□祝麗生

（中共紹興市委黨校，浙江紹興 312000）

·毛澤東同志批示“楓橋經(jīng)驗(yàn)”50周年紀(jì)念號(hào)

現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理機(jī)制創(chuàng)新研究*
——從“楓橋經(jīng)驗(yàn)”到“八鄭規(guī)程”

□祝麗生

（中共紹興市委黨校，浙江紹興 312000）

改革開(kāi)放以來(lái)，全國(guó)各地農(nóng)村從自身發(fā)展的實(shí)際出發(fā)，積極探索鄉(xiāng)村社會(huì)治理機(jī)制的改革創(chuàng)新之路。“楓橋經(jīng)驗(yàn)”和“八鄭規(guī)程”是其中突出的代表，兩者的共性表現(xiàn)在：增強(qiáng)了鄉(xiāng)村主體的民主意識(shí)，加強(qiáng)了基層政權(quán)的服務(wù)理念，形成了社會(huì)治理的認(rèn)同模式，體現(xiàn)了公共認(rèn)同的現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理新機(jī)制。對(duì)于加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)，積極開(kāi)展鄉(xiāng)村社會(huì)治理和構(gòu)建和諧社會(huì)具有重要啟示意義。

“楓橋經(jīng)驗(yàn)”；“八鄭規(guī)程”；社會(huì)管理創(chuàng)新；鄉(xiāng)村治理

建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，意味著政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的管理不再采用傳統(tǒng)的管制形式，而是從社會(huì)自身的角度出發(fā)，轉(zhuǎn)換政府管理理念。就基層鄉(xiāng)村社會(huì)而言，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把職能逐步轉(zhuǎn)移到現(xiàn)代公共服務(wù)上來(lái)。同時(shí)，要發(fā)揮鄉(xiāng)村社會(huì)自身內(nèi)在優(yōu)勢(shì)，建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的治理體制。在此，筆者擬以“楓橋經(jīng)驗(yàn)”和“八鄭規(guī)程”為研究對(duì)象，立足鄉(xiāng)村社會(huì)平臺(tái)，探索新型的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理機(jī)制。

一、鄉(xiāng)村社會(huì)變遷所帶來(lái)的治理結(jié)構(gòu)變化

在一個(gè)長(zhǎng)期以農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)村社會(huì)向現(xiàn)代新型的鄉(xiāng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型的歷史進(jìn)程中，鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)和秩序正發(fā)生著前所未有的變遷。鄉(xiāng)村社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展必須打破原有的傳統(tǒng)社會(huì)治理模式，依托于新型的社會(huì)治理理念與方式。隨著社會(huì)的變遷，社會(huì)自身運(yùn)行的規(guī)則也在發(fā)生變化。因此，鄉(xiāng)村社會(huì)治理機(jī)制應(yīng)該隨著鄉(xiāng)村社會(huì)的變遷而變化。

（一）從計(jì)劃到市場(chǎng)——思想基礎(chǔ)發(fā)生變化。改革開(kāi)放30多年來(lái)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立與發(fā)展，不斷滿足了人們?nèi)罕娙找嬖鲩L(zhǎng)的物質(zhì)文化需求。在農(nóng)村，上個(gè)世紀(jì)八十年代初推廣實(shí)行的家庭承包經(jīng)營(yíng)打破了原有的平均主義，給農(nóng)村帶來(lái)了前所未有的變化。但是，隨著改革重心的轉(zhuǎn)移，在市場(chǎng)化進(jìn)程中，由于農(nóng)民個(gè)體素質(zhì)和捕捉市場(chǎng)信息能力的差異，造成農(nóng)民家庭收入差距不斷拉大，經(jīng)濟(jì)地位的變化引起了社會(huì)地位的變化。農(nóng)民原有的以家族和傳統(tǒng)習(xí)俗為主線的社會(huì)認(rèn)同逐漸讓位于以經(jīng)濟(jì)實(shí)力為核心的社會(huì)認(rèn)同。這是因?yàn)樵谑袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)中：一方面，人們意識(shí)的獨(dú)立性、選擇性日益增強(qiáng)，思想和社會(huì)文化多元化特點(diǎn)更加明顯；另一方面，“利益分化使個(gè)人的利益得到重視與張揚(yáng)，傳統(tǒng)的全局至上價(jià)值觀受到?jīng)_擊，國(guó)家、集體、個(gè)人利益需要尋求新的平衡點(diǎn)。”①同時(shí)，市場(chǎng)的多元化也造成了不同觀念和信仰從不同層面、不同階層以不同的方式顯現(xiàn)出來(lái)，造成凝聚社會(huì)共識(shí)難度加大，沖擊了社會(huì)治理的思想基礎(chǔ)。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革——治理理念發(fā)生變化。現(xiàn)階段國(guó)家鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)中仍然存在一些問(wèn)題：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的某些行為在相當(dāng)程度上既遠(yuǎn)離了鄉(xiāng)民的利益，同時(shí)也遠(yuǎn)離了國(guó)家的利益，在很大程度上是一個(gè)以自我權(quán)力的擴(kuò)張為后盾、動(dòng)員轄區(qū)內(nèi)的資源、為機(jī)關(guān)工作人員尤其是權(quán)力核心成員謀取經(jīng)濟(jì)利益和政治利益最大化的相對(duì)獨(dú)立的行動(dòng)。而一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，即國(guó)家代理人的牟利行為及其不合法行為，更是影響了鄉(xiāng)民對(duì)國(guó)家權(quán)威合法性的認(rèn)同。歷史的合理性證明了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的積極作用，歷史的問(wèn)題也給我們找到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的路徑。特別是要建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的管理不能再采用傳統(tǒng)的管制形式，而是要從社會(huì)自身的角度出發(fā)，轉(zhuǎn)換政府管理理念。稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制面臨的極大挑戰(zhàn)，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)的作用發(fā)生徹底轉(zhuǎn)變，放棄傳統(tǒng)社會(huì)的管理方式，把職能逐步轉(zhuǎn)移到現(xiàn)代公共服務(wù)上來(lái)，建設(shè)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制。由原有的管制性職能轉(zhuǎn)變到以服務(wù)為主的職能上來(lái)，這種職能的轉(zhuǎn)變帶來(lái)鄉(xiāng)村社會(huì)治理理念的變化。

（三）鄉(xiāng)村社會(huì)重組——治理結(jié)構(gòu)發(fā)生變化。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)的社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大變化，“正在從自給半自給的產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)社會(huì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型；從農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)型；從鄉(xiāng)村社會(huì)向城鎮(zhèn)社會(huì)轉(zhuǎn)型；從封閉半封閉社會(huì)向開(kāi)放社會(huì)轉(zhuǎn)型；從同質(zhì)的單一性社會(huì)向異質(zhì)的多樣性社會(huì)轉(zhuǎn)型；從倫理社會(huì)向法理社會(huì)轉(zhuǎn)型?！雹趥鹘y(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)的轉(zhuǎn)型本質(zhì)上是社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。一方面，資源向社會(huì)流動(dòng)。隨著改革的推進(jìn)，國(guó)家不再擁有為社會(huì)成員提供資源和機(jī)會(huì)的唯一源泉的地位，而社會(huì)卻日益成為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的提供資源和機(jī)會(huì)的實(shí)體。另一方面，改革的推進(jìn)使各個(gè)子系統(tǒng)開(kāi)始分離，這意味著不同的子系統(tǒng)開(kāi)始恢復(fù)自己的運(yùn)行機(jī)制，形成各自的運(yùn)行目標(biāo)。費(fèi)孝通在《鄉(xiāng)土中國(guó)》中討論社會(huì)合作時(shí)講到：“沒(méi)有人可以‘任意’依自己高興去做自己想做的事，而得遵守著大家同意分配的工作?？墒牵@有什么保障呢？如果有人不遵守怎么辦呢？這里發(fā)生共同授予的權(quán)力了。這種權(quán)力的基礎(chǔ)是社會(huì)契約，是同意?！雹坶L(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)農(nóng)村社會(huì)的封閉性在一定程度上導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)治理的自發(fā)性，伴隨著傳統(tǒng)社會(huì)結(jié)構(gòu)解體和新型社會(huì)結(jié)構(gòu)重建，傳統(tǒng)的自發(fā)型農(nóng)村社會(huì)管理機(jī)制正在向一種自覺(jué)型的農(nóng)村社會(huì)參與轉(zhuǎn)變，以自愿互惠為基本原則，以平等互利為基礎(chǔ)的村民自治組織的普遍建立，對(duì)農(nóng)村政治民主化和鄉(xiāng)村社會(huì)管理有著不可替代的作用。

二、“楓橋經(jīng)驗(yàn)”與“八鄭規(guī)程”之治理機(jī)制分析

“楓橋經(jīng)驗(yàn)”始發(fā)于1963年，其要旨是妥善處理社會(huì)治理問(wèn)題。經(jīng)驗(yàn)的主要內(nèi)容是發(fā)動(dòng)和依靠群眾，堅(jiān)持矛盾不上交，就地解決。毛澤東主席在了解“楓橋經(jīng)驗(yàn)”后，親筆做了批示。50年來(lái)，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”不斷創(chuàng)新，已經(jīng)成為浙江省乃至全國(guó)社會(huì)治理的典型，具有寶貴的借鑒價(jià)值?！鞍肃嵰?guī)程”始于2006年2月，對(duì)于因村級(jí)事務(wù)操作不透明、制度不健全、監(jiān)督不到位和村級(jí)財(cái)務(wù)管理混亂等突出問(wèn)題，嵊州市委通過(guò)長(zhǎng)期調(diào)查研究，逐步探索完善了八鄭村民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督四個(gè)方面的八項(xiàng)重點(diǎn)制度和《八鄭村村務(wù)公開(kāi)》、《村干部談聽(tīng)評(píng)》等八個(gè)重點(diǎn)工作操作流程，構(gòu)建了以“八項(xiàng)制度”、“八大流程”為主要內(nèi)容，以自我管理和自我服務(wù)為形式，以主體認(rèn)同、過(guò)程認(rèn)同和結(jié)果認(rèn)同為基礎(chǔ)的新型鄉(xiāng)村社會(huì)治理模式。

（一）“楓橋經(jīng)驗(yàn)”之“新經(jīng)驗(yàn)”。

1.積極構(gòu)建基層維穩(wěn)網(wǎng)絡(luò)?；鶎由鐣?huì)管理在鄉(xiāng)村主要體現(xiàn)在農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定與和諧。楓橋在大力推進(jìn)村民自治的基礎(chǔ)上，積極探索農(nóng)村民主發(fā)展機(jī)制。例如在全鎮(zhèn)推行“三公開(kāi)兩懇談”制度（黨務(wù)、村務(wù)、財(cái)務(wù)公開(kāi)，鎮(zhèn)村懇談），讓農(nóng)民充分享有自我管理自我決策的權(quán)利，大大增強(qiáng)了農(nóng)民的民主意識(shí)。同時(shí)，楓橋鎮(zhèn)以社會(huì)管理網(wǎng)格化為抓手，構(gòu)筑起了“縱向到底、橫向到邊”和“縱向聯(lián)動(dòng)、橫向整合”的社會(huì)管理網(wǎng)格系統(tǒng)。④更好地踐行了化矛盾于基層這個(gè)理念，使得基層矛盾在發(fā)源地得以解決。

2.積極探索綜合治理機(jī)制。楓橋鎮(zhèn)主要做到“兩會(huì)”、“三合”和“五聯(lián)”?！皟蓵?huì)”則是綜治工作中心每月召開(kāi)一次工作例會(huì)，交流工作、分析研判社會(huì)穩(wěn)定形勢(shì)、部署落實(shí)針對(duì)性對(duì)策。由綜治辦牽頭，不定期召開(kāi)相關(guān)部門(mén)參與的案件處理協(xié)調(diào)會(huì)，及時(shí)調(diào)處化解各類(lèi)矛盾糾紛?！叭稀笔切畔?bào)送集合，一般信息每月定期報(bào)送，重要信息即時(shí)報(bào)送；工作力量整合，中心主任統(tǒng)一調(diào)配、指派相關(guān)部門(mén)和責(zé)任人參與有關(guān)案件處置；職能優(yōu)勢(shì)融合，中心各部門(mén)既分又合，重大問(wèn)題處置做到政策口徑統(tǒng)一、組織指揮統(tǒng)一、措施方法統(tǒng)一，保證了工作的順暢協(xié)調(diào)和周密落實(shí)?！拔迓?lián)”則是矛盾聯(lián)調(diào)：實(shí)行矛盾糾紛統(tǒng)一受理、統(tǒng)一分流、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、統(tǒng)一督辦、統(tǒng)一歸檔；治安聯(lián)防：鎮(zhèn)、村分別建立巡防隊(duì)伍，每日開(kāi)展聯(lián)合巡防；事件聯(lián)勤：綜治辦牽頭協(xié)調(diào)，落實(shí)值班備勤和統(tǒng)一調(diào)配力量處置突發(fā)性群體事件；問(wèn)題聯(lián)治：根據(jù)社會(huì)治安形勢(shì)和上級(jí)要求，協(xié)同相關(guān)部門(mén)開(kāi)展禁毒、禁賭等專(zhuān)項(xiàng)整治；平安聯(lián)創(chuàng)：職能部門(mén)、綜治中心、基層單位有機(jī)對(duì)接、協(xié)作，整體實(shí)施平安鄉(xiāng)鎮(zhèn)創(chuàng)建工作。

3.積極建立組織網(wǎng)絡(luò)體系。鎮(zhèn)成立黨委書(shū)記負(fù)責(zé)的綜治委、平安建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組和維穩(wěn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，全面統(tǒng)領(lǐng)全鎮(zhèn)綜治維穩(wěn)和平安建設(shè)工作。綜治工作中心主任由鎮(zhèn)分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，設(shè)專(zhuān)職副主任一名，同時(shí)由鎮(zhèn)人武部長(zhǎng)、派出所長(zhǎng)、法庭庭長(zhǎng)兼任副主任。綜治辦主任由鎮(zhèn)黨委副書(shū)記擔(dān)任，綜治辦在綜治工作中心起牽頭協(xié)調(diào)作用。中心實(shí)行綜治、司法、信訪、調(diào)解、警務(wù)、流動(dòng)人口服務(wù)管理、安全管理、應(yīng)急管理、土地管理、勞動(dòng)管理、社區(qū)矯正、反邪教等十二種力量集中辦公，形成了各個(gè)機(jī)構(gòu)一個(gè)場(chǎng)所辦公、各類(lèi)矛盾一個(gè)口子受理、各項(xiàng)工作一個(gè)目標(biāo)統(tǒng)領(lǐng)的綜治工作體系。各行政村、社區(qū)設(shè)立“一站二委三組五員”，建好綜治組織網(wǎng)絡(luò)。“一站”，即綜治工作站，站長(zhǎng)由村（社區(qū)）黨組織負(fù)責(zé)人擔(dān)任，各自然村至少有一名成員?！岸?，即治保委和調(diào)解委，由村黨支部和村委會(huì)成員及德高望重的老黨員、老干部組成?！叭M”，即流動(dòng)人口管理組、應(yīng)急管理組和社區(qū)矯正組?！拔鍐T”，即綜治信息員、治調(diào)信息員、安全信息員、法制宣傳員、社情信息員，由熱心綜治工作的群眾組成。規(guī)模企業(yè)也建立綜治工作站。全鎮(zhèn)構(gòu)建起了橫向到邊、縱向到底，左右協(xié)調(diào)、上下聯(lián)動(dòng)的綜治大網(wǎng)，確保有人管事、有人辦事。近幾年來(lái)，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”在創(chuàng)新發(fā)展中更加注重將“以人為本”作為核心內(nèi)容，將化解矛盾作為主要任務(wù)，將強(qiáng)化基層服務(wù)與管理作為關(guān)鍵環(huán)節(jié)，把專(zhuān)群結(jié)合作為最大優(yōu)勢(shì)，致力于關(guān)注民情、改善民生、發(fā)展民主、維護(hù)民安、促進(jìn)民和，體現(xiàn)了“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的地方特色和時(shí)代特點(diǎn)。⑤

（二）“楓橋經(jīng)驗(yàn)”之“創(chuàng)新價(jià)值”。楓橋經(jīng)驗(yàn)是一種自上而下的治理經(jīng)驗(yàn)，但它更是民眾創(chuàng)造的經(jīng)驗(yàn)。在整個(gè)過(guò)程中，農(nóng)民主動(dòng)參與管理，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民自我管理和自我監(jiān)督的價(jià)值，更為重要的是實(shí)現(xiàn)了基層社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

1.現(xiàn)實(shí)價(jià)值。伴隨著改革的不斷深入，社會(huì)問(wèn)題和矛盾也逐漸顯現(xiàn)，在面對(duì)人民內(nèi)部矛盾沖突的情況下，要采用正確的行之有效的解決問(wèn)題的方法，把諸多矛盾化解在發(fā)源地，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”則尤為重要，其矛盾不上交、就地解決工作理念為化解矛盾提供了很好的現(xiàn)實(shí)模板。

2.自我價(jià)值?！皸鳂蚪?jīng)驗(yàn)”堅(jiān)持走群眾路線，把群眾的問(wèn)題交給群眾自己解決，廣泛征求群眾意見(jiàn)，體現(xiàn)民意，實(shí)現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)和自我約束，重視政府、民間組織和農(nóng)民三者的有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)自上而下與自下而上方式的相互補(bǔ)充，形成由農(nóng)民廣泛參與的鄉(xiāng)村公共治理模式。

3.示范價(jià)值。楓橋鎮(zhèn)是浙江省的普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)，與全國(guó)各地的大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一樣?！皸鳂蚪?jīng)驗(yàn)”在楓橋鎮(zhèn)展現(xiàn)了其應(yīng)有的社會(huì)價(jià)值，同樣也可以在全國(guó)各地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)取得應(yīng)有的效用。因此，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”不僅僅是楓橋鎮(zhèn)的經(jīng)驗(yàn)，更是全國(guó)大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)有的經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的推廣，逐步形成化矛盾于基層的格局，也就為社會(huì)穩(wěn)定奠定了良好的基礎(chǔ)。

（三）“八鄭規(guī)程”。嵊州地處浙江東部，是紹興都市圈的南部副中心和工業(yè)旅游新城，嵊州是全國(guó)第一批經(jīng)濟(jì)開(kāi)放縣（市）、全國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)基本競(jìng)爭(zhēng)力百?gòu)?qiáng)縣市。三界鎮(zhèn)區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯，因地處紹興、上虞、嵊州三縣（市）交界而得名，素有“嵊州北大門(mén)”之稱(chēng)，是嵊州市中心鎮(zhèn)之一。八鄭村是三界鎮(zhèn)第一大村，共858戶(hù)2922人，村里的主要收入來(lái)源于水田和茶山，是嵊州市新農(nóng)村建設(shè)重點(diǎn)村和“小康示范村”。

1.“八鄭規(guī)程“的主要做法。一是加強(qiáng)制度保障。針對(duì)原有農(nóng)村民主管理方面存在的一些突出性問(wèn)題，八鄭村對(duì)各項(xiàng)民主管理制度進(jìn)行了完善和創(chuàng)新，建立起一套比較完整的民主管理制度，為農(nóng)村新公共精神的形成架構(gòu)制度體系。八鄭村根據(jù)自身實(shí)際情況制定了民主選舉、村務(wù)決策、財(cái)務(wù)管理、項(xiàng)目管理、村務(wù)公開(kāi)、民主監(jiān)督、村干部考評(píng)和責(zé)任追究等八項(xiàng)制度。這八項(xiàng)制度的制定符合了村民自治的各項(xiàng)要求，彼此之間相互聯(lián)系，為基層民主自治真正開(kāi)展奠定了制度基礎(chǔ)。二是完善制度依靠流程實(shí)施，制定了一套比較嚴(yán)密的操作流程。制度的制定，目的是為了更好地執(zhí)行，而基層民主管理往往忽視執(zhí)行的力度，導(dǎo)致一些制度沒(méi)有發(fā)揮相應(yīng)的實(shí)效。八鄭村村民清楚地認(rèn)識(shí)到基層民主自治不能流于形式，而應(yīng)該更多地付諸行動(dòng)。因此，八鄭村設(shè)定了一套比較嚴(yán)密的操作流程，實(shí)現(xiàn)了村干部依靠流程來(lái)執(zhí)行、老百姓依靠流程來(lái)監(jiān)督、黨委政府依靠流程來(lái)檢查考核的程序要求，做到所有決策程序讓村民一目了然，村級(jí)各項(xiàng)工作都納入程序化管理。如群眾普遍關(guān)注的重大事務(wù)決策，必須由村“三委會(huì)”、十分之一以上村民聯(lián)名或五分之一以上村民代表聯(lián)名提出，黨支部統(tǒng)一受理，經(jīng)“三委會(huì)”成員會(huì)議研究提出初步實(shí)施意見(jiàn)，提交黨員大會(huì)征求意見(jiàn)，張貼公告，廣泛征求村民意見(jiàn)，最后提交村民代表會(huì)議討論決定。三是流程依托監(jiān)督運(yùn)行，制定了一套比較嚴(yán)格的監(jiān)督體系。為保證農(nóng)村各項(xiàng)工作的順利開(kāi)展，八鄭村在完善制度、設(shè)定流程的同時(shí)，進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)督。通過(guò)管理公開(kāi)化、監(jiān)督專(zhuān)門(mén)化、評(píng)議群眾化等措施，對(duì)村干部進(jìn)行全方位監(jiān)督，保證了各項(xiàng)民主管理工作的規(guī)范運(yùn)行。為此，八鄭村專(zhuān)門(mén)設(shè)立民主管理監(jiān)督小組，監(jiān)督小組的組成人員必須是非兩委會(huì)成員、村報(bào)賬員及其親屬，必須是當(dāng)屆村民代表，一年中要有三分之二以上時(shí)間在村，采取差額無(wú)記名方式在村民代表會(huì)議選舉產(chǎn)生，監(jiān)督結(jié)果必須向村民公示，各項(xiàng)監(jiān)督工作體現(xiàn)了公開(kāi)、公平和公正的原則。

2.“八鄭規(guī)程”的成效。一是理順村級(jí)組織關(guān)系。以往村務(wù)決策過(guò)程過(guò)于簡(jiǎn)單，不夠公開(kāi)、透明，群眾對(duì)干部真正用意不清楚，致使群眾誤會(huì)較多，干群關(guān)系緊張?！鞍肃嵰?guī)程”的實(shí)施，使得干部權(quán)力更加透明化、公開(kāi)化，村民看到了村干部為民辦事的真實(shí)舉措，從而減少了一些不必要的誤會(huì)。同時(shí)，“八鄭規(guī)程”理順了以黨支部為核心，村委會(huì)、經(jīng)濟(jì)合作社、群團(tuán)組織之間的關(guān)系，加強(qiáng)了村級(jí)組織間的相互協(xié)作，增強(qiáng)了村級(jí)組織功能，提高了工作效率。二是規(guī)范了干部權(quán)力，擴(kuò)大了基層民主。八鄭村從強(qiáng)化“四大民主”入手，通過(guò)制度、流程的建立，形成了一個(gè)依法建制、以制治村的民主自治機(jī)制。一方面，保障村干部權(quán)力合法行使，村重大財(cái)務(wù)支出必須經(jīng)集體討論通過(guò)，不僅體現(xiàn)了村務(wù)管理的公開(kāi)性和民主性，而且也給村干部行使權(quán)力增加了一道監(jiān)督，進(jìn)一步保證了村干部權(quán)力的規(guī)范行使。另一方面，“八鄭規(guī)程”的內(nèi)容充分體現(xiàn)了民主，進(jìn)一步建立和健全了民主決策機(jī)制。規(guī)程的制訂和實(shí)施，讓村民享有充分的知情權(quán)、議事權(quán)和監(jiān)督權(quán)，擴(kuò)大了基層民主，落實(shí)了村民自治。三是維護(hù)了農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。通過(guò)八項(xiàng)制度的建立，村干部普遍增強(qiáng)了群眾觀念，自覺(jué)把規(guī)程作為辦事的準(zhǔn)繩，把村民滿意與否作為議事處事的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。通過(guò)黨員聯(lián)系戶(hù)、村民代表聯(lián)系村民、村支委聯(lián)系外出黨員的“三聯(lián)系”機(jī)制，村干部走訪聯(lián)系群眾，及時(shí)傳達(dá)有關(guān)村務(wù)管理信息，對(duì)群眾的意見(jiàn)及時(shí)進(jìn)行匯總、研究和反饋，努力將村中不和諧因素消除在萌芽狀態(tài)。通過(guò)建立并實(shí)施規(guī)程，黨群、干群關(guān)系明顯改善，村級(jí)矛盾糾紛明顯減少，這為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定提供了保證。四是基層領(lǐng)導(dǎo)方式發(fā)生轉(zhuǎn)變。規(guī)程的制定一方面規(guī)范了農(nóng)村各項(xiàng)事務(wù)管理，在尊重農(nóng)民群眾知情權(quán)的基礎(chǔ)上，真正體現(xiàn)了民主公開(kāi)；另一方面通過(guò)規(guī)范各項(xiàng)制度，也倒逼著農(nóng)村治理理念和方式的轉(zhuǎn)變。主要體現(xiàn)在：領(lǐng)導(dǎo)理念發(fā)生了轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)村干部的思想觀念由為民做主向讓民做主轉(zhuǎn)變；領(lǐng)導(dǎo)方法上有了轉(zhuǎn)變，由原來(lái)的鄉(xiāng)村領(lǐng)導(dǎo)發(fā)號(hào)施令地開(kāi)展工作向指導(dǎo)村民工作轉(zhuǎn)變；領(lǐng)導(dǎo)層次上有了新轉(zhuǎn)變，由協(xié)調(diào)具體矛盾問(wèn)題向指引方向引領(lǐng)發(fā)展轉(zhuǎn)變。這樣一種由老百姓說(shuō)了算的農(nóng)村治理模式，真正踐行了村民自治的基本要求。

三“楓橋經(jīng)驗(yàn)”與“八鄭規(guī)程”的共性

從“楓橋經(jīng)驗(yàn)”到“八鄭規(guī)程”，雖然二者產(chǎn)生的歷史時(shí)間和條件不同，但是從其社會(huì)治理的內(nèi)在因素分析，則存在諸多的共性，二者的做法對(duì)于加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)、積極開(kāi)展鄉(xiāng)村社會(huì)治理和構(gòu)建和諧社會(huì)具有重要啟示意義。

（一）增強(qiáng)了鄉(xiāng)村主體的民主意識(shí)。鄉(xiāng)村社會(huì)的主體是農(nóng)民，解決農(nóng)村社會(huì)各種問(wèn)題時(shí)必須考慮農(nóng)民的需求，這就需要有一個(gè)農(nóng)民民主意識(shí)樹(shù)立的過(guò)程。由于農(nóng)民文化教育水平整體不高，直接影響農(nóng)民民主意識(shí)的提高和村民自治功能的有效發(fā)揮，再加上受到傳統(tǒng)思想的影響，農(nóng)民缺乏行使民主權(quán)利的主動(dòng)性，民主意識(shí)的培養(yǎng)缺乏相應(yīng)的氛圍?！皸鳂蚪?jīng)驗(yàn)”和“八鄭規(guī)程”都內(nèi)含了民主決策和民主管理的理念，在各項(xiàng)制度和各項(xiàng)工作的形成過(guò)程中，農(nóng)民一方面真正自己決定自己的事，個(gè)人權(quán)益得到了保障，民主意識(shí)逐步提升；另一方面共同決定農(nóng)村重大事務(wù)，村民在村務(wù)管理中實(shí)現(xiàn)了由一名被動(dòng)接受者向主動(dòng)參與者角色轉(zhuǎn)變，促使個(gè)人與集體價(jià)值的有效結(jié)合。

（二）加強(qiáng)了基層政權(quán)的服務(wù)理念。楓橋鎮(zhèn)和八鄭村同全國(guó)大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村一樣，在新農(nóng)村建設(shè)中也存在著諸如村級(jí)事務(wù)操作不透明、制度不健全和監(jiān)督不到位、財(cái)務(wù)管理混亂、個(gè)別村干部工作作風(fēng)不實(shí)等問(wèn)題。因此，二者特別強(qiáng)調(diào)群眾滿意率是評(píng)定村干部工作業(yè)績(jī)的最關(guān)鍵因素，在村務(wù)管理中首先考慮群眾是否滿意，群眾的利益是否得到保障。這樣促使村干部服務(wù)群眾的意識(shí)得到顯著提高，逐步形成了服務(wù)“三農(nóng)”的理念。因此，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”與“八鄭規(guī)程”是努力提升農(nóng)村基層組織的服務(wù)意識(shí)，優(yōu)化人員組織結(jié)構(gòu)，提高他們的政治、文化素質(zhì)，增強(qiáng)他們?yōu)槿罕姺?wù)的本領(lǐng)，使基層干部貫徹執(zhí)行黨的基本路線方針政策更加自覺(jué)，為人民服務(wù)的宗旨意識(shí)進(jìn)一步增強(qiáng)，在鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮帶頭作用的經(jīng)驗(yàn)。

（三）形成了社會(huì)治理的認(rèn)同模式?！皸鳂蚪?jīng)驗(yàn)”的起始走的就是一條群眾路線。通過(guò)發(fā)動(dòng)群眾，依靠群眾的力量去解決復(fù)雜的社會(huì)治安問(wèn)題，雖然這種做法有其歷史的局限性，但是從其發(fā)展的歷史來(lái)看，發(fā)揮了重要的作用。群眾也從原來(lái)參與政治斗爭(zhēng)，發(fā)展到現(xiàn)在具有了法制意識(shí)。其中，監(jiān)督的價(jià)值尤為重要，逐步形成了具有時(shí)代特色的社會(huì)治理機(jī)制。“八鄭規(guī)程”是一種基于農(nóng)民本身經(jīng)驗(yàn)與協(xié)商而成的村治模式，作為主體的農(nóng)民已將自身的情感操守和信念融入其中，也自然會(huì)按照所定規(guī)則來(lái)協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村社會(huì)的各種關(guān)系。規(guī)程中凡是與農(nóng)民群眾切身利益密切相關(guān)的事項(xiàng)，如村集體的土地承包和租賃、集體企業(yè)改制、集體舉債、集體資產(chǎn)處置、村干部報(bào)酬、村公益事業(yè)的經(jīng)費(fèi)籌集方案和建設(shè)承包方案等，都要實(shí)行村務(wù)公決，這本身表達(dá)了農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)需要和利益的訴求。二者真正價(jià)值在于使農(nóng)民自己決定自己的事，共同決定農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了個(gè)人與集體價(jià)值的獲得，也實(shí)現(xiàn)了自我認(rèn)同。

四、現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理機(jī)制創(chuàng)新路徑

經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)代化與多元化，帶來(lái)了一系列的社會(huì)問(wèn)題。在鄉(xiāng)村，這些問(wèn)題的解決更多有賴(lài)于鄉(xiāng)村社會(huì)治理機(jī)制的創(chuàng)新，保障鄉(xiāng)村社會(huì)的正常運(yùn)行，為新時(shí)期農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的穩(wěn)定創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。

（一）治理理念民主化。長(zhǎng)期以來(lái)，由于城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)的影響，政府要么簡(jiǎn)單地對(duì)農(nóng)村實(shí)行國(guó)家社會(huì)一體化的社會(huì)控制，要么從便于向農(nóng)村汲取資源出發(fā)實(shí)行嚴(yán)格的社會(huì)管理，沒(méi)有為農(nóng)民提供全面、公平和有效的社會(huì)管理服務(wù)。傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會(huì)管理以政府主導(dǎo)為特征，作為一種政治性的模式，政府主導(dǎo)下的社會(huì)管理是一種比較“高效”的治理模式，基層政府可以集中力量解決某一特定時(shí)期某一特定的社會(huì)問(wèn)題。但是，政府主導(dǎo)下的社會(huì)管理是一種自上而下的管理模式，管制的理念使社會(huì)管理失去了村民作為主體的地位與有效參與，變成了僵化的管理。鄉(xiāng)村社會(huì)管理的參與主體是農(nóng)民，鄉(xiāng)村社會(huì)建設(shè)都應(yīng)該圍繞著這個(gè)主體展開(kāi)。隨著行政體制改革的開(kāi)展，政府逐步從管制型政府轉(zhuǎn)入到服務(wù)型政府，政府的理念也相應(yīng)的由“管制”轉(zhuǎn)為了“服務(wù)”，政府行為方式不再靠權(quán)威對(duì)人民發(fā)號(hào)施令，而是與人民形成協(xié)商談判的互動(dòng)機(jī)制。因此，現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理應(yīng)該是在地方政府的指導(dǎo)下，最終由全體農(nóng)民通過(guò)產(chǎn)生的、旨在實(shí)現(xiàn)自我服務(wù)的一種民主自治。

（二）治理方式制度化。面對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)管理領(lǐng)域出現(xiàn)的新問(wèn)題、新情況，單純依靠傳統(tǒng)的行政手段很難有效完成社會(huì)管理的目標(biāo)。傳統(tǒng)剛性的社會(huì)治理方式，導(dǎo)致農(nóng)民主動(dòng)參與社會(huì)治理的熱情不高，缺乏社會(huì)管理活力?，F(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理以村規(guī)為基準(zhǔn)，奉行的是“人人平等”，不管是村干部，還是普通村民，均無(wú)超越“村規(guī)”的特權(quán)。實(shí)際上，它意味著人管人轉(zhuǎn)向了制度管人，這是人治走向法治在中國(guó)農(nóng)村的生動(dòng)縮影?！耙虼?，推進(jìn)基層社會(huì)管理，必須堅(jiān)持走群眾路線，群眾最清楚自己最需要解決什么事、能解決什么事，把群眾的問(wèn)題交給群眾自己解決。鄉(xiāng)村社會(huì)治理的最終所有權(quán)掌握在農(nóng)民手中，農(nóng)民應(yīng)該是鄉(xiāng)村治理實(shí)質(zhì)意義上的主體?！雹抟獔?jiān)持從村民中來(lái)，到村民中去，廣泛征求群眾意見(jiàn)，體現(xiàn)民意，實(shí)現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)和自我約束。

（三）治理模式綜合化。在鄉(xiāng)村社會(huì)管理中，就農(nóng)民與其他管理主體之間的關(guān)系而言，他們之間應(yīng)該是以公共利益為核心的合作關(guān)系。在傳統(tǒng)的管理理念中，政府是公共服務(wù)的唯一提供者，而在新公共服務(wù)理念下，管理主體是多元化的，除了基層政府之外，農(nóng)民與民間組織也是社會(huì)管理的主體。當(dāng)前，政府在社會(huì)管理中處于主導(dǎo)地位，應(yīng)該運(yùn)用它的力量去培育和發(fā)展更多的民間組織，用它們來(lái)解決當(dāng)前社會(huì)中存在的許多問(wèn)題。如果我們的社會(huì)是一個(gè)權(quán)力分散的扁平化的社會(huì)，這樣，一些公共事務(wù)可以部分地由民間組織來(lái)承擔(dān)，公共事務(wù)管理的成本由此可以大大降低。⑦因此，政府必須重視民間組織的作用，發(fā)揮他們的功能，以滿足農(nóng)民的需求，逐步形成在基層政府指導(dǎo)下，以自上而下與自下而上相結(jié)合的方式，由農(nóng)民與民間組織廣泛參與的一種新型的鄉(xiāng)村社會(huì)治理模式。

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①呂賢 《轉(zhuǎn)型期基層政府社會(huì)管理的難題、成因及對(duì)策》，《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》2010年第21期。

②李培林《處在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國(guó)》，《國(guó)際社會(huì)科學(xué)雜志》1993年第3期。

③費(fèi)孝通《鄉(xiāng)土中國(guó)》，上海人民出版社，2006年版。

④楓橋鎮(zhèn)黨委、楓橋鎮(zhèn)政府文件 《創(chuàng)新落實(shí) “楓橋經(jīng)驗(yàn)”，努力構(gòu)建和諧楓橋》，2009年。

⑤陳長(zhǎng)興《“楓橋經(jīng)驗(yàn)”與和諧社會(huì)機(jī)制建設(shè)》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2005年12月15日。

⑥金太軍《關(guān)于村民自治的若干認(rèn)識(shí)誤區(qū)辨析》，《江蘇社會(huì)科學(xué)》1999年第6期。

⑦黨國(guó)英 《鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的問(wèn)題和出路》，《小城鎮(zhèn)建設(shè)》，2006年第3期。

［1］［英］哈耶克.自由秩序原理［M］.鄧正來(lái)譯，上海：三聯(lián)書(shū)店，1997.

［2］俞可平等.中國(guó)公民社會(huì)的興起與治理的變遷［M］.北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2002.

［3］［美］約翰·麥克里蘭.西方政治思想史［M］.海南：海南出版社，2003.

［4］鄧正來(lái).市民社會(huì)理論的研究［M］.北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2002.

［5］費(fèi)孝通.鄉(xiāng)土中國(guó)［M］.上海：上海人民出版社，2006.

［6］馬克思恩格斯選集（第1卷）［M］.北京：人民出版社，1995.

［7］徐大同.20世紀(jì)西方政治思潮［M］.天津：天津人民出版社，1991.

［8］［德］哈貝瑪斯.在事實(shí)與規(guī)范之間：關(guān)于法律和民主法治國(guó)的商談理論［M］.北京：三聯(lián)書(shū)店，2003.

［9］王銘銘，王斯福.鄉(xiāng)土社會(huì)的秩序、公正與權(quán)威［M］.北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1997.

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（責(zé)任編輯：尤煒祥）

C912.81

A

1674-3040（2013）03-0104-05

2013-05-08

祝麗生，中共紹興市委黨校公共管理教研室講師。

*此文獲“楓橋經(jīng)驗(yàn)”與社會(huì)管理創(chuàng)新理論研討會(huì)優(yōu)秀論文三等獎(jiǎng)。