◎ 陳 劍

黨的十八大報(bào)告中指出，“要堅(jiān)持走中國特色社會主義政治發(fā)展道路和推進(jìn)政治體制改革”，并對推進(jìn)政治體制改革需提出了七項(xiàng)任務(wù)。這七項(xiàng)任務(wù)，都是從現(xiàn)有制度入手，具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)性和針對性，易于操作。而走封閉僵化的老路，不適合形勢發(fā)展要求，只能是死路一條；改旗易幟，風(fēng)險(xiǎn)不易掌控，也許代價(jià)大，時間成本高，十八大報(bào)告稱其為“邪路”。

改革之所以要從現(xiàn)有政治制度著手進(jìn)行，因?yàn)楝F(xiàn)有制度已經(jīng)實(shí)施多年，其優(yōu)勢和強(qiáng)項(xiàng)，也包括弊端和不足已為人們認(rèn)識。從現(xiàn)有制度著手進(jìn)行改革，風(fēng)險(xiǎn)小且實(shí)施方案便于操作，也易為人們所接受。

從現(xiàn)有制度著手進(jìn)行改革，需要對現(xiàn)有的制度作深入分析，其優(yōu)勢和弊端都需要有深入研究。特別是對體制方面的弊端，如果沒有深入研究，制定的改革方案也就很難取得成效，其弊端有可能會繼續(xù)保留。

本文就十八大報(bào)告提出的推進(jìn)政治體制改革七個方面的任務(wù)，擇其三項(xiàng)進(jìn)行具體分析。

實(shí)施憲法是當(dāng)前最重要的改革

黨的十八大報(bào)告的第五部分，即在推進(jìn)政治體制改革這部分內(nèi)容中指出，“法治是治國理政的基本方式”，要“增強(qiáng)全社會學(xué)法尊法守法用法意識。提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力”。就當(dāng)下中國情勢分析，推進(jìn)法治，最重要的是推進(jìn)憲法的實(shí)施，而這應(yīng)當(dāng)看作是當(dāng)前最重要的改革。

2012年12月4日，習(xí)近平總書記在紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上的講話指出，“憲法與國家前途、人民命運(yùn)息息相關(guān)。維護(hù)憲法權(quán)威，就是維護(hù)黨和人民共同意志的權(quán)威。捍衛(wèi)憲法尊嚴(yán)，就是捍衛(wèi)黨和人民共同意志的尊嚴(yán)。保證憲法實(shí)施，就是保證人民根本利益的實(shí)現(xiàn)”?，F(xiàn)代政治是政黨政治，政黨在政治上的一個基本使命和神圣職責(zé)就是捍衛(wèi)憲法的尊嚴(yán)，使憲法成為人們的“圣經(jīng)”。憲法具有凝聚共識和奠定根基的作用，是國家一切制度、規(guī)則的總依據(jù)、總源頭。憲法給公共權(quán)力立規(guī)矩，給公民權(quán)利立規(guī)范，給國家立秩序。對于中國而言，憲法還給政黨確立了活動的界限、立了規(guī)矩。有了憲法并捍衛(wèi)憲法，社會就會有良序。憲法之上無黨法，憲法之上無權(quán)力，也是憲法尊嚴(yán)的標(biāo)志。

憲法的生命在于實(shí)施，憲法的尊嚴(yán)和權(quán)威也在于實(shí)施。中國社會目前面臨的一個重要問題就在于憲法如何真正能夠在現(xiàn)實(shí)生活中得到實(shí)施。例如，憲法第三十五條規(guī)定了公民有言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威的自由，在現(xiàn)實(shí)生活中這一規(guī)定受到了很大限制，公民的這一權(quán)利沒有得到實(shí)現(xiàn)或沒有得到很好實(shí)現(xiàn)。憲法賦予公民的諸多權(quán)利在現(xiàn)實(shí)生活中得不到實(shí)施的原因很多。有權(quán)力機(jī)關(guān)基于政治考慮或是利益作祟等因素不愿推行的問題，也有公民對法律的具體規(guī)定利用不足的問題。無論哪一種情況，都會產(chǎn)生以下結(jié)果:制定的法律不能適用于現(xiàn)實(shí)生活，憲法權(quán)威性和神圣性就會大打折扣，就會被國民漠視。此外，現(xiàn)實(shí)生活中，一些明顯的違憲行為發(fā)生，卻難以得到有效監(jiān)督和阻止，也影響了憲法的尊嚴(yán)和權(quán)威。例如，現(xiàn)行的上訪制度、勞教制度、司法制度的實(shí)踐超越憲法規(guī)制和約束；強(qiáng)征土地、強(qiáng)制拆遷破壞了憲法規(guī)范。對這些明顯違憲行為，如何進(jìn)行審查和監(jiān)督。黨的十八大報(bào)告提出，“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)”。任何組織或個人，自然包括執(zhí)政黨和執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)人在內(nèi)。問題是，誰來監(jiān)督是否超越憲法和法律的特權(quán)。

和所有法律不同的是，中國憲法目前不允許訴訟。憲法第67條規(guī)定，全國人大常委會有權(quán)解釋憲法。但問題是，自1982年憲法頒布以來，人大常委會從來沒有解釋過任何憲法條文。如此，則如何體現(xiàn)憲法本身所強(qiáng)調(diào)的“本憲法……是國家的根本法，具有最高的法律效力”？如果說沒有法律訴訟，就無法將法律變成法治。所謂“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)”，就有可能在現(xiàn)實(shí)生活中難以落到實(shí)處。

目前，全世界近200個國家，90%以上都規(guī)定或?qū)嵤┝四撤N司法性質(zhì)的憲法審查制度。從統(tǒng)計(jì)上看，司法審查也同樣是普世價(jià)值。因此，加大違憲審查，是推進(jìn)憲法實(shí)施的必經(jīng)階段，沒有這個階段，憲法的實(shí)施也就成了空話。

1982年頒布的憲法是一部好憲法。對當(dāng)下中國而言，要使憲法得到實(shí)施，首先在于執(zhí)政黨的率先示范，才有可能使憲法精神內(nèi)化在每個中國公民心中。走法治大道，落實(shí)莊嚴(yán)的憲法，才是最重要的改革，也是中國向現(xiàn)代化國家邁進(jìn)的重要標(biāo)志。“黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)，絕不允許以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法?！笔舜髨?bào)告這種論述，體現(xiàn)了現(xiàn)代法治精神和憲政要求。

對以選舉民主為主要標(biāo)志的人民代表大會制度進(jìn)行改革

“人大再造”或許是中國政治體制改革的一個突破口?！叭舜笤僭臁钡囊饬x在于，解決權(quán)為民所賦是通過怎樣的具體形式展開的。黨的十八大報(bào)告對人大改革提出了要求，包括“加強(qiáng)對‘一府兩院’的監(jiān)督，加強(qiáng)對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督。提高基層人大代表特別是一線工人、農(nóng)民、知識分子代表比例，在人大設(shè)立代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)，完善代表聯(lián)系群眾制度”等內(nèi)容。這些要求順應(yīng)了社會的呼喚，對提升各級人大在中國人民政治生活中的作用有著重要意義。除此之外，“人大再造”，至少還應(yīng)當(dāng)包括以下兩項(xiàng)內(nèi)容：

1.改革人大的會議制度

改革人大的會議制度，對提升民主的質(zhì)量和提升會議效率具有重要意義。

作為一國最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)科學(xué)合理地設(shè)置代表人數(shù)。代表數(shù)量過多，特別是人數(shù)超過千人，雖然場面氣勢宏大，但真正議事效率不高，甚至降低議事效率。世界各國議會，人員組成幾乎很少有超過千人。十一屆全國人大代表共2987名，與世界各國議會人數(shù)相比，無論是政協(xié)或是人大，中國兩會的委員或代表人數(shù)實(shí)在是太多了。人數(shù)太多，耗費(fèi)了納稅人的過多財(cái)物。會議費(fèi)用的支出多一些，如果會議質(zhì)量有保證，也應(yīng)當(dāng)看作是值得的。但問題是，會議人數(shù)過多，其會議的效率和作用并沒有隨著人數(shù)增長而相應(yīng)增長。相反，代表過多難以發(fā)揮作用，效率明顯降低。這已經(jīng)成為一個普遍的共識。因此，要充分發(fā)揮中國各級人民代表大會的實(shí)際效用，幾乎是一個鐵定的標(biāo)準(zhǔn)，就必須大幅度縮減代表的數(shù)量。中國全國人民代表大會的代表，其總數(shù)應(yīng)當(dāng)控制在千人以下，最好是500人以內(nèi)，最多不應(yīng)超過800人。

2.改革人大代表產(chǎn)生的形式

對人大代表產(chǎn)生的形式進(jìn)行改革，對推進(jìn)人民代表大會制度，推動黨政分開等具有十分重要的意義。雖然我們一在段期間還難以全部改變指定代表候選人的做法，但是否也可以放開一點(diǎn)空間，或者給一點(diǎn)比例，讓一些希望參政議政的人能夠自由參選人大代表，讓出一些比例讓公民自由參選?！吨腥A人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》第二十九條規(guī)定，“各政黨、各人民團(tuán)體，可以聯(lián)合或者單獨(dú)推薦代表候選人。選民或者代表，十人以上聯(lián)名，也可以推薦代表候選人”。

實(shí)際上，讓出一些代表名額，允許非其圈定的候選人參選，既擴(kuò)大了公民有序的政治參與，又會極大提升人民代表大會的生機(jī)和活力，進(jìn)而推動中國民主政治的發(fā)展。只有當(dāng)代表真正是選民選舉出來的，人民代表才會充分反映選民的訴求，對選民負(fù)責(zé)。

即使是指定的代表，也應(yīng)當(dāng)有基本的素質(zhì)要求。不然，國家投入大量的財(cái)力物力，作為代表，不能很好地參政議政，既是對國家政治形象的破壞和政治資源的浪費(fèi)，也會帶來國家財(cái)力物力的大量損失，同時也是對納稅人的不尊重。當(dāng)選人大代表，是一種榮譽(yù)，更是一種責(zé)任。人大代表是來參政議政的，來行使當(dāng)家作主、監(jiān)督政府作用的。各級人代會不是培訓(xùn)班，參與會議不是專程來學(xué)習(xí)的，而是來參與共商國是的。作為人大代表，其候選人應(yīng)當(dāng)有最低的年齡和素質(zhì)要求。例如，年齡不應(yīng)低于35歲，應(yīng)當(dāng)有大專以上的學(xué)歷，有一定的參政議政的能力和水平，等等。

“人大再造”，實(shí)際涉及到，在改革開放新形勢下，如何進(jìn)一步堅(jiān)持和完善已經(jīng)實(shí)行多年的人民代表大會制度，通過改革和進(jìn)一步完善，使這項(xiàng)基本政治制度的潛力得到更好發(fā)揮，以與變化的中國相適應(yīng)。

完善協(xié)商民主制度

中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商制度，原本為協(xié)商建設(shè)新中國應(yīng)運(yùn)而生，但卻開啟了對中國政治發(fā)展道路的探索。63年來，這項(xiàng)制度也隨著中國社會變幻起伏，在不同的歷史階段，呈現(xiàn)不同的發(fā)展特點(diǎn)。改革開放以來，隨著這項(xiàng)制度的逐步健全與完善，展示了其巨大潛力和發(fā)展空間，在中國人民的政治生活中正扮演著日益重要的作用，并作為中國的一項(xiàng)基本政治制度得以確認(rèn)。黨的十八大報(bào)告將協(xié)商民主提高到一個新的高度，擴(kuò)大和豐富了協(xié)商民主的含義，對協(xié)商民主在中國的進(jìn)一步發(fā)展有重要意義。

但協(xié)商民主要進(jìn)一步推進(jìn)，特別在制度設(shè)計(jì)上有所推進(jìn)，需要對目前現(xiàn)狀和存在的問題有所了解，只有坦誠面對存在的問題，并提出有效的解決辦法，協(xié)商民主才有可能在中國大地真正扎根，并對推動中國整體民主政治發(fā)展起到積極作用。

1.誰與誰協(xié)商

說到協(xié)商，是指當(dāng)事人雙方在平等自愿的基礎(chǔ)上，抱著公平、合理解決問題的態(tài)度和誠意，通過擺明事實(shí)，交換意見，取得溝通，從而找出解決問題、解決爭議辦法的一種方式。協(xié)商是解決問題、解決存在的爭議的一種方式。能夠坐到一起進(jìn)行協(xié)商的，也應(yīng)當(dāng)有一定資質(zhì)，即有解決問題、解決存在爭議的能力。而要具備這種能力，或是掌握一定公權(quán)力，或是某一利益群體的代表，能夠代表或反映某一群體的利益或利益傾向。如果沒有一定資質(zhì)或能力，也就沒有協(xié)商的資格或協(xié)商的必要。

協(xié)商的核心詞是“平等”，關(guān)鍵詞是自愿和理性。任何一種協(xié)商，當(dāng)事雙方都應(yīng)當(dāng)是平等、自愿的，離開了平等、自愿，也就談不上協(xié)商。所以協(xié)商同時還有兩個重要原則，即平等原則和協(xié)作原則。而理性，則要求協(xié)商是在憲法和法律基礎(chǔ)上，在心平氣和的氛圍里進(jìn)行協(xié)商。

黨的十八大報(bào)告提出，“社會主義協(xié)商民主是我國人民民主的重要形式。要完善協(xié)商民主制度和工作機(jī)制，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展。通過國家政權(quán)機(jī)關(guān)、政協(xié)組織、黨派團(tuán)體等渠道，就經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問題廣泛協(xié)商，廣納群言、廣集民智，增進(jìn)共識、增強(qiáng)合力”。

十八大將協(xié)商民主的對象大大擴(kuò)展了。不僅包括原先所包括的對象，即政協(xié)組織、黨派，還包括國家政權(quán)機(jī)關(guān)、團(tuán)體以及基層民主協(xié)商。

現(xiàn)在的問題是，誰與誰進(jìn)行協(xié)商，即協(xié)商的兩個主體是誰？是否可以擔(dān)當(dāng)起協(xié)商的重任？國家政權(quán)機(jī)關(guān)，從拓展的意義分析，主要指黨、政、人大和政協(xié)四套機(jī)構(gòu)。這四套機(jī)構(gòu)，無論在什么層級，由于掌握一定公權(quán)力或具有影響公權(quán)力的能力，都具有協(xié)商的資格。例如，人大和政協(xié)兩個機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)商，這是兩個平行的主體，都具有影響公權(quán)力的能力，且不論是否有必要協(xié)商，都具有協(xié)商的資格。但黨派團(tuán)體、縣鄉(xiāng)基層，是否能夠擔(dān)當(dāng)協(xié)商重任，需要具體分析。

按照平等協(xié)作的原則，黨派團(tuán)體和基層協(xié)商，就有一個誰與誰協(xié)商，是否有資格協(xié)商的問題。因?yàn)閰f(xié)商是需要資質(zhì)和能力，需要解決問題、解決爭議的。例如，中共與各民主黨派的協(xié)商，從黨際角度觀察，兩者是平行的政黨，但由于各自能量和資源的不同，就涉及這樣一個問題，中共為什么要與其協(xié)商?其協(xié)商的意義何在？如果有實(shí)質(zhì)意義，實(shí)質(zhì)意義有哪些。如果沒有，或?qū)嵸|(zhì)意義很少，就有一個如何推進(jìn)實(shí)質(zhì)意義的協(xié)商。也就是，通過協(xié)商制度性建設(shè)增強(qiáng)其必要性。

而社團(tuán)組織和基層的協(xié)商，也涉及到協(xié)商主體，即誰與誰的協(xié)商。中國目前的社團(tuán)組織，由于“社會”還十分弱小，有影響力的社團(tuán)組織，幾乎都屬于官辦。例如，殘聯(lián)、婦聯(lián)、文聯(lián)等，實(shí)際都是政府的一部分。他們當(dāng)然可以扮演協(xié)商的主體，但協(xié)商的另一主體是誰，就是一個問題?；蛘?，如果代表性不足，就有一個需不需要協(xié)商的問題。此外，政府間的機(jī)構(gòu)，對一些問題的處理，至多是責(zé)權(quán)利的劃分問題，實(shí)際不屬于協(xié)商范疇，而是需要溝通。

民間的社會組織，由于代表一些群體的利益，應(yīng)當(dāng)作為協(xié)商的另一主體，但由于目前普遍弱小，其代表性也普遍不足，強(qiáng)大的政府或政府機(jī)構(gòu)一般也不愿意與他們協(xié)商。因而，對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問題進(jìn)行廣泛協(xié)商，或者是政府間相關(guān)機(jī)構(gòu)，包括政府性質(zhì)的社會組織之間的協(xié)商，或者政府通過一些公眾參與的形式，與普通的個體的公民進(jìn)行協(xié)商。但這種協(xié)商，實(shí)際是征求民意，而不是相互平等意義上的協(xié)商范疇。

因此，要推進(jìn)中國式的協(xié)商民主深入，實(shí)際是觸及黨政分開、政社分開等一系列重要改革。包括對中共與各參政黨的關(guān)系進(jìn)行改革，如何按照十八大要求，加深對三個規(guī)律的認(rèn)識，即對共產(chǎn)黨執(zhí)政規(guī)律、社會主義建設(shè)規(guī)律、人類社會發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識，這是一個有十分現(xiàn)實(shí)意義的要求。其中，對共產(chǎn)黨執(zhí)政規(guī)律的認(rèn)識，也應(yīng)當(dāng)包括對參政黨參政規(guī)律的認(rèn)識。只有加深對共產(chǎn)黨執(zhí)政規(guī)律的認(rèn)識，包括對參政黨參政規(guī)律的認(rèn)識，我們才會更加尊重政黨運(yùn)行規(guī)律，切實(shí)尊重、保障民主黨派享有憲法規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)，讓參政黨自己處理自己的黨內(nèi)事務(wù)，而不是事無巨細(xì)，參政黨的工作都需要由執(zhí)政黨把控。讓參政黨自己處理自己的黨內(nèi)事務(wù)，這也是中共多次提出的要求。如果這樣，中國各參政黨，在擁護(hù)中共執(zhí)政的前提下，能夠代表他們所代表的那一部分群體利益并有自己的政治主張，有了自身的政黨特色，也就有了一定代表性，同時也就實(shí)實(shí)在在獲得了一種與中共平等協(xié)商的資格和能力，進(jìn)而使這種協(xié)商民主真正扎根在中國的大地并開出燦爛之花。

要推進(jìn)中國的協(xié)商民主，也需要推進(jìn)政社分開。就是政府向社會分權(quán)，使得中國民間性質(zhì)的社會組織，由于能夠彌補(bǔ)政府失靈和市場失靈，并能夠代表一部分群體利益，因而在基層民主協(xié)商方面，特別是基層政府制訂的公共政策和重大工程項(xiàng)目上馬以及其他涉及群眾切身利益的實(shí)際問題方面，能夠作為協(xié)商的另一主體與政府平等協(xié)商。而這同樣需要推進(jìn)社會領(lǐng)域的改革，政府加大對社會的放權(quán)，使得各種民間性質(zhì)的社會組織充分發(fā)展，他們才有可能充當(dāng)基層民主協(xié)商的當(dāng)事方參與協(xié)商。

2.協(xié)商內(nèi)容

中共與各民主黨派的協(xié)商，按照黨的十八大提出的“加強(qiáng)同民主黨派的政治協(xié)商”要求，協(xié)商內(nèi)容主要是政治內(nèi)容，而不是經(jīng)濟(jì)或其它方面內(nèi)容的協(xié)商。民主黨派作為中國的參政黨，不是一個經(jīng)濟(jì)組織，也不是一個非營利機(jī)構(gòu)，即社會組織，而是以一個政治組織面貌出現(xiàn)的政黨。既然是一個政治組織，中共與其協(xié)商的內(nèi)容或主要內(nèi)容只能是政治方面的內(nèi)容。

但長時期以來，中國的各民主黨派，至少在中國人民政治協(xié)商會議上，所提交的各項(xiàng)提案，絕大多數(shù)都與政治無關(guān)。中國各級政治協(xié)商會議，所討論的內(nèi)容，屬于“泛政治”范疇，但從嚴(yán)格的“政治”含義分析，也大都與政治無關(guān)。所謂“泛政治”范疇，人們通常引用最多的也是孫中山先生的話，就是“政就是眾人之事，治就是管理，管理眾人之事，就是政治?！奔热还芾肀娙说氖露际钦?，那么，所有的經(jīng)濟(jì)活動、社會活動，都屬于政治。但實(shí)際上，政治是有特定含義的。孫中山的話也是有特定語境的。把管理眾人的事都作為政治，實(shí)際就是一種“泛政治”。也正因?yàn)檫@種“泛政治”廣泛存在，諸如加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督，如何保障公民權(quán)利，如何使公權(quán)力在法律范圍內(nèi)活動等政治監(jiān)督的內(nèi)容，在政治協(xié)商實(shí)踐活動中幾乎鮮有涉及。這也使得“政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政”實(shí)質(zhì)意義難以得到充分體現(xiàn)。

在當(dāng)今的中國，協(xié)商的內(nèi)容，出現(xiàn)最多的是與群眾利益密切關(guān)聯(lián)的實(shí)際問題。黨的十八大提出的“就經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問題廣泛協(xié)商”，具有很強(qiáng)的針對性和現(xiàn)實(shí)意義，語義也非常明確。而經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重大問題，包括宏觀經(jīng)濟(jì)政策的制定、重大工程項(xiàng)目的上馬、重要的公共政策的制定或改變，而這方面的協(xié)商，更多是政府或政府相關(guān)部門與社會的協(xié)商，由于與普通公民密切相關(guān)，主要是廣泛征求民意，溝通與群眾的聯(lián)系。這其中，一個重要的問題是，如何讓一些不同意見甚至是反對意見能夠得到充分表達(dá)。各級政府，包括黨的各級組織，都應(yīng)當(dāng)習(xí)慣聽取不同意見、質(zhì)疑聲，甚至是反對意見。因?yàn)檫@些質(zhì)疑聲甚至反對聲，并不是反對政府、反對黨，而是對某項(xiàng)公共政策的制定或重大工程項(xiàng)目上馬有著不同意見，這些質(zhì)疑甚至反對聲，是有利于提升政府公信力和黨的形象，而不是相反。只有不同意見充分表達(dá)，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展重大事項(xiàng)的制定，才會更科學(xué)；對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展重大事項(xiàng)的處理，才會形成一個有著廣泛民意基礎(chǔ)的解決辦法。2012年，全國相繼出現(xiàn)的一些因環(huán)境工程項(xiàng)目有可能帶來污染而引發(fā)的群體性事件，影響較大的是四川什邡、江蘇啟東和浙江寧波三起事件。對這三起因環(huán)境而引發(fā)的群體性事件進(jìn)行分析可以看出，一個基本原因是沒有做好事前協(xié)商，當(dāng)?shù)卣疀]有做好與群眾的溝通，缺乏民意基礎(chǔ)所致。