□馬永定

（中共紹興市委政法委，浙江紹興 312000）

·毛澤東同志批示“楓橋經(jīng)驗(yàn)”50周年紀(jì)念號

基層政府創(chuàng)新社會管理的路徑探討*
——以紹興市為例

□馬永定

（中共紹興市委政法委，浙江紹興 312000）

社會管理是人類社會必不可少的一項(xiàng)管理活動(dòng)。創(chuàng)新社會管理是整個(gè)社會建設(shè)的重要組成部分。創(chuàng)新社會管理，要把維護(hù)公民的合法權(quán)利作為價(jià)值選擇；要把多中心治理作為政治選擇；要把系統(tǒng)化管理作為目標(biāo)選擇；要把主動(dòng)綜合管理作為方式選擇；要把國際化視野管理作為時(shí)代選擇?；鶎诱袑?shí)轉(zhuǎn)變管理理念，正確確定管理定位，有效健全管理體制機(jī)制，統(tǒng)籌管理手段方法，以此推動(dòng)社會管理創(chuàng)新。

基層政府；社會管理創(chuàng)新；路徑；“楓橋經(jīng)驗(yàn)”；紹興市

一、導(dǎo)語

黨的十八大報(bào)告指出，要圍繞構(gòu)建中國特色社會主義社會管理體系，加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制，加快形成政府主導(dǎo)、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制，加快形成源頭治理、動(dòng)態(tài)管理、應(yīng)急處置相結(jié)合的社會管理機(jī)制。黨的十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，提高社會管理科學(xué)化水平，必須加強(qiáng)社會管理法律、體制機(jī)制、能力、人才隊(duì)伍和信息化建設(shè)；改進(jìn)政府提供公共服務(wù)方式，加強(qiáng)基層社會管理和服務(wù)體系建設(shè)，增強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)功能，強(qiáng)化企事業(yè)單位、人民團(tuán)體在社會管理和服務(wù)中的職責(zé)，引導(dǎo)社會組織健康有序發(fā)展，充分發(fā)揮群眾參與社會管理的基礎(chǔ)作用；完善和創(chuàng)新流動(dòng)人口和特殊人群管理服務(wù)；正確處理人民內(nèi)部矛盾，建立健全黨和政府主導(dǎo)的維護(hù)群眾權(quán)益機(jī)制，完善信訪制度，完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動(dòng)的工作體系，暢通和規(guī)范群眾訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障渠道；建立健全重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制；強(qiáng)化公共安全體系和企業(yè)安全生產(chǎn)基礎(chǔ)建設(shè)，遏制重特大安全事故；加強(qiáng)和改進(jìn)黨對政法工作的領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)政法隊(duì)伍建設(shè)，切實(shí)肩負(fù)起中國特色社會主義事業(yè)建設(shè)者、捍衛(wèi)者的職責(zé)使命；深化平安建設(shè)，完善立體化社會治安防控體系，強(qiáng)化司法基本保障，依法防范和懲治違法犯罪活動(dòng)，保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全；完善國家安全戰(zhàn)略和工作機(jī)制，高度警惕和堅(jiān)決防范敵對勢力的分裂、滲透、顛覆活動(dòng)，確保國家安全。

20世紀(jì)60年代初，浙江省諸暨縣楓橋區(qū)（現(xiàn)諸暨市楓橋鎮(zhèn)）干部群眾在社會主義教育運(yùn)動(dòng)中創(chuàng)造了“發(fā)動(dòng)和依靠群眾，堅(jiān)持矛盾不上交，就地解決，實(shí)現(xiàn)捕人少，治安好”的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”。1963年11月，毛澤東同志親筆批示“要各地仿效，經(jīng)過試點(diǎn)，推廣去做”?！皸鳂蚪?jīng)驗(yàn)”由此成為全國政法戰(zhàn)線一個(gè)膾炙人口的典型。之后，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”得到不斷發(fā)展，形成了具有鮮明時(shí)代特色的“黨政動(dòng)手，依靠群眾，預(yù)防糾紛，化解矛盾，維護(hù)穩(wěn)定，促進(jìn)發(fā)展”的新經(jīng)驗(yàn)，成為新時(shí)期專門工作與群眾路線相結(jié)合的典范。50年來，中央和歷屆浙江省委、省政府都高度重視學(xué)習(xí)推廣“楓橋經(jīng)驗(yàn)”。根據(jù)毛澤東同志的批示精神和中央在不同時(shí)期的具體要求，浙江省委、省政府多次對這一典型進(jìn)行具體指導(dǎo)，對全省各地學(xué)習(xí)推廣“楓橋經(jīng)驗(yàn)”提出明確要求。特別是黨的十六大以來，浙江省委圍繞落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的新要求，把學(xué)習(xí)推廣新時(shí)期“楓橋經(jīng)驗(yàn)”作為加強(qiáng)社會治安綜合治理的總抓手，抓基層、打基礎(chǔ)，建機(jī)制、架網(wǎng)絡(luò)，明責(zé)任、強(qiáng)保障，使“楓橋經(jīng)驗(yàn)”在全省城鄉(xiāng)基層單位全面推開，煥發(fā)出蓬勃生機(jī)和旺盛活力。黨的十七大以來，浙江省委圍繞全面建設(shè)惠及全省人民的小康社會的新任務(wù)，把深化“楓橋經(jīng)驗(yàn)”作為深化“平安浙江”建設(shè)的重要載體，致力于關(guān)注民情、改善民生、發(fā)展民主、維護(hù)民安、促進(jìn)民和。新世紀(jì)以來，浙江廣大干部群眾在繼承的基礎(chǔ)上創(chuàng)新，在積累的基礎(chǔ)上深化，創(chuàng)造“立足基層組織，整合力量資源，就地化解矛盾，保障民生民安”的新經(jīng)驗(yàn)，建立“治安聯(lián)防、矛盾聯(lián)調(diào)、問題聯(lián)治、事件聯(lián)處、平安聯(lián)創(chuàng)”的新機(jī)制，形成“黨政動(dòng)手、依靠群眾，源頭預(yù)防、依法治理，減少矛盾、促進(jìn)和諧”的新格局，體現(xiàn)了“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的地方特色和時(shí)代特征。如今，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”已成為浙江乃至全國平安建設(shè)、構(gòu)建和諧社會、推進(jìn)社會管理創(chuàng)新的一大法寶。

筆者根據(jù)黨的十八大對加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理提出的新要求，運(yùn)用“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的基本精神，以紹興市為例，就基層政府創(chuàng)新社會管理的路徑選擇作一探討。

二、社會管理的基本理論

社會管理是人類社會必不可少的一項(xiàng)管理活動(dòng)，是規(guī)范和協(xié)調(diào)社會個(gè)體及組織的社會行為，以維護(hù)正常的社會關(guān)系和社會秩序的活動(dòng)?，F(xiàn)代社會管理是一個(gè)對社會公共事務(wù)以政府干預(yù)和協(xié)調(diào)為主導(dǎo)，以基層社區(qū)自治為基礎(chǔ)，以社會組織為中介，動(dòng)員公眾廣泛參與的互動(dòng)過程。

社會管理的基本任務(wù)主要包括協(xié)調(diào)社會關(guān)系、規(guī)范社會行為、調(diào)適社會心態(tài)、解決社會問題、化解社會矛盾、促進(jìn)社會公正、應(yīng)對社會風(fēng)險(xiǎn)、保持社會穩(wěn)定等方面。社會管理的根本目的是維持社會秩序、促進(jìn)社會和諧、保障人民安居樂業(yè)，為黨和國家事業(yè)發(fā)展?fàn)I造良好社會環(huán)境。社會管理的總要求是最大限度激發(fā)社會活力、最大限度增加和諧因素、最大限度減少不和諧因素。

創(chuàng)新社會管理是“單位人”走向“社會人”的需要，是優(yōu)化社會結(jié)構(gòu)的需要，是解決當(dāng)前各種社會矛盾的需要，是適應(yīng)國際形勢變化的需要，是進(jìn)一步深化發(fā)展的需要，是提高黨的執(zhí)政能力和鞏固黨的執(zhí)政地位的需要。

三、基層政府創(chuàng)新社會管理的路徑探討

基層政府處于中央、上級政府目標(biāo)任務(wù)和民眾利益訴求的雙重壓力之中，是國家和上級政府的代理人，代表國家和上級政府行使公共權(quán)力，執(zhí)行上級政府的命令，落實(shí)上級政府分配的各項(xiàng)任務(wù)；其職能和工作具有綜合性、特殊性和復(fù)雜性?；鶎诱苯用嫦蛎癖?，代表國家直接向村莊和社區(qū)提供基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品，直接向民眾提供民政、醫(yī)療、衛(wèi)生、社保、教育、安全等公共服務(wù)，擔(dān)負(fù)著聯(lián)結(jié)國家與社會、上級命令與民眾訴求、公共權(quán)力與公共服務(wù)的重任。在內(nèi)容上，以提供公共物品和公共服務(wù)為目的?；鶎诱袚?dān)著大量的社會管理任務(wù)，其所做的工作直接關(guān)系到廣大群眾的切身利益和社會穩(wěn)定。基層政府創(chuàng)新社會管理是整個(gè)社會管理創(chuàng)新的重要組成部分。

近年來，紹興市和各縣級人民政府堅(jiān)持和發(fā)展“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，堅(jiān)持黨的群眾路線和群眾觀點(diǎn)，堅(jiān)持以人為本，堅(jiān)持執(zhí)政為民，突出對人的管理和服務(wù)，對創(chuàng)新社會管理進(jìn)行了有益探索，也取得了初步成效。從紹興市社會管理創(chuàng)新的初步實(shí)踐看，基層政府創(chuàng)新社會管理方面，必須把握以下幾個(gè)方面。

（一）要把維護(hù)公民權(quán)利作為基層政府創(chuàng)新社會管理的價(jià)值選擇。權(quán)利是指特定社會成員依照正義原則和法律規(guī)定享有的利益和自由。與權(quán)力管理相比，權(quán)利管理有助于增進(jìn)人與人之間的相互尊重與理解，有助于構(gòu)筑和諧平等的社會關(guān)系，也有助于扼制權(quán)力本位的擴(kuò)張。所以，權(quán)利管理應(yīng)當(dāng)作為基層政府創(chuàng)新社會管理的一種價(jià)值選擇。

1.權(quán)利管理彰顯基層政府創(chuàng)新社會管理對人的尊嚴(yán)和權(quán)利的尊重。胡錦濤同志指出：“社會管理，說到底是對人的管理和服務(wù)?！倍鴮θ说墓芾砗头?wù)必須通過權(quán)利管理來實(shí)現(xiàn)。權(quán)利管理倡導(dǎo)以人為本，與基層政府創(chuàng)新社會管理的基本原則相一致，是我們黨全心全意為人民服務(wù)的宗旨的要求。近年來，我們國家將尊重和保障人權(quán)列入執(zhí)政理念的重要內(nèi)涵，經(jīng)過不斷實(shí)踐和總結(jié)，目前已經(jīng)初步形成一整套相對完善的規(guī)范體系，并得到有效貫徹執(zhí)行。如在管理方面，基層政府、執(zhí)法部門和廣大干部無論是對外來人員和特殊人群管理，還是對案件當(dāng)事人、違法犯罪嫌疑人，都能做到尊重相對人的尊嚴(yán)和權(quán)利，堅(jiān)持理性、平和、文明、規(guī)范執(zhí)法。在服務(wù)方面，不斷推出和完善各項(xiàng)便民利民惠民服務(wù)舉措，著重提高人民群眾對基層政府工作的滿意度。隨著基層政府社會管理創(chuàng)新的逐步深入，權(quán)利管理將逐漸成為基層政府、執(zhí)法部門和廣大干部的自覺選擇。

2.權(quán)利管理促使基層政府創(chuàng)新社會管理調(diào)整對國家和公眾利益的選擇。當(dāng)前，我國正處于經(jīng)濟(jì)容易失調(diào)、社會容易失序、心理容易失衡、社會倫理需要調(diào)整重建的關(guān)鍵時(shí)期，社會矛盾凸顯，而大多數(shù)社會矛盾屬于利益訴求。所以，基層政府創(chuàng)新社會管理應(yīng)突出公民合理性的訴求。即在公眾個(gè)體權(quán)利與國家權(quán)力發(fā)生沖突時(shí)，適時(shí)作出有利于公眾權(quán)利的選擇，而不僅僅是國家權(quán)力的選擇。目前基層政府、執(zhí)法部門和廣大干部在處置群體性事件、化解社會矛盾等工作中，其實(shí)已經(jīng)有所偏重對公眾利益和權(quán)利的考慮，這也是確保政治穩(wěn)定、社會安定和民主政治的重要抉擇。事實(shí)上，作為多樣性、歷史性概念的國家利益，其本身是“一切滿足民族國家全體人民物質(zhì)與精神需要的東西”，在以多元化、異質(zhì)化并存為主要特征的當(dāng)下，除了國家政治利益、安全利益等核心權(quán)益外，適當(dāng)作出犧牲一些諸如經(jīng)濟(jì)利益等在內(nèi)的政治妥協(xié)，應(yīng)當(dāng)成為基層政府和執(zhí)法管理部門的一種品質(zhì)和責(zé)任。因?yàn)檫@不僅符合廣大人民的利益，實(shí)際上也符合國家利益。

3.權(quán)利管理代表現(xiàn)代社會管理的演進(jìn)方向。盧梭、霍布斯的“社會契約論”告訴我們，權(quán)力來源于權(quán)利，公權(quán)力是作為私權(quán)利的保障而存在的，公權(quán)力存在的合法性和合理性從根本上說就在于對公民私權(quán)利的尊重、滿足和保護(hù)，并得到公眾的認(rèn)可，否則，公權(quán)力就失去了其存在的合法性和正當(dāng)性。新公共服務(wù)理論也認(rèn)為，在社會管理中，政府部門扮演的既不是“掌舵者”、也不是“劃槳者”的角色，而是服務(wù)者的角色。從上世紀(jì)90年代后中央開始強(qiáng)調(diào)立黨為公、執(zhí)政為民，到近年來提出建設(shè)服務(wù)型政府的要求，這些都集中反映了基層政府權(quán)利管理和社會服務(wù)這一明確的指向。權(quán)利管理就是基層政府社會管理創(chuàng)新的一座價(jià)值橋梁，它順應(yīng)了現(xiàn)代社會管理和改革的發(fā)展方向，正成為基層政府社會管理創(chuàng)新的思維模式和行為引導(dǎo)，也獲得了社會和公眾的認(rèn)可。

（二）要把多中心治理作為基層政府創(chuàng)新社會管理的政治選擇。多中心治理以社會公共利益論為軸心，以整個(gè)社會為載體，以社會價(jià)值為依歸，體現(xiàn)社會整體維度和特點(diǎn)，是基層政府社會管理創(chuàng)新的政治選擇。

1.多中心治理強(qiáng)調(diào)社會管理創(chuàng)新主體的多元性。多中心治理的本質(zhì)特征，是把政府或政府部門之間的合作機(jī)制，轉(zhuǎn)變?yōu)檎袨橹黧w和非政府行為主體共同參與社會管理事務(wù)的合作機(jī)制。多中心治理實(shí)際上是國家權(quán)力向社會的回歸，是還政于民的過程，也是使公共利益最大化的社會管理過程。多中心治理要求基層政府社會管理創(chuàng)新，不要將自己捆綁在唯一權(quán)力主體的榮譽(yù)架上，扮演“全能”的角色，甚至越權(quán)管一些不屬于自己管而又管不好的社會事務(wù)，而應(yīng)當(dāng)引入社會治理和善理念，把相關(guān)社會組織、社會公民納入到社會管理創(chuàng)新權(quán)力主體之中。要在黨委和政府的主導(dǎo)下，處理好與社會組織、社會公眾等主體之間的關(guān)系，進(jìn)一步激發(fā)社會組織和公民參與社會管理的活力。

2.多中心治理突出多元主體之間相互依賴與合作關(guān)系。隨著我國工業(yè)化、城市化、市場化、信息化、全球化進(jìn)程的加速，基層政府社會管理創(chuàng)新的內(nèi)涵也變得越發(fā)深刻而復(fù)雜?；鶎诱鐣芾韯?chuàng)新，必須緊緊依靠社會組織和社會公眾的參與，并與其開展相互合作，從紹興市近年來開展的世博會、世合唱等安保工作，實(shí)有人口和實(shí)有房屋管理、社會矛盾化解、社會風(fēng)險(xiǎn)評估、防止電信詐騙，以及“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”等一系列專項(xiàng)工作中，沒有一項(xiàng)離得開社會組織和社會公眾的參與，也正是有了他們的參與，才為取得良好成績和成效打下了基礎(chǔ)。

3.多中心治理各主體之間是平等和民主關(guān)系。倡導(dǎo)治理主體之間平等和民主關(guān)系，是建設(shè)政治文明的基本要求?；鶎诱畟鹘y(tǒng)社會管理是基于政治統(tǒng)治和集權(quán)管理之上的公共行政模式，它是運(yùn)用正式法律制度的方式，進(jìn)行公共社會事務(wù)的管理，帶有明顯的強(qiáng)制性。而多中心治理之下的基層政府社會管理創(chuàng)新，不論是社會組織還是國家組織（在制度理論中，國家也可以看作是一種組織），都是建立在契約之上的平等主體?；鶎诱鐣芾韯?chuàng)新，應(yīng)以謙虛、包容、責(zé)任、信任的姿態(tài)出現(xiàn)在社會管理的舞臺上，與社會各主體開展平等的溝通互動(dòng)，形成合力。從社會發(fā)展和治理角度而言，多中心治理不僅符合現(xiàn)代管理原則，緊跟現(xiàn)代民主化進(jìn)程，也與社會管理創(chuàng)新多主體原則一致，對促進(jìn)社會組織發(fā)展，減少基層政府社會管理職能越位，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

（三）要把系統(tǒng)化管理作為基層政府創(chuàng)新社會管理的目標(biāo)選擇?；鶎诱鐣芾韯?chuàng)新的主要目標(biāo)，一是依法對有關(guān)社會事務(wù)進(jìn)行規(guī)范和調(diào)節(jié)，二是引導(dǎo)社會依據(jù)法律和道德進(jìn)行自我規(guī)范和調(diào)節(jié)。目前基層政府社會管理創(chuàng)新存在著“碎片化”、“隨意化”、“快餐化”等問題，亟待在法制化、社會化、專業(yè)化管理等方面取得進(jìn)展。

1.基層政府社會管理創(chuàng)新法制化。法制建設(shè)是基層政府社會管理創(chuàng)新的基礎(chǔ)?；鶎诱鐣芾韯?chuàng)新法制化包括三個(gè)方面的內(nèi)容：一是制定完善社會管理法律體系。由于社會管理涉及領(lǐng)域多且情況復(fù)雜，法律法規(guī)需求量較大，現(xiàn)行法律法規(guī)還比較欠缺。因此，要把社會管理的權(quán)限、內(nèi)容、要求、方法等通過立法程序，制定成法律法規(guī)及政策制度，為基層政府社會管理創(chuàng)新營造良好的法律環(huán)境。二是運(yùn)用法制實(shí)施推動(dòng)基層政府社會管理創(chuàng)新。社會管理是通過法律和道德規(guī)范等共同行為準(zhǔn)則來約束與引導(dǎo)社會組織和公民行為、維護(hù)社會秩序的。當(dāng)前，公眾不遵守共同行為準(zhǔn)則、不遵守社會誠信是產(chǎn)生社會矛盾、引發(fā)社會沖突、影響社會秩序的重要根源?；鶎诱鐣芾韯?chuàng)新，就是要通過法律他律、公眾互律、個(gè)人自律，把社會組織和公民行為納入到共同行為準(zhǔn)則的軌道，形成既維護(hù)社會公共權(quán)益、又尊重個(gè)人合法權(quán)益，既有統(tǒng)一意志、又有個(gè)人自由的和諧社會環(huán)境。三是加強(qiáng)對基層政府社會管理行為的管理。管理行為規(guī)范化是基層政府社會管理創(chuàng)新法制化的重要特征?；鶎诱鐣芾韯?chuàng)新的是管理和執(zhí)法行為，管理和執(zhí)法行為如何，直接影響到法律法規(guī)的實(shí)施，以及基層政府社會管理創(chuàng)新的最終效果。要從法制化的高度，通過政務(wù)公開等途徑，監(jiān)督管理行為，提高管理質(zhì)量，防止執(zhí)法管理權(quán)力的異化。

2.基層政府社會管理創(chuàng)新社會化。所謂社會管理社會化，就是把基層政府社會管理權(quán)力和職能融入到社會中的過程，其根本屬性就是開放性。目前基層政府在社會管理創(chuàng)新實(shí)踐中，已經(jīng)采取了多種社會化管理形式，如在人口服務(wù)管理方面，組建了社區(qū)綜合協(xié)管員隊(duì)伍；在社會治安防控方面，組建了社區(qū)聯(lián)防隊(duì)伍以及志愿者隊(duì)伍；在社會矛盾化解方面，發(fā)揮各類人民調(diào)解委員會作用，等等，并且都取得了明顯的效果，但這還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。基層政府社會管理社會化，要最大限度地爭取黨的領(lǐng)導(dǎo)和支持，最大限度地依托社會組織和社會公眾的參與，最大限度地利用經(jīng)濟(jì)手段、市場機(jī)制替代部分基層政府社會管理，最大限度地提高社會自治、群眾自律和社會資源利用的水平。

3.基層政府社會管理創(chuàng)新專業(yè)化。基層政府社會管理專業(yè)化與社會管理社會化并不矛盾，是一個(gè)事物的兩個(gè)方面?；鶎诱鐣芾肀旧砭褪菍I(yè)性很強(qiáng)的專業(yè)管理，基層政府社會管理創(chuàng)新專業(yè)化內(nèi)容包括：明確的管理創(chuàng)新目標(biāo)、范圍和任務(wù)等；現(xiàn)代化的信息科技手段和平臺，如當(dāng)前微博等新媒體運(yùn)用；具有專業(yè)技能、專門隊(duì)伍或?qū)ｉT機(jī)構(gòu)；職業(yè)化的管理自覺性，以服務(wù)社會和公眾為動(dòng)機(jī)，擁有一定的管理理論指導(dǎo)，等等?；鶎诱鐣芾韯?chuàng)新專業(yè)化的要求是，順應(yīng)復(fù)雜化、多樣化的社會事務(wù)新情況，尊重社會發(fā)展規(guī)律，轉(zhuǎn)變社會管理理念，完善社會管理范式，克服經(jīng)驗(yàn)主義、教條主義，實(shí)現(xiàn)由全職全能無限型向?qū)Ｂ殞I(yè)有限型的管理范式轉(zhuǎn)換；基層政府社會管理專業(yè)化的目標(biāo)是：更具針對性、更具有效性，體現(xiàn)精細(xì)化、體現(xiàn)規(guī)范化。

（四）要把主動(dòng)綜合管理作為基層政府創(chuàng)新社會管理的方式選擇。主動(dòng)綜合管理體現(xiàn)基層政府確保社會關(guān)系與社會秩序正常運(yùn)轉(zhuǎn)的職責(zé)，體現(xiàn)基層政府對社會管理能力和作用的自信。

1.基層政府社會管理創(chuàng)新要主動(dòng)管理。基層政府社會管理創(chuàng)新是一個(gè)動(dòng)態(tài)過程。隨著社會管理環(huán)境從封閉靜態(tài)轉(zhuǎn)為開放動(dòng)態(tài)，社會管理人員從“單位人”轉(zhuǎn)化為“社會人”，社會管理領(lǐng)域從現(xiàn)實(shí)社會延伸至“虛擬社會”，基層政府社會管理創(chuàng)新面臨越來越多的社會矛盾和問題，如社區(qū)管理基礎(chǔ)薄弱、外來人員漏管失管、侵財(cái)型案件和黃賭毒案件多發(fā)，等等。因此，基層政府要以更加積極、更加主動(dòng)的姿態(tài)，推動(dòng)基層政府社會管理創(chuàng)新向社會發(fā)展、社會需求的維度變化。要樹立關(guān)口前移、源頭治理的理念，不斷增強(qiáng)工作的前瞻性、主動(dòng)性和有效性；要堅(jiān)持多靠前、少斷后，多牽頭、少兜底，構(gòu)建源頭治理、動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)、應(yīng)急處置等相互協(xié)調(diào)、相互支撐的新機(jī)制；要擺脫重事后應(yīng)對輕事前防范、重行政手段輕法律手段的消極局面，最大限度地使社會矛盾和社會沖突少產(chǎn)生、少激化、少積累。

2.基層政府社會管理創(chuàng)新要綜合管理。當(dāng)前，大量社會矛盾和問題集聚到社會管理領(lǐng)域，如流動(dòng)人口管理、虛擬社會管理、社會治安重點(diǎn)地區(qū)綜合治理、特殊人群幫教、社會組織管理，等等?；鶎诱鐣芾韯?chuàng)新的最終目的在于維系社會秩序，因此，必須綜合運(yùn)用各種手段和方式。主要手段和方式包括：形成更高層面的戰(zhàn)略性思考，完善各種創(chuàng)新的體制機(jī)制；加強(qiáng)理論和實(shí)務(wù)研究，不斷探索新途徑新辦法；運(yùn)用法律政策、道德約束、說服教育、輿論引導(dǎo)、溝通協(xié)作，尤其是現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)等有效工具，這樣才能實(shí)現(xiàn)既保證社會安定有序、又激發(fā)社會創(chuàng)造活力的效果，這也是社會管理的應(yīng)有之義和較高追求。

3.基層政府社會管理創(chuàng)新要統(tǒng)籌管理?？茖W(xué)發(fā)展觀的根本方法是統(tǒng)籌兼顧?；鶎诱鐣芾韯?chuàng)新主要涉及公共安全管理，與整個(gè)社會管理存在密不可分的利益關(guān)系，這種利益關(guān)系具有社會關(guān)系性質(zhì)，而基層政府社會管理創(chuàng)新的基本任務(wù)之一，就是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)社會關(guān)系，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，確保社會穩(wěn)定。要確保社會穩(wěn)定，一定要協(xié)調(diào)好社會關(guān)系?；鶎诱鐣芾斫y(tǒng)籌社會關(guān)系的基本方法是：既要左顧右盼，也要瞻前顧后。左顧右盼，就是要從公眾權(quán)利知曉、利益表達(dá)與維護(hù)、矛盾排查與化解等方面，兼顧各種利益訴求，協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系，適應(yīng)社會利益格局深刻調(diào)整和利益關(guān)系日趨復(fù)雜的現(xiàn)狀。瞻前顧后，就是要從社會管理的頂層設(shè)計(jì)、基層社會管理的基礎(chǔ)現(xiàn)狀、基層工作的不足與發(fā)展等方面，協(xié)調(diào)處理好各種關(guān)系，規(guī)劃好基層政府社會管理的總體方向、目標(biāo)與策略，促進(jìn)社會系統(tǒng)的利益平衡。

（五）要把國際化視野管理作為基層政府創(chuàng)新社會管理的時(shí)代選擇。在世界多極化、經(jīng)濟(jì)全球化和社會信息化的背景下，國與國之間除了地域差別外，已經(jīng)沒有嚴(yán)格的區(qū)分，由此造成國與國之間社會風(fēng)險(xiǎn)的迅速傳遞。因此，基層政府社會管理創(chuàng)新必須要有國際視野。

1.積極應(yīng)對國際社會問題產(chǎn)生的影響。國內(nèi)問題國際化、國際問題國內(nèi)化是基層政府社會管理面臨的新特點(diǎn)。近年來，英國爆發(fā)嚴(yán)重騷亂事件，美國民眾開展“占領(lǐng)華爾街”運(yùn)動(dòng)，澳大利亞全國民航發(fā)動(dòng)停航事件，突尼斯、埃及、利比亞等國家發(fā)生政權(quán)更迭事件。這些事件對基層政府社會管理產(chǎn)生的影響是巨大而深遠(yuǎn)的。目前，國內(nèi)的群體性事件，無論是引發(fā)的原因、發(fā)生的數(shù)量還是造成的后果，都呈越來越擴(kuò)大化的發(fā)展趨勢，且有國內(nèi)國外相互呼應(yīng)的跡象。這也警示基層政府社會管理創(chuàng)新要擴(kuò)展國際視野、增強(qiáng)全局敏感性，從維護(hù)國家政權(quán)的高度，尋找出我國社會管理的薄弱環(huán)節(jié)，并建立社會事件應(yīng)急處置機(jī)制，防止和有效處置各種突發(fā)事件。

2.穩(wěn)步開展社會管理國際合作。隨著冷戰(zhàn)結(jié)束和全球化的深入，國際合作已成為人類社會的主導(dǎo)傾向。1984年以來，我國政府先后加入國際刑警組織、《聯(lián)合國打擊跨國犯罪有組織犯罪公約》，與146個(gè)國家和地區(qū)的內(nèi)政警方建立了雙邊關(guān)系，參加了56個(gè)多邊合作組織。一系列多邊與雙邊渠道的建立，為加強(qiáng)國際間的警務(wù)合作創(chuàng)造了條件。在維護(hù)國家安定、反對恐怖主義、打擊國際金融詐騙、國際販毒、跨國拐賣犯罪等全球性挑戰(zhàn)面前，基層政府社會管理創(chuàng)新應(yīng)以實(shí)現(xiàn)人類的整體利益與進(jìn)步為前提，加強(qiáng)國際協(xié)調(diào)和國際合作。如果沒有合作，就沒有世界的和諧與發(fā)展，也不可能有國家的穩(wěn)定和諧秩序。

3.借鑒國外社會管理的有益成果。世界文明史本身就是一部相互借鑒、相互促進(jìn)的歷史。當(dāng)前，全球化和信息化已經(jīng)把整個(gè)世界連接成一個(gè) “地球村”。作為世界各國社會管理的組成部分，我國政府社會管理創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)擷取國外社會管理的有益做法和成功經(jīng)驗(yàn)，為我所用。比如，為了促進(jìn)人口管理，打擊違法犯罪，有的國家把就業(yè)、收入、誠信、守法等基本信息集中起來制作成人手一張的社會保障卡，有的國家采集虹膜、指紋、DNA等人體不同的生物學(xué)特征信息，等等。國外這些成功經(jīng)驗(yàn)和做法，都值得我們很好學(xué)習(xí)和借鑒。

四、結(jié)論

在市場化和城市化進(jìn)程高速推進(jìn)的現(xiàn)階段，我國基層社會因結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和利益調(diào)整而產(chǎn)生的矛盾、糾紛和沖突也越來越尖銳化，這對我國基層政府提出了新的挑戰(zhàn)。村（城）鎮(zhèn)建設(shè)、征地拆遷、招商引資、工程項(xiàng)目建設(shè)、農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)、財(cái)政管理等工作，是目前基層政府的中心工作，如處理不好，容易產(chǎn)生沖突。一方面，基層組織要承擔(dān)上級政府布置的綜治維穩(wěn)、征地拆遷和招商引資等繁重復(fù)雜的職能和任務(wù)；另一方面，還要承擔(dān)向轄區(qū)民眾提供基本的公共服務(wù)，諸如就業(yè)、醫(yī)療、衛(wèi)生、教育、保險(xiǎn)、安全等社會保障，以及城鎮(zhèn)管理和公共事業(yè)服務(wù)等職能。在現(xiàn)行的壓力型體制下，以現(xiàn)有的編制和人員，基層組織幾近疲于奔命，窮于應(yīng)付。基層的困境表明，公共服務(wù)功能的缺失和社會建設(shè)的滯后已經(jīng)成為我國政府面臨的棘手而又亟待解決的問題。我國用30多年時(shí)間走完了西方國家上百年所走的發(fā)展之路。所有這些表明，當(dāng)前存在的大量社會矛盾和問題，是與國家的政治、社會、經(jīng)濟(jì)、文化密切關(guān)聯(lián)的，具有一定的必然性，是一種正常的社會現(xiàn)象，并且是未來很長一段時(shí)期內(nèi)的一種社會基本特征。就此而言，當(dāng)前基層政府社會管理存在的一些問題，既非源于管理人員不足，也非源于基層干部素質(zhì)不高，更非源于技術(shù)不足。問題不在于此。由此可見，基層政府社會管理創(chuàng)新不可能無所不包、無所不能、一蹴而就。在當(dāng)前形勢下，基層政府必須高度重視社會管理創(chuàng)新，要本著實(shí)事求是的態(tài)度，以量力而行的標(biāo)準(zhǔn)、循序漸進(jìn)的行為，在更加宏觀的視野中審視社會管理問題，切實(shí)轉(zhuǎn)變管理理念，正確確定管理定位，有效健全管理體制機(jī)制，統(tǒng)籌管理手段方法，運(yùn)用“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的精神實(shí)質(zhì)，突出對人的服務(wù)和管理，最大限度激發(fā)社會活力，最大限度增加和諧因素，最大限度減少不和諧因素，切實(shí)解決影響社會和諧穩(wěn)定的突出問題，維護(hù)人民群眾的合法權(quán)益，促進(jìn)社會公平正義，確保社會既充滿活力又和諧穩(wěn)定。

（責(zé)任編輯：蔣國長）

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1674-3040（2013）03-0071-05

2013-05-08

馬永定，中共浙江省紹興市委政法委副書記，浙江省紹興市“楓橋經(jīng)驗(yàn)”研究會副會長。

*此文獲“楓橋經(jīng)驗(yàn)”與社會管理創(chuàng)新理論研討會優(yōu)秀論文二等獎(jiǎng)。