□余瀟楓

·毛澤東同志批示“楓橋經(jīng)驗(yàn)”50周年紀(jì)念號(hào)○專(zhuān)家學(xué)者談堅(jiān)持和發(fā)展“楓橋經(jīng)驗(yàn)”

從“治安”到“平安”：“楓橋經(jīng)驗(yàn)”再認(rèn)識(shí)*

□余瀟楓

“楓橋經(jīng)驗(yàn)”是中國(guó)基層開(kāi)展“安全治理”的有效典型?！鞍踩卫怼笔怯烧鲗?dǎo)、社會(huì)組織與民眾參與的社會(huì)平安與民生改善的協(xié)同過(guò)程。從非傳統(tǒng)安全的視角看，把“治理”運(yùn)用于“社會(huì)安全”領(lǐng)域，能促進(jìn)社會(huì)安全能力的提升，使社會(huì)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展得到協(xié)同推進(jìn)。

“楓橋經(jīng)驗(yàn)”源自于對(duì)“四類(lèi)分子”進(jìn)行“社會(huì)改造”的可取做法①，拓展于對(duì)“社會(huì)治安”進(jìn)行“綜合治理”的有效實(shí)踐，將成熟于對(duì)“社會(huì)管理”進(jìn)行“全面創(chuàng)新”的探索。概言之，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”從“治安”到“綜治”再到創(chuàng)建“平安”的延展，體現(xiàn)出了其與時(shí)俱進(jìn)的內(nèi)在活力。由此，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”可初步概述為：“基于以人為本的價(jià)值準(zhǔn)則，通過(guò)注重實(shí)效的綜合管理，有效達(dá)成矛盾化解與社會(huì)穩(wěn)定的楓橋式樣板?！?/p>

社會(huì)安全是非傳統(tǒng)安全研究所關(guān)注的重要領(lǐng)域。在和平的環(huán)境里，社會(huì)安全是國(guó)家的重點(diǎn)工作，而“平安中國(guó)”建設(shè)需要有新的安全維護(hù)理念。社會(huì)安全維護(hù)的傳統(tǒng)理念比較強(qiáng)調(diào)安全指涉對(duì)象的“客體性”和安全管理手段的“強(qiáng)制性”，因而社會(huì)安全維護(hù)往往被理解為是治理者“主體”對(duì)被治理者“客體”的強(qiáng)制性施動(dòng)。其實(shí)，社會(huì)安全維護(hù)更多的是一個(gè)“主體”間的互動(dòng)過(guò)程，安全治理的施動(dòng)者與受動(dòng)者不是“主——客”關(guān)系，而是“主——主”關(guān)系，是“主體”與“主體”的交融與建構(gòu)。當(dāng)前，社會(huì)領(lǐng)域中的諸多安全問(wèn)題，需超越安全兩要素（即“客觀上沒(méi)有威脅，主觀上沒(méi)有恐懼”）的理解，還需再加上第三個(gè)要素，即“主體間沒(méi)有沖突”。也就是說(shuō)，社會(huì)安全問(wèn)題往往是一種主體與主體之間在安全作為“狀態(tài)”、“關(guān)系”、“結(jié)構(gòu)”和“能力”的互動(dòng)過(guò)程中建構(gòu)而成的，而把安全的“受動(dòng)者”視為“主體”，是“消極安全”向“積極安全”轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵。

“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的可貴之處在于尊重安全受動(dòng)對(duì)象為“主體”，充分體現(xiàn)了“以人為本”的價(jià)值準(zhǔn)則?！皸鳂蚪?jīng)驗(yàn)”創(chuàng)立之初，中國(guó)社會(huì)正處在“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”的時(shí)代，對(duì)“社會(huì)改造”對(duì)象的“四類(lèi)分子”進(jìn)行斗打、亂捕、亂殺各地不乏其例。但楓橋采用的是“說(shuō)理”的方式，沒(méi)有逮捕一個(gè)人，通過(guò)依靠發(fā)動(dòng)群眾，進(jìn)行“合倫理”與“合情理”的“主體”間互動(dòng)，把“階級(jí)矛盾”化解在基層?！拔母铩币唤Y(jié)束，楓橋又開(kāi)了全國(guó)給“四類(lèi)分子”摘帽的先例，用“倫理參和”與“心理調(diào)適”的“情理型治理”（調(diào)解為主）以補(bǔ)充中國(guó)社會(huì)“法理型治理”（訴訟為主）之不足，這是探索中國(guó)式“積極安全”的重要實(shí)踐。

“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的另一可貴之處是注重安全治理的實(shí)效。改革開(kāi)放以后，中國(guó)社會(huì)的“安全場(chǎng)域”②因人口的大量流動(dòng)從相對(duì)“靜態(tài)”轉(zhuǎn)向了從未有過(guò)的“動(dòng)態(tài)”與“復(fù)合”，“經(jīng)濟(jì)報(bào)喜、社會(huì)報(bào)憂(yōu)”及“政府做事、百姓鬧事”在某些地區(qū)成為了社會(huì)不穩(wěn)定的“常態(tài)”。也有不少地方把“制度”寫(xiě)在紙上、掛在墻上、喊在口上，出現(xiàn)“有制度，無(wú)實(shí)效”的現(xiàn)象。但楓橋與時(shí)俱進(jìn)，率先在全省成立綜治中心③，建立配置有“網(wǎng)上辦事式大廳”的“一站式”農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心④，通過(guò)多行為主體⑤協(xié)同配合，拓展幫教經(jīng)驗(yàn)，印制《民主治村手冊(cè)》強(qiáng)化村民自治，保護(hù)外來(lái)流動(dòng)人員的合法權(quán)益⑥，廣建各類(lèi)自治組織⑦，發(fā)揮大調(diào)解機(jī)制⑧功能，組建五類(lèi)專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍⑨，創(chuàng)造“四前工作法”、“四先四早機(jī)制”和“矛盾化解五分法”⑩，在鎮(zhèn)村不同層面創(chuàng)建一系列行之有效的制度(11)，建成了“四位一體”的信息管理平臺(tái)(12)，出臺(tái)了“八個(gè)一”為民（企）服務(wù)措施(13)，探索出“楓橋式”社區(qū)警務(wù)模式(14)，形成了“打、防、教、管”于一體的社會(huì)治安綜合治理網(wǎng)絡(luò)，做到“小事不出村，大事不出鎮(zhèn)，矛盾不上交”，政府管理服務(wù)“橫向到邊、縱向到底，不留‘真空’與‘盲區(qū)’”，為預(yù)防化解矛盾、維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定樹(shù)立了富有創(chuàng)新與實(shí)效的樣板。(15)

然而，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”形成于中國(guó)社會(huì)相對(duì)封閉的環(huán)境中，發(fā)展于中國(guó)社會(huì)快速轉(zhuǎn)型的過(guò)渡中。而當(dāng)今中國(guó)社會(huì)已進(jìn)入改革開(kāi)放全面深化的新階段，由社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制實(shí)踐與矛盾引發(fā)的、各種非傳統(tǒng)安全威脅導(dǎo)致的“主體”間沖突猛增，其內(nèi)容和方式都發(fā)生了重大變化，安全的施動(dòng)者與受動(dòng)者角色不斷轉(zhuǎn)化或多重化，影響社會(huì)安全的因素不僅來(lái)自于利益相關(guān)的特定階層，還來(lái)自于利益較少相關(guān)的非特定階層，甚至還來(lái)自于原來(lái)的安全施動(dòng)者（如政府不當(dāng)?shù)陌l(fā)展決策、土地政策、應(yīng)急對(duì)策等），特別是城鎮(zhèn)化過(guò)程中人口流動(dòng)增加，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，體制性問(wèn)題凸顯，群發(fā)性事件增多，民族關(guān)系緊張，網(wǎng)絡(luò)虛擬社群形成，各類(lèi)宗教活動(dòng)頻現(xiàn)，國(guó)際影響因素滲入，代際鴻溝加深，以及以因腐敗現(xiàn)象引發(fā)的對(duì)政府信任感減弱為標(biāo)志的認(rèn)同危機(jī)增大，中國(guó)基層的“治安”、“綜治”和“維穩(wěn)”的努力雖卓有成效，但與社會(huì)發(fā)展的要求存有較大距離。中國(guó)社會(huì)未來(lái)的社會(huì)安全問(wèn)題更多的是與中國(guó)對(duì)國(guó)際化、市場(chǎng)化、城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、公共服務(wù)均等化等道路的選擇與決策相關(guān)。

黨的十八大提出了注重“和諧社會(huì)”建設(shè)的“平安中國(guó)”、“法治中國(guó)”方略和注重生態(tài)環(huán)境保護(hù)的“美麗中國(guó)”方略?！昂椭C”與“美麗”的結(jié)合與縮寫(xiě)是“和美”，所以“和美中國(guó)”將是中國(guó)新時(shí)期社會(huì)建設(shè)的目標(biāo)。無(wú)疑，“平安”是“和美中國(guó)”的重要基礎(chǔ)與邏輯前提，“平安”也是安全治理的新課題與民眾普遍關(guān)注的大議題。因而，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”面臨著從“治安”轉(zhuǎn)向“平安”的新考驗(yàn)，也面臨著社會(huì)管理創(chuàng)新與安全治理能力提升的新考驗(yàn)。

“平安”是一個(gè)比“治安”大得多的范疇。對(duì)社會(huì)來(lái)說(shuō)，“平安”就是“社會(huì)安全”得以全面維護(hù)，即社會(huì)的“平安”應(yīng)是這樣一種社會(huì)狀態(tài)：社會(huì)正義能得以伸張，社會(huì)公平能得以體現(xiàn)，社會(huì)矛盾能得以化解，社會(huì)沖突能得以調(diào)適，社會(huì)富裕能得以保障，社會(huì)和美能得以實(shí)現(xiàn)。(16)換言之，“平安中國(guó)”就是要在中國(guó)打造出“經(jīng)濟(jì)建設(shè)欣欣向榮，人民群眾安居樂(lè)業(yè)，社會(huì)治安秩序良好”的局面。然而在“危機(jī)常態(tài)化”的今天，“平安中國(guó)”的時(shí)代定位涉及對(duì) “風(fēng)險(xiǎn)”、“威脅”、“緊急事件”、“危機(jī)”、“災(zāi)害”、“災(zāi)難”等一系列不安全現(xiàn)實(shí)的重新理解，涉及對(duì)“安全”、“緊張”、“和諧”、“穩(wěn)定”等一系列價(jià)值判斷的重新認(rèn)知。如果說(shuō)在“治安維護(hù)”（“社會(huì)改造”與“社會(huì)穩(wěn)定”）中政府是安全的主要施動(dòng)者的話(huà)，那么在“平安創(chuàng)建”（“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”與“社會(huì)管理”）中政府會(huì)不時(shí)地成為安全的受動(dòng)者而使安全的“主體”間互動(dòng)復(fù)雜化與尖銳化。這時(shí)，“治理”運(yùn)用于“社會(huì)安全”領(lǐng)域就顯得更為必要。

安全治理的核心詞是“治理”，它不同于“統(tǒng)治”與“管理”，統(tǒng)治與管理主要是指政府通過(guò)命令、規(guī)范來(lái)實(shí)施的由上到下的權(quán)力行為，是權(quán)力的單向行使。治理則強(qiáng)調(diào)非政府行為體的參與，強(qiáng)調(diào)政府與其他行為體之間的協(xié)調(diào)，強(qiáng)調(diào)不同行為體之間的雙向互動(dòng)，強(qiáng)調(diào)社會(huì)大眾傳媒的健康介入。所以，安全治理重在“協(xié)同共振”，即重在安全維護(hù)多元行為主體的參與、安全環(huán)境的全方位改善、安全資源的有效整合、安全公共產(chǎn)品的均等化提供以及安全政策的彈性化實(shí)施。(17)由于人的安全因素在社會(huì)安全中的占比上升，安全治理的關(guān)鍵將是政府能否為社會(huì)提供更多公共產(chǎn)品與均等化公共服務(wù)。因此，安全治理主體的多元性、安全治理結(jié)構(gòu)的綜合性、安全治理手段的非強(qiáng)制性、安全治理對(duì)象的流動(dòng)性、安全治理評(píng)估的多維性等均為“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的當(dāng)下提升提出了新的要求。

社會(huì)和諧從以“安定”為基本目標(biāo)的“治安”、“穩(wěn)定”轉(zhuǎn)向以“安康”為目標(biāo)的“平安”、“和美”，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”需要進(jìn)行新的擴(kuò)展，超過(guò)全鎮(zhèn)10%的群眾(18)參與預(yù)防化解矛盾工作進(jìn)而首創(chuàng)“村級(jí)綜治網(wǎng)格化管理”等是“楓橋經(jīng)驗(yàn)”可喜的新探索，但這類(lèi)群眾的自治性參與如何上升為公民社會(huì)的政治參與和社會(huì)監(jiān)督還有待于努力。與此同時(shí)，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”還需要進(jìn)行借鑒與吸納，全國(guó)各地推廣“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的實(shí)踐為“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的擴(kuò)展提供了許多令人耳目一新的做法。如村鎮(zhèn)層面有“制度——流程——監(jiān)督”一體化的“八鄭規(guī)程”(19)，“四不出村”(20)的戴家村工作法，“以制度治村、按程序辦事”的“夏履程序”，“一站四團(tuán)”的沙溪鎮(zhèn)工作模式，“到位不缺位、用權(quán)不越權(quán)、做事不出事”的“錢(qián)清規(guī)則”，“老鄉(xiāng)管老鄉(xiāng)”(21)的店口鎮(zhèn)工作模式；更高層面有諸暨市的“六大體系”(22)建設(shè)，上虞市的“三色預(yù)警”(23)辦法，舟山市的“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”模式，紹興市的“五有一化”規(guī)范權(quán)力運(yùn)行制度與“虛擬社會(huì)管理創(chuàng)新”(24)，我省“平安浙江”的多年實(shí)踐也有不少新的經(jīng)驗(yàn)與做法等。

可見(jiàn)，從“治安”到“平安”，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”需要增加“社會(huì)公平”與“民生改善”的內(nèi)涵，需要把“管理”拓展為“治理”，還需要把“情理”與“法理”、“安定”與“安康”、“發(fā)展”與“安全”、“效率”與“公平”、“參與”與“監(jiān)督”等在安全治理中結(jié)合得更加完好。由是，我們嘗試把 “楓橋經(jīng)驗(yàn)”拓展為：“基于以人為本的價(jià)值準(zhǔn)則，通過(guò)注重實(shí)效的安全治理，充分提供社會(huì)公共產(chǎn)品，有效達(dá)成社會(huì)平安與民生改善的楓橋式典范?！?/p>

注釋?zhuān)?/p>

①指“一個(gè)不殺，大部不捕，采取說(shuō)理斗爭(zhēng)的方式‘教服’‘四類(lèi)分子’的做法”。

②安全作為一種公共產(chǎn)品，與生產(chǎn)該產(chǎn)品的 “安全場(chǎng)域”密切相關(guān)，安全場(chǎng)域一般指能夠影響乃至決定安全態(tài)勢(shì)的特定情境，主要包括安全的地緣場(chǎng)域、利益場(chǎng)域和社會(huì)心理場(chǎng)域。參見(jiàn)余瀟楓主編：《中國(guó)非傳統(tǒng)安全安全研究報(bào)告（2011-2012）》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，第13頁(yè)。

③該中心目前集綜治、司法、信訪、調(diào)解、警務(wù)、流動(dòng)人口、安全管理、應(yīng)急管理、土地管理、勞動(dòng)管理、社區(qū)矯正、反邪教、檢察十三個(gè)職能機(jī)構(gòu)于一體。

④統(tǒng)一提供黨建工作、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、公共事業(yè)、綜合治理、社會(huì)保障、計(jì)生衛(wèi)生、文化體育共七類(lèi)四十八項(xiàng)服務(wù)。

⑤有人民團(tuán)體、基層自治組織、各類(lèi)社會(huì)組織、企事業(yè)單位以及參與社會(huì)管理的相關(guān)人員。

⑥諸暨市針對(duì)年登記發(fā)證的外來(lái)人口超35萬(wàn)的現(xiàn)實(shí)，倡導(dǎo)“共創(chuàng)、共融、共享”理念，推行外來(lái)人口“本地化、親情化、柔性化”的管理與服務(wù)。

⑦據(jù) 《健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)管理格局聽(tīng)研究——基于浙江省楓橋鎮(zhèn)的調(diào)研》一文統(tǒng)計(jì)，各類(lèi)社會(huì)組織達(dá)六大類(lèi)近300多個(gè)，其中各類(lèi)群防群治的自治組織（參與成員超過(guò)總?cè)丝诘?0%）、婦女和計(jì)生組織、經(jīng)濟(jì)類(lèi)組織、維權(quán)類(lèi)組織、慈善類(lèi)組織、教育類(lèi)組織、老年類(lèi)組織共達(dá)109個(gè)以上，文藝體育、休閑養(yǎng)生組織達(dá)10多個(gè)門(mén)類(lèi)近200個(gè)。參見(jiàn)中共紹興市委政法委員會(huì)、中共紹興市委黨校、紹興市“楓橋經(jīng)驗(yàn)”研究會(huì)編：《“楓橋經(jīng)驗(yàn)”與社會(huì)管理創(chuàng)新理論研討會(huì)征文匯編》（未出版），2013年1月。

⑧“老楊調(diào)解中心”是“楓橋經(jīng)驗(yàn)”中的一個(gè)品牌，目前諸暨市已構(gòu)建了市、鎮(zhèn)、村三級(jí)聯(lián)動(dòng)，基層人民調(diào)解、司法調(diào)解、社會(huì)調(diào)解、專(zhuān)業(yè)調(diào)解“四線組合”的多層次、專(zhuān)業(yè)化、全覆蓋的楓橋式社會(huì)矛盾大調(diào)解新體系。

⑨指 “文教衛(wèi)生”、“應(yīng)急求助”、“綜治協(xié)管”、“綜合搶修”和“村鎮(zhèn)建設(shè)”五大專(zhuān)業(yè)服務(wù)隊(duì)。

⑩指“組織建設(shè)走在工作前，預(yù)測(cè)工作走在預(yù)防前，預(yù)防工作走在調(diào)解前，調(diào)解工作走在激化前”；“預(yù)警在先，苗頭問(wèn)題早消化；教育在先，重點(diǎn)對(duì)象早轉(zhuǎn)化；控制在先，敏感時(shí)期早防范；調(diào)解在先，矛盾糾紛早處理”和“分工負(fù)責(zé)，維穩(wěn)責(zé)任具體化；分塊實(shí)施，綜合治理網(wǎng)格化；分層掌控，源頭預(yù)防動(dòng)態(tài)化；分級(jí)聯(lián)動(dòng)，矛盾化解即時(shí)化；分類(lèi)管理，服務(wù)教育人本化”。

(11)在鎮(zhèn)級(jí)層面有“綜治網(wǎng)格化管理”、“綜治形勢(shì)研判”、“防控整合聯(lián)動(dòng)”、“重大事項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”、“農(nóng)村社區(qū)矯正‘三幫三延伸’”、“農(nóng)村‘三資’管理”等制度十幾項(xiàng)。

(12)指 “基礎(chǔ)信息系統(tǒng)”、“綜治辦公系統(tǒng)”、“應(yīng)急處置指揮系統(tǒng)”、“為民服務(wù)中心”相結(jié)合的一體化。

(13)指鎮(zhèn)班子成員每人聯(lián)系一個(gè)協(xié)作站、一個(gè)行政村、一家企業(yè)、一個(gè)站所、一個(gè)技改項(xiàng)目、一個(gè)種養(yǎng)專(zhuān)業(yè)戶(hù)、一個(gè)效益農(nóng)業(yè)基地、一戶(hù)困難戶(hù)和鎮(zhèn)干部駐企“一對(duì)一”服務(wù)制度。

(14)警務(wù)工作平臺(tái)兩級(jí)延伸，分別建立“警備站”和“警務(wù)室”，實(shí)行 24小時(shí)亮燈制，并推行“彈性錯(cuò)時(shí)”、“警務(wù)通報(bào)”、“預(yù)約辦事”、“現(xiàn)場(chǎng)必到”的警務(wù)工作制度。

(15)楓橋鎮(zhèn)楓源村實(shí)現(xiàn)連續(xù)5年零信訪，樂(lè)山村建有“義務(wù)巡防隊(duì)”（現(xiàn)在諸暨發(fā)展為“村居出人建隊(duì)、企業(yè)出資保障、派出所組織管理的“村企聯(lián)防隊(duì)”）而成為可夜不閉戶(hù)的“紹興市小康示范村。

(16)參見(jiàn)余瀟楓：《平安中國(guó)：價(jià)值轉(zhuǎn)換與體系建構(gòu)》，《中共浙江省委學(xué)校學(xué)報(bào)》2012年第4期。

(17)參見(jiàn)崔順姬、余瀟楓：《安全治理：非傳統(tǒng)安全能力建設(shè)的新范式》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2010年第1期。

(18)這些安全治理參與群眾的身份在楓橋是：綜治信息員、調(diào)解員、義務(wù)巡防隊(duì)、義務(wù)消防隊(duì)、平安志愿者等。

(19)包括“民主選舉、村務(wù)決策、財(cái)務(wù)管理、項(xiàng)目管理、村務(wù)公開(kāi)、民主監(jiān)督、村干部考評(píng)和責(zé)任追究”等八項(xiàng)制度。

(20)指“矛盾調(diào)解不出村，群眾辦事不出村，信息咨詢(xún)不出村，致富求助不出村”。

(21)該模式包含“外警協(xié)管外口”、“外來(lái)干部協(xié)管外口”、“外來(lái)人口協(xié)管外口”三個(gè)層面。

(22)指“系統(tǒng)化的社會(huì)管理組織體系，人本化的社會(huì)管理服務(wù)體系，多元化的社會(huì)矛盾化解體系，立體化的社會(huì)安全防控體系，網(wǎng)絡(luò)化的社會(huì)管理信息體系，規(guī)范化的社會(huì)公平執(zhí)法體系”。

(23)以紅、黃、綠分別表示社會(huì)穩(wěn)定工作形勢(shì)嚴(yán)峻、趨于嚴(yán)峻、平穩(wěn)，并設(shè)計(jì)有包含110報(bào)警、安全生產(chǎn)、群體性事件、越級(jí)集體上訪和新居民等級(jí)的“社會(huì)輿情指標(biāo)體系”。

(24)指紹興市推行的“網(wǎng)上政務(wù)公開(kāi)”、“網(wǎng)民互動(dòng)交流平臺(tái)”、“網(wǎng)絡(luò)輿情采研機(jī)制”、“網(wǎng)絡(luò)應(yīng)急管理”、“基層網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政”等。

（責(zé)任編輯：莊稼）

2013-05-08

余瀟楓，浙江大學(xué)非傳統(tǒng)安全與和平發(fā)展研究中心主任、教授、博士生導(dǎo)師，紹興市“楓橋經(jīng)驗(yàn)”研究會(huì)特邀研究員。

*本文主要參考中共紹興市委政法委員會(huì)、中共紹興市委黨校、紹興市“楓橋經(jīng)驗(yàn)”研究會(huì)編：《“楓橋經(jīng)驗(yàn)”與社會(huì)管理創(chuàng)新理論研討會(huì)征文匯編》（未出版），2013年1月。