先后在石家莊市醫(yī)療糾紛調(diào)解委員會、石家莊市交通事故民事?lián)p害賠償調(diào)解委員會、鹿泉市獲鹿鎮(zhèn)獲鹿司法所、宜安鎮(zhèn)宜安司法所、欒城縣樓底鎮(zhèn)司法所、欒城鎮(zhèn)司法所等單位進行了調(diào)查研究;參加了由河北省司法廳組織、石家莊市 (市、區(qū)、縣)司法行政系統(tǒng)相關同志參加的關于人民調(diào)解工作的座談會。

一、關于人民調(diào)解工作的開展情況

石家莊市司法行政機關不斷探索人民調(diào)解工作的新機制和新辦法，在如下方面進行了積極的創(chuàng)新和嘗試。

第一，豐富人民調(diào)解新模式。河北省石家莊市司法行政機關著力推進矛盾化解的社會化，引導社會資源共同參與人民調(diào)解，積極探索把行業(yè)調(diào)解和人民調(diào)解相整合，組建醫(yī)療、交通、保險、煤炭、廣電、工會、物業(yè)、旅游、消費、裝飾、婚慶慶典、勞動人事爭議、環(huán)境保護、土地流轉等14家行業(yè)性、專業(yè)性調(diào)委會，為百姓打造公正、便利的糾紛解決渠道。這些行業(yè)調(diào)解委員會依托人民調(diào)整成熟的運作機制和社會影響力，吸收專業(yè)人士加入調(diào)解委員會，采用相對獨立的機構和場所，以專業(yè)的技能、中立的立場，依法確保矛盾糾紛客觀、公正有效化解。

其中，醫(yī)療糾紛調(diào)解委員會在組建上，為解決醫(yī)患雙方專業(yè)知識不對等的問題，在人員的構成上選聘由醫(yī)務工作者、法律專業(yè)畢業(yè)生、“金牌調(diào)解員”以及市司法局從事人民調(diào)解的業(yè)務精湛的老同志等共9名同志組成，發(fā)揮年齡結構合理、專業(yè)知識互補、調(diào)解能力強、政治素質(zhì)高的優(yōu)勢。為解決醫(yī)患糾紛的可信度問題，醫(yī)調(diào)委采用經(jīng)費獨立、辦公場所獨立、機構獨立的運作機制，避免因醫(yī)療糾紛解決機構掛靠醫(yī)院而可能帶來的患方對調(diào)解機構中立性的質(zhì)疑，增強了調(diào)解中和患方的有效溝通，使糾紛可以更順利解決。同時，堅持公平公正、依法依規(guī)調(diào)解。雖然調(diào)解過程中會利用情理溝通技巧，但主要還是依法依規(guī)調(diào)解，依據(jù)醫(yī)學知識和法律規(guī)定，在責任認定的基礎上，客觀中立而又公正地解決糾紛。這種機制，相比其他地方 (如保定模式)效果要好，幾乎沒有反悔的。

交通事故民事?lián)p害賠償人民調(diào)解委員會主要依托同順法律服務所的律師資源設立，同時援入仲裁調(diào)解，并建立司法調(diào)解和人民調(diào)解的對接機制。這樣的機制設立，一方面拓寬了糾紛的解決渠道，使道路交通事故糾紛，在公安交通部門行政調(diào)解和人民法院訴訟解決渠道之外，又多了一個更中立客觀又簡便高效的糾紛解決平臺。另外，通過把交調(diào)委和仲裁委的交通事故仲裁中心相對接，使調(diào)解不成的糾紛可以簡便快速轉入仲裁程序，比訴訟解決更有效率，且兼具執(zhí)行力強的優(yōu)勢。同時，通過訴前調(diào)解實現(xiàn)人民調(diào)解和司法調(diào)解的對接，既可以增加交調(diào)委的工作量，以參與司法調(diào)解的案件收費來彌補經(jīng)費緊張的問題，還可以在短時間內(nèi)有效解決糾紛，避免訴訟解決因案件中保險公司一方必然上訴導致的當事方訴訟負累。交通事故糾紛通過調(diào)解，及時化解了矛盾，降低了道路交通事故糾紛的訴訟率，方便了事故雙方當事人，提升了人民調(diào)解工作的公信力。交調(diào)委的工作人員也對這一工作模式滿懷信心。

廣電調(diào)委會由石家莊市司法局與市廣播電視局聯(lián)合成立，通過開辦電視類糾紛調(diào)解欄目“調(diào)和”等調(diào)解糾紛，由市“金牌調(diào)解員大賽”獲勝者擔任調(diào)解員。由于調(diào)解員調(diào)解技巧好，親和力強，調(diào)解所取得的社會效果非常好。電視媒體廣泛的傳播力也有效擴大了人民調(diào)解的影響力和公信力，很好地宣傳了人民調(diào)解這一糾紛解決形式。

第二，探索三調(diào)聯(lián)動新機制。為進一步發(fā)揮人民調(diào)解化解矛盾糾紛的職能作用，積極探索與司法調(diào)解相銜接機制。一是石家莊市裕華區(qū)司法局與區(qū)法院聯(lián)合建立民事案件訴前人民調(diào)解工作室，由區(qū)法院引導進行立案預登記的當事人選擇訴前調(diào)解方式解決糾紛，也即在征得當事人同意前提下，將案件先交付駐法院調(diào)解室進行調(diào)解，調(diào)解成功則可以便捷化解糾紛;調(diào)解不成的，調(diào)解記錄也可以為后續(xù)的訴訟程序提供有效依據(jù)，減少審判人員的重復調(diào)解。這種模式可以有效減輕當事人的訴訟成本，緩解審判壓力，較受肯定。二是積極運用人民調(diào)解協(xié)議的司法確認程序，從源頭上切斷因隨意反悔或隨意毀約引發(fā)的重復上訪、信訪、訴訟現(xiàn)象的發(fā)生，有效解決矛盾糾紛，實現(xiàn)案結事了、息事寧人的目的，也提高了人民調(diào)解的權威性和公信力，使人民調(diào)解切實成為維護社會和諧穩(wěn)定的“第一道防線”。三是探索人民調(diào)解和行政調(diào)解銜接機制，實施“民調(diào)進所”模式。比如，裕華區(qū)司法局出臺實施辦法，實行選派人民調(diào)解員入駐公安派出所進行聯(lián)合調(diào)解的制度。要求街道鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會選聘2名人民調(diào)解員入駐公安派出所成立聯(lián)合調(diào)解室，對群眾報警派出所民警不能當場化解的民事糾紛，交由聯(lián)合調(diào)解室進行調(diào)處。同時，在社區(qū)警務室成立由人民調(diào)解員、社區(qū)民警、村 (居)委會干部組成的“社區(qū)聯(lián)合調(diào)解室”，對社區(qū)矛盾糾紛進行調(diào)處?！懊裾{(diào)進所”的做法形成了人民調(diào)解和公安行政調(diào)解的合力，將矛盾糾紛隱患化解在基層，提升了服務民生的效能。

第三，探索調(diào)解隊伍的工作模式和激勵機制。一是創(chuàng)新“四縱”調(diào)解工作模式，由縣 (區(qū))、街道(鎮(zhèn))、村居、樓 (院)長組成“四縱”人民調(diào)解組織，既可及時解決糾紛，維護基層社會的和諧穩(wěn)定，又可拓寬基層群眾參與社會管理的渠道。對社區(qū)調(diào)解員給予參公身份，參照公務員標準發(fā)放工資，極大調(diào)動了他們的工作積極性。二是舉辦“金牌調(diào)解員選拔大賽”，通過電視媒體選出溝通能力強、親和力強、法律素質(zhì)好的“幫大哥”、“幫大姐”，既能使愿意從事調(diào)解工作的人加入調(diào)解員隊伍，又擴大了人民調(diào)解事業(yè)的影響力，提升調(diào)解工作的效果。三是實行“以案定補”，激勵調(diào)解員工作干勁。石家莊市于2010年開始在全市推行“以案定補”的辦法，改變原來對調(diào)解員一天支付一塊錢誤工補貼的報酬支付辦法，而是根據(jù)案件調(diào)解的數(shù)量、復雜程度以及檔案完整程度等實際情況給予數(shù)額不等的補貼?，F(xiàn)大體實行一般糾紛也即口頭調(diào)解的，每案補貼5～10元;復雜糾紛每案補貼30～50元，疑難糾紛每案補貼則根據(jù)各區(qū)市經(jīng)濟發(fā)展情況不同，每案補貼50～200元或50～1000元不等。目前全市23個縣 (市)、區(qū)全部實行了“以案定補”，年發(fā)放補貼達到100余萬元。以案定補以來，人民調(diào)解員的工作積極性明顯提高，檔案文書制作也更加規(guī)范，并吸引更多的人加入專職調(diào)解員隊伍，提高了調(diào)解員隊伍的素質(zhì)和職業(yè)化水平。四是采取措施增強人民調(diào)解員的榮譽感和歸屬感。石家莊市每年對調(diào)解能手、優(yōu)秀人民調(diào)解員以及年度考試狀元進行表彰鼓勵。逢年過節(jié)，還由司法局領導帶隊，走村入戶，對受到省級以上表彰的人民調(diào)解員進行看望慰問，讓他們感受到身為司法行政隊伍一分子的身份歸屬感。欒城縣司法局還通過給人民調(diào)解員定雜志刊物等，增強其屬于司法行政隊伍一員的認同感、歸屬感和榮譽感。

二、關于人民調(diào)解工作中的問題與建議

調(diào)研中，河北省司法廳和基層司法局的領導和同志結合人民調(diào)解工作實際和具體的實踐經(jīng)驗，提出了如下一些問題和建議。

第一，重視不夠，應加大投入和宣傳。河北省廳和基層司法局的領導多次提到，黨政領導層面對調(diào)解工作重視不夠，支持不夠，達不到孟建柱同志提出的把調(diào)解工作作為鞏固黨的執(zhí)政基礎的必然要求的高度。人民調(diào)解員做了很多工作，但是宣傳不夠，重視不夠。政府部門重信訪多于調(diào)解。寧可派人看守信訪人，花錢接訪，也想不到在人民調(diào)解上多投入。其實，信訪途徑解決問題治不了問題的根本。而人民調(diào)解不僅能從根本上化解矛盾，而且把問題解決在矛盾初發(fā)階段，省時省錢省力，社會效果更好。他們提出，調(diào)解工作應該被更加重視，應增加財政投入，增加人員，也應加大對人民調(diào)解的宣傳。但與此同時，他們也認為，人民調(diào)解自身工作更應加強，要從自身做起，不斷提高調(diào)解員業(yè)務能力和工作待遇，促進糾紛更加公平公正的解決，矛盾更加徹底有效的化解，以更好的工作效果來贏得社會和群眾認可。

第二，三調(diào)聯(lián)動機制理順難度大。石家莊市裕華區(qū)司法局基層科負責人提到，構建人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解社會矛盾糾紛大調(diào)解工作體系難度較大。實踐中經(jīng)過試行發(fā)現(xiàn)存在訴調(diào)對接、公調(diào)對接不協(xié)調(diào)，調(diào)解資源不能合理配置，司法調(diào)解、行政調(diào)解和人民調(diào)解未能真正形成合力等問題。比如，民調(diào)進所、民調(diào)進院的辦法，試行中存在調(diào)解員與公安、法院系統(tǒng)工作人員待遇相差大，大量調(diào)解成功的案件又計入法院的調(diào)解數(shù)據(jù)，長此以往，調(diào)解員身份歸屬感、工作認同感和積極性都受到影響，造成這種三調(diào)對接嘗試難以形成長效機制的問題。對此，建議一是要加強黨委、政法委對調(diào)解工作的領導，協(xié)調(diào)整合一切調(diào)解力量，協(xié)同調(diào)解矛盾糾紛，形成調(diào)解合力;二是建立健全我們司法行政自己的“大調(diào)解”，使糾紛調(diào)解領域適當擴張，形成專門的調(diào)解委員會。總體上，她認為，應該在司法行政系統(tǒng)原有的以縣 (市)區(qū)、街道 (鄉(xiāng)鎮(zhèn))、村(居)、樓(院)長組成的“四縱”人民調(diào)解組織的基礎上，積極推廣由個人、行政、行業(yè)、專業(yè)等調(diào)解組織組成的“四橫”調(diào)解組織網(wǎng)絡，再利用調(diào)解工作自身的工作成效和有效的工作激勵機制，從人民調(diào)解工作自身著手，擴大調(diào)解工作的影響力和社會貢獻力。另外，河北省司法廳也在嘗試建立縣級綜合法律服務中心，為人民提供法律需求的綜合選擇渠道。

第三，加強隊伍建設。調(diào)研中，能普遍聽到反映的問題就是，人民調(diào)解員的工作待遇偏低。一是政府個別領導同志不重視調(diào)解工作，使得財政在調(diào)解投入上也不夠積極。調(diào)解員以案定補的經(jīng)費一個縣哪怕只有10～20萬元，與解決信訪問題一年要花幾十萬、上百萬相比，也支付得不太情愿。二是在編制落實上也不夠，政法專項編即便空編，也以不愿意增加財政開支或編制已滿等理由而拒絕配給司法行政部門調(diào)解員。三是薪資和編制上保障不力，導致調(diào)解員工作熱情不夠，也難以吸收到更加優(yōu)秀的專職人才加入調(diào)解員隊伍。這都使調(diào)解工作的隊伍建設遠不如公、檢、法機關，存在人員老化、法律專業(yè)干部配備少等問題。河北省司法廳對此也采取以案定補、調(diào)解員參照公務員標準發(fā)放工資、解決司法所長副科級待遇等措施，解決人民調(diào)解員的工作待遇問題;并采用績效財政、傾斜分配的方式來激勵基層司法局、司法所提高工作業(yè)績。河北省司法廳為此也在思考利用政府購買法律服務的形式來解決人力短缺、激勵不足的問題。

三、本次學習調(diào)研的啟示

通過這次調(diào)研，在了解人民調(diào)解工作實際狀況、吸收經(jīng)驗、發(fā)現(xiàn)問題、聽取建議的同時，也有如下一些感受和啟示，留待后續(xù)學習、研究和思考。

第一，直觀立體了解了人民調(diào)解工作的具體開展情況，收獲了寶貴的實踐經(jīng)驗和研究素材?！凹埳系脕斫K覺淺，絕知此事要躬行”。理論研究若不接觸實踐，僅掌握書面材料，容易片面，失于對事實客觀、真實和具體的把握，陷入由概念到概念、由邏輯到邏輯的觀念游戲，這不僅有失研究的社會意義，也影響研究成果的真理性和實踐價值。調(diào)查研究雖然并非完全的親身實踐，但通過接觸實踐，觀察基層工作人員的狀態(tài)和面貌，調(diào)查基層工作的具體機制和模式，了解基層工作中遇到的問題，傾聽基層的呼聲，學習基層的經(jīng)驗，還是可以對制度運行全過程有更為立體、全面而又具體的認識和了解。同時，這種調(diào)查研究的實踐方式也有利于研究者以旁觀者姿態(tài)介入對實踐中問題的觀察和思考，冷靜客觀理性辨析制度現(xiàn)實場景背后的個中原委，為進一步的制度改進和整合工作提出建設性的理論分析和對策研究。

第二，機制建設需要細微考慮人在社會生活中的鄉(xiāng)土需求，職業(yè)成就感之外，還需要滿足其一定的身份需求。司法所工作人員也普遍提到公務員身份的需求問題。石家莊市欒城縣司法局用發(fā)放印有司法局宣傳標識的物品，來增加基層調(diào)解員的身份認同感，增加其在群眾中的威望。這讓我們注意到，基層生活中人們對榮譽的看重，對身份的在意。制度轉型時期，對基層工作開展必需的身份認同感，權威依附感，予以妥善的調(diào)適，還是有其必要性。至于對這種鄉(xiāng)土需求如何有效納入新制度理念之下，還有待我們深入研究。

第三，基層制度執(zhí)行中具有的活躍創(chuàng)造力，非常值得我們認真虛心學習。比如，石家莊市在醫(yī)療糾紛調(diào)解獨立性上的建設、交通事故損壞賠償調(diào)解依托律師事務所并承帶轉接仲裁調(diào)解的機制探索、廣電調(diào)委會充分利用電視媒體宣傳調(diào)解并增加調(diào)解公信力的有益做法，都體現(xiàn)了石家莊市在人民調(diào)解事業(yè)發(fā)展模式和運轉機制上的積極探索，體現(xiàn)了他們基于群眾需求和事業(yè)發(fā)展需要而展現(xiàn)的活躍創(chuàng)造力。還有河北省司法行政機關為解決基層司法所經(jīng)費、編制不足，人員短缺的問題，在政府購買法律服務方面所做的積極呼吁和探索;把基層調(diào)解委員會從縣區(qū)、街道鎮(zhèn)擴展到村居、樓 (院)長的“四縱”調(diào)解組織模式創(chuàng)新;以及在調(diào)解機制對接方面所做的嘗試和努力，等等，都展現(xiàn)了基層司法行政工作蓬勃的創(chuàng)新意識和探索精神。這些來源于實踐并在實踐中不斷加以檢驗和修正的機制創(chuàng)新，不僅是人民調(diào)解工作發(fā)展的寶貴經(jīng)驗，也是我們理論研究工作需要學習吸收的重要成果。

調(diào)研組成員:鄭先紅 曲廣娣 楊文龍 鄭麗娟 陶永新

(責任編輯 張文靜)