□中國城鄉(xiāng)建設(shè)經(jīng)濟研究所所長 陳 淮

城鎮(zhèn)化要積極穩(wěn)妥

□中國城鄉(xiāng)建設(shè)經(jīng)濟研究所所長 陳 淮

陳淮：博士，研究員，國家級有特殊貢獻專家，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部政策研究中心原主任，中國城鄉(xiāng)建設(shè)經(jīng)濟研究所所長，中國社會科學(xué)院研究生院城鄉(xiāng)建設(shè)經(jīng)濟系主任，中國社科院和中國人民大學(xué)博士研究生導(dǎo)師。

中國的城鎮(zhèn)化是一個全國人民和全世界人民都關(guān)心的大課題，因為它將極大地影響中國未來二三十年甚至更長一段時間內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展、制度變革以及老百姓生活改善的根本問題。

推進城鎮(zhèn)化，首先要明確一個重要的立足點：城鎮(zhèn)化不是政府特別想讓農(nóng)民搬到城里頭住，不是學(xué)者認為應(yīng)該把農(nóng)民土地剝奪了放到城里來，而是一個物質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展的客觀必然；不是有一部分人想把農(nóng)民弄到城里頭來，而首先是社會經(jīng)濟發(fā)展的客觀規(guī)律，然后是符合農(nóng)民利益，最后是符合全社會的共同利益。

作為社會發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，我們之所以需要一個叫“城市”的東西，是因為在工業(yè)化、用機器取代手工勞動這樣一個歷史發(fā)展過程中，成批大量生產(chǎn)、規(guī)模經(jīng)濟等要求我們有集約化的生產(chǎn)和資源供給條件；市場經(jīng)濟還要求有高效率、低成本的交易場所；利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)要求有符合經(jīng)濟效益原則的共享性基礎(chǔ)設(shè)施，集中集約地配置基礎(chǔ)設(shè)施、實行公共市政管理；最后，是讓更多老百姓分享城市化生活方式的好處。簡單說，不是哪一部分人主觀決定的中國需要城鎮(zhèn)化。

推進城鎮(zhèn)化，我們得特別強調(diào)積極穩(wěn)妥。中華民族幾千年的歷史文化傳統(tǒng)是立足于農(nóng)耕文明、手工勞動、男耕女織、自然經(jīng)濟基礎(chǔ)上的，我們對城市化進程的規(guī)律缺乏認識和了解。包括計劃經(jīng)濟年代，包括中國改革開放三十余年來，我們在城鎮(zhèn)化進程中是得失兼有。有些錯誤其實很幼稚，很初級。在計劃經(jīng)濟年代，我們其實并沒有建設(shè)過像樣的城市。今天在住房建設(shè)中，大家熟悉的一個重要的保障型房型叫棚戶區(qū)改造。這個棚戶區(qū)專指國有大型企業(yè)員工居住區(qū)，主要是上個世紀(jì)50—60年代工業(yè)化發(fā)展過程中形成的一批工業(yè)生產(chǎn)聚集區(qū)。今天我們知道，這些地方都不能叫城市，我們起了一個專業(yè)名詞叫“老工業(yè)基地”。加上上個世紀(jì)60—70年代“要準(zhǔn)備打仗”、“備戰(zhàn)備荒”，我們在城市建設(shè)中只建起了一些戰(zhàn)備房、簡易房，長達二三十年，根本就沒建設(shè)過像樣的城市住房和公共建筑。那時，工業(yè)生產(chǎn)能力的配置是按照“靠山、分散、進洞”，當(dāng)時叫“山散洞”方針配置在貴州、陜西、四川西部的大山溝里。目前我們討論的城鎮(zhèn)化不僅是對農(nóng)耕文明的一個徹底變革，也是對計劃經(jīng)濟年代給我們留下的負遺產(chǎn)的糾正。

坦率地說，改革開放以來，在城市、城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，今天中國發(fā)展的很多成就和這個戰(zhàn)略的成功密切相連；我們今天的面臨的很多難題，比如說包容性問題、戶籍問題、農(nóng)民工到今天還轉(zhuǎn)換不了身份的問題，以及大批農(nóng)民工進城就業(yè)問題，也和我們城市化過程中的戰(zhàn)略缺陷、失誤有密切關(guān)系。

上世紀(jì)80年代深圳這座新城市的建設(shè)帶動了珠三角地區(qū)的發(fā)展，形成了中國第一個經(jīng)濟增長的帶頭地區(qū)，對外開放的窗口，向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變的改革試驗區(qū)，這就是城市化、城鎮(zhèn)化；90年代初期浦東開發(fā)形成了長江下游城市經(jīng)濟發(fā)展的熱潮，15座城市的共同發(fā)展形成了中國國民經(jīng)濟第二增長的帶頭地區(qū)。但是，我們的戰(zhàn)略缺陷也同時并存，略舉幾個例子。

上世紀(jì)80年代末到90年代初，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展有一個蘇南模式，就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)蜂擁而起，遍地開花。到90年代中期的時候，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在國民經(jīng)濟GDP總量中所占比重、在國家稅收總額中所占的比重、在出口創(chuàng)匯中所占的比重都超過三分之一，人稱“三分天下有其一”。當(dāng)時鄧小平高興地評價說這叫“異軍突起”。但是，我們沒能很好地利用這個機會，當(dāng)時出臺一個政策，叫“離土不離鄉(xiāng)，進廠不進城”。這個“離土不離鄉(xiāng)”就留下了“農(nóng)民工”這個體制弊端，“進廠不進城”就留下了中小城鎮(zhèn)發(fā)展嚴(yán)重不足和污染嚴(yán)重的弊端。這個政策使我們痛失了一次發(fā)展中小城鎮(zhèn)、二三線城市的歷史良機。當(dāng)時，中國的市場還處在普遍性的短缺、賣方市場和供不應(yīng)求狀態(tài)，那些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)盡管沒有技術(shù)基礎(chǔ)、沒有規(guī)模、沒有品牌，仍然能夠存活和發(fā)展，主要是立足于這樣一個短缺的市場環(huán)境。“離土不離鄉(xiāng)”的政策沒能維持多久，90年代末期亞洲金融危機爆發(fā)，市場突然逆轉(zhuǎn)為供大于求和買方市場，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)基本沒有能存活下來的。2008—2009年世界金融危機爆發(fā)的時候，我們忽然發(fā)現(xiàn)，數(shù)千萬農(nóng)民工進城，他們所依賴的就業(yè)地只能是珠三角、長三角這樣的地區(qū)，一旦外向型經(jīng)濟受到阻礙的時候就只能被動返鄉(xiāng)，2009年有3000萬農(nóng)民工被動返鄉(xiāng)，沒有任何可以依托的中間城市、城鎮(zhèn)提供就業(yè)機會。這就給我們留下了今天要討論的難題。

很長時間來大家很關(guān)注中國的住房價格問題，其實房價問題主要是沿海屈指可數(shù)的少數(shù)特大城市的問題。人口過度向沿海少數(shù)特大城市集中，就導(dǎo)致了這些城市的房價居高不下。如果人口在大中小城市間均衡分布，協(xié)調(diào)發(fā)展，本來不會有上海、廣州、深圳的房價問題。如果我們不能夠解決城鎮(zhèn)化歷史留下來的這個不良格局，下一步的城市化、城鎮(zhèn)化只會累積起更多、更尖銳的社會矛盾。所以，城鎮(zhèn)化問題要從兩個方面講，一是積極，二是穩(wěn)妥。

先說“積極”。第一，城鎮(zhèn)化要在不斷解決各項難題中推進。很多人抱怨中國的城市化、城鎮(zhèn)化導(dǎo)致的問題，質(zhì)問為什么不讓農(nóng)民留在土地上，事先把萬全之策都想好了，所有人的利益都兼顧到了，有了這樣的方案、條件再推進城鎮(zhèn)化。萬全之策當(dāng)然好，也不會產(chǎn)生霧霾，也不會有“到城里去看?！边@樣的城市特大內(nèi)澇災(zāi)害，也不會有現(xiàn)在各種各樣的城市公共危機。什么都想好了再推進城市化，這辦不到。歷史沒有給我們留下很多的機會。我們無法像發(fā)達國家那樣，按部就班地完成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和人口向城市聚集的過程。歐美這個過程都用了超過100年的時間。歷史沒有給我們留下這個選項。我們想不想讓中國這個經(jīng)濟體擁有最強大的國際競爭力，讓我們各個產(chǎn)業(yè)都能在國際市場上立穩(wěn)腳跟？我們想不想讓13億中國人都過上現(xiàn)代化的生活？我們想不想根本解決困擾中國經(jīng)濟與社會發(fā)展之間尖銳矛盾的關(guān)鍵問題，即發(fā)展不平衡？想不想克服上帝、老天爺給我們留下的資源嚴(yán)重匱乏的難題？如果想，唯一的一個辦法是積極推進城鎮(zhèn)化，加快城市和城鎮(zhèn)的建設(shè)?？梢赃@樣說，中國城市、城鎮(zhèn)建設(shè)的物質(zhì)基礎(chǔ)，包括公共建筑、住房、基礎(chǔ)設(shè)施，也包括新一屆政府放在第一位的人口城鎮(zhèn)化，這個規(guī)模、速度、質(zhì)量決定著中國社會發(fā)展的規(guī)模、速度和質(zhì)量。城鎮(zhèn)化、城市化的規(guī)模、速度和質(zhì)量決定了中國經(jīng)濟社會發(fā)展的規(guī)模、速度和質(zhì)量。

第二，我們要節(jié)約資源，實現(xiàn)兩型社會，根本改善發(fā)展和環(huán)境之間的關(guān)系，根本克服資源匱乏和經(jīng)濟發(fā)展之間的矛盾，集約化是不可避免的?？傮w上說，人口向城市聚集是集約利用土地，節(jié)約人們生活所必需的占地面積。城鎮(zhèn)化是集約利用土地資源必不可少的一個基本方向。

第三，加緊積極地推進城鎮(zhèn)化是當(dāng)前解決諸多矛盾的一把鑰匙，一個出路。過去數(shù)億農(nóng)民工是在一定程度上分享了國民經(jīng)濟和城市化推進的好處的。我們當(dāng)然要看到，在這樣一個歷史進程中，他們面對著的巨大的不平等，以及在遷徙過程中不得不忍受的很多痛苦。例如沒有醫(yī)保，不能接受平等的教育，春運的時候還要擠車回家過年，在城鄉(xiāng)兩地之間擺動，社會身份得不到承認。但首先是與歷史相比，他們享受了城市化的好處。2012年是中國歷史上連續(xù)第9個糧產(chǎn)量創(chuàng)歷史新高的年份，但農(nóng)民增收主要并非靠多打糧食，而是靠工資性收入，靠外出打工。流動的機會給他們帶來了增收的機會。農(nóng)民工進城把大量的科技信息、城市文明帶回了農(nóng)村，讓偏僻山溝的老百姓也知道還有現(xiàn)代化的城市，有便利的公共汽車，有出租車，有地下市政管網(wǎng)，有煤氣灶。千千萬萬的農(nóng)民工在城市和農(nóng)村之間的擺動正在把工業(yè)文明的信息普及到農(nóng)村去。

再說穩(wěn)妥。根據(jù)歷史經(jīng)驗，到今天我們對城市的認識仍然并不清楚、并不充分。一場汶川地震使我們知道，哪怕是縣級城鎮(zhèn)也必須有寬馬路大廣場，因為那是減防災(zāi)的必要設(shè)施。城市危機一旦發(fā)生的時候，無論是自然災(zāi)害還是工業(yè)事故，都需要救援隊伍與物資集結(jié)的地方、百姓疏散的通道。這次雅安地震讓我們再次感到了寬馬路大廣場的重要。剛才說到穩(wěn)妥，其含義還包括，我們需要總結(jié)經(jīng)驗，實現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展。我們的法律準(zhǔn)備、政策準(zhǔn)備、物質(zhì)準(zhǔn)備、社會心理準(zhǔn)備都遠不充分。我們對城市接受農(nóng)民工進城和讓他們享受社會福利均等化的福利待遇，城市準(zhǔn)備還遠不充分。

一批在過去十年里形成的社會既得利益集團并不希望城鎮(zhèn)化、城市化成為一個農(nóng)民工普遍享有的權(quán)利的城鎮(zhèn)化。他們心目中的城市化、城鎮(zhèn)化是積累私人的財富的城鎮(zhèn)化，是獲取更大的壟斷機會的城鎮(zhèn)化，是不斷強化政府的權(quán)力的城鎮(zhèn)化。我們得積極穩(wěn)妥地打破這樣一些利益集團對改革和發(fā)展的阻礙，把新型城鎮(zhèn)化與改革經(jīng)濟體制密切聯(lián)系起來。