□鄔振悅，劉雙治

（中共舟山市委政法委員會，浙江舟山 316000）

中介服務(wù)組織涉足民間借貸的現(xiàn)狀、成因及治理對策*
——以舟山市為例

□鄔振悅，劉雙治

（中共舟山市委政法委員會，浙江舟山 316000）

在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，中介服務(wù)組織涉足民間借貸的情況十分普遍。不僅干擾了金融秩序，加大了企業(yè)經(jīng)營負擔(dān)，還增加了社會不穩(wěn)定因素。治理中介服務(wù)組織涉足民間借貸必須強化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，建立預(yù)警機制；強化規(guī)范引導(dǎo)，促進健康發(fā)展；強化幫扶力度，拓寬融資渠道；強化法律手段，依法打擊處理；強化宣傳教育，營造誠信氛圍。

中介服務(wù)組織；民間借貸；金融秩序；社會穩(wěn)定

近年來，受銀根緊縮政策等因素的影響，民間大量閑散資金四處游離，導(dǎo)致?lián)Ｆ髽I(yè)、投資咨詢企業(yè)、經(jīng)濟咨詢企業(yè)、典當(dāng)行、調(diào)劑行等中介服務(wù)組織受利益驅(qū)動涉足民間借貸現(xiàn)象日趨嚴重，干擾了正常金融秩序，影響了社會和諧穩(wěn)定。在此，筆者以舟山市為例，就中介服務(wù)組織涉足民間借貸的情況、成因作梳理分析，并就如何治理談一些個人淺見。

一、中介服務(wù)組織涉足民間借貸現(xiàn)狀

從登記情況看，目前，舟山市中介服務(wù)組織涉足民間借貸的主要有四種類型。一是擔(dān)保企業(yè)。工商登記在冊的經(jīng)營范圍中有擔(dān)保經(jīng)營項目的企業(yè)20家，注冊資本共10.35億元。其中融資性擔(dān)保公司13家，注冊資本9.21億元；13家融資性擔(dān)保公司中民營擔(dān)保公司6家，國有控股擔(dān)保公司7家。二是投資咨詢企業(yè)。以投資咨詢?yōu)槊缘钠髽I(yè)（個體工商戶）有70家，注冊資本2537萬元。其中公司法人60家，分公司2家，以投資咨詢服務(wù)部為名的個體工商戶8家。三是經(jīng)濟咨詢企業(yè)。以經(jīng)濟咨詢?yōu)槊缘钠髽I(yè)（個體工商戶）有20家，注冊資本共552萬元。其中公司法人10家，分公司6家，個體工商戶4家。在20家經(jīng)濟咨詢企業(yè)中，定海某某經(jīng)濟咨詢服務(wù)有限公司及分公司就有7家，注冊資本僅10萬元。四是典當(dāng)行等機構(gòu)。舟山市共有典當(dāng)法人企業(yè)16家，分公司3家，注冊資本共2.3億元；名為中介的中介機構(gòu)227家，注冊資本共518.79萬元；另外有調(diào)劑行10家。

中介服務(wù)組織涉足民間借貸，進行高利貸經(jīng)營，極易引發(fā)以下問題：一是干擾了金融秩序。中介服務(wù)組織高息攬儲，導(dǎo)致大量民間閑散資金流向這些機構(gòu)，加大了銀行吸儲難度，同時企業(yè)借助這些機構(gòu)的資金歸還銀行到期貸款或用于經(jīng)營，一定程度上掩蓋了企業(yè)的真實經(jīng)營狀況，增加了銀行不良資產(chǎn)的風(fēng)險。二是加大了企業(yè)經(jīng)營負擔(dān)。中介服務(wù)組織高息放貸，增加了中小企業(yè)的融資成本，再加上原材料價格上漲、勞動力成本上升等因素，中小企業(yè)的利潤空間不斷縮小，企業(yè)經(jīng)營困難甚至瀕臨倒閉。三是增加了社會不穩(wěn)定因素。中介服務(wù)組織長期以賺取高額息差為生存手段，資金鏈極易斷裂，容易出現(xiàn)經(jīng)營者攜款出逃等現(xiàn)象。同時，中介服務(wù)組織往往采取語言威脅、暴力行兇、限制人身自由等非法手段進行逼債，由此引發(fā)刑事犯罪，危害社會和諧穩(wěn)定。

二、中介服務(wù)組織涉足民間借貸涉訴情況及特點

2011年，舟山市兩級法院共受理民間借貸案件2129件，審結(jié)1972件，其中中介服務(wù)組織涉民間借貸案件23件，占全年借貸案件的1.08%。而2012年1-9月份民間借貸案件同比大幅上升，全市兩級法院共受理民間借貸案件2616件，審結(jié)2380件，其中中介服務(wù)組織涉民間借貸案件42件，占全年借貸案件的1.6%。分析這些案件，主要有以下三個特點。

（一）涉案金額巨大。按照最高法院《關(guān)于審理非法集資刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》的規(guī)定，涉案金額超過100萬元的即屬數(shù)額巨大。從目前舟山市辦理的此類案件看，涉案金額大多在1000萬元以上，最大的高達2.5億余元。與以往涉眾型金融犯罪被害人被騙錢款多為家中閑錢，且金額不高不同，目前涉眾型金融犯罪中，被害人被騙金額少則幾十萬，多則上千萬。

（二）犯罪手段隱蔽。一些中介服務(wù)組織為繞開“不能從事民間借貸”的法律禁區(qū)，規(guī)避監(jiān)管，往往以其內(nèi)部人員或者直接關(guān)系人等個人名義出借，并通過第三方為出借行為擔(dān)保，既向借款人收取擔(dān)保手續(xù)費，又賺取高額放貸利息。這類中介服務(wù)組織涉足民間借貸糾紛案件所提供的借條大多沒有規(guī)范的文本，概念模糊，比如以“手續(xù)費”、“代理費”代替應(yīng)當(dāng)支付的利息，并存在預(yù)扣利息和將利息作為借款本金的現(xiàn)象，致使執(zhí)法部門對借款本息的認定存在困難。審判實踐中，為避免法院對借貸關(guān)系細節(jié)的審查，一方當(dāng)事人下落不明或拒不出庭的情況較為普遍，直接影響了法院對借貸事實的判斷。

（三）受害群體復(fù)雜。由民間借貸引發(fā)的非法吸收公眾存款、集資詐騙等犯罪案件，受害方量大面廣，成分復(fù)雜，少則十幾人，多則幾十人，甚至上百人，利益涉及企業(yè)欠薪職工、民間集資散戶、專業(yè)融資大戶、眾多企業(yè)經(jīng)營戶，以及銀行業(yè)金融機構(gòu)等，遍及社會各個階層，還有不少耄耋老人也參與其中。一旦“東窗事發(fā)”，極易引發(fā)群體性事件和群體性上訪。

（四）裁判標準不一。各地法院對非法吸收公眾存款罪與民間借貸界限劃分標準不一，如定海區(qū)法院以行為人是否涉及三件以上借貸糾紛案件，且借貸金額達到20萬元人民幣作為劃分非法吸收公眾存款罪與民間借貸的界線，并以此作為是否向公安機關(guān)移送的標準；而普陀區(qū)法院在審理過程中，則以行為人涉及民間借貸案件達7起以上且借貸金額達20萬元或吸收的存款戶數(shù)達30人以上作為是否向公安移送的標準。對于雙方約定的利息高于銀行同期同類貸款利率四倍的問題，各地法院采取的措施也不盡統(tǒng)一，有的不予保護，有的則未予以調(diào)整。

三、中介服務(wù)組織違規(guī)涉足民間借貸的主要原因

中介服務(wù)組織涉足民間借貸活動，既有宏觀經(jīng)濟因素影響，也有當(dāng)前相關(guān)法律法規(guī)滯后、監(jiān)督管理不力等原因造成的。主要原因有以下四個方面。

（一）宏觀經(jīng)濟影響。近年來國家實施“積極的財政政策和穩(wěn)健的貨幣政策”，銀行存款準備金率不斷提高，銀根緊縮，企業(yè)融資難問題日趨突出。一方面，由于金融機構(gòu)貸款手續(xù)復(fù)雜，所需時間長，貸款條件高，一些中小企業(yè)很難達到銀行的貸款條件，為了求生存，謀發(fā)展，只能求助于民間借貸。另一方面，2010年以來，股市、樓市不景氣，大量從股市、樓市撤出的資金急需一個投資渠道，高利特點的灰色借貸市場正好成為民間資金的“集散地”。

（二）高額暴利驅(qū)動。近年來，舟山市各類擔(dān)保公司、咨詢公司以及典當(dāng)行等從事融資業(yè)務(wù)的中介服務(wù)組織大量涌現(xiàn)。此外，還有大批未注冊登記的地下投資咨詢公司和調(diào)劑商行等。這些中介服務(wù)組織名義上從事?lián)Ｗ稍儤I(yè)務(wù)，實際上大都超范圍經(jīng)營，違規(guī)從事放貸業(yè)務(wù)。他們往往以幾分利回報為誘餌，變相吸取資金，再以高出幾倍的利率出借，且出借時，先扣除高利息，借條則全額出具。高額暴利的誘惑，使“地下金融”活動愈演愈烈。

（三）政策法規(guī)缺陷。雖然銀監(jiān)會、人民銀行、財政部和各省市發(fā)布了有關(guān)村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社、小貸公司的政策規(guī)定，但在民間借貸管理方面一直沒有專門的法律規(guī)定，民間借貸活動都僅憑民間的約定俗成來維持運行。由于相關(guān)的法律法規(guī)不健全，令監(jiān)管部門對中介服務(wù)組織的高利放貸行為無章可循、無法可依。此外，由于相關(guān)司法解釋尚不完善，司法實踐中，一些地方對非法吸收公眾存款罪的打擊處理存在一定程度的輕刑化傾向。

（四）監(jiān)督管理不力。應(yīng)當(dāng)說，銀行、銀監(jiān)、工商、公安、稅務(wù)、經(jīng)信、金融辦等行業(yè)管理部門對民間借貸活動都負有一定的管理職能，但由于各部門之間存在一定的職責(zé)不清、信息不暢、協(xié)作不力等情況，導(dǎo)致沒有一個部門主動對民間借貸活動進行有效地引導(dǎo)、規(guī)范或約束。如銀監(jiān)部門作為國家監(jiān)管金融活動的專門機構(gòu)，其主要對合法銀行的金融活動進行監(jiān)管，而對民間借貸行為，監(jiān)管多少有點力不從心。政法機關(guān)也往往只是在違法借貸行為發(fā)現(xiàn)后才進行查處，是一種被動干預(yù)。而對于擔(dān)保公司、典當(dāng)?shù)刃袠I(yè)，作為業(yè)務(wù)主管部門的人民銀行、經(jīng)信委、商務(wù)局等部門受制于人力、手段有限等因素，平時監(jiān)管也相對乏力。

四、治理對策

治理中介服務(wù)組織涉足民間借貸問題是一項復(fù)雜而艱巨的系統(tǒng)工程，應(yīng)堅持多管齊下、綜合治理。

（一）強化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，建立預(yù)警機制。一要加強組織領(lǐng)導(dǎo)。建議成立全市民間借貸治理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由市政府領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長，市金融辦、市委宣傳部、市銀監(jiān)分局、市人民銀行、市經(jīng)信委、市商務(wù)局、市工商局、市公安局、市法院、市檢察院、市司法局、市人力社保局、市信訪局、市委維穩(wěn)辦等相關(guān)部門主要負責(zé)人為成員，主要負責(zé)全市金融中長期發(fā)展規(guī)劃布局的研究、民間借貸治理方案的制訂，法律法規(guī)政策研究，民間借貸大案及突發(fā)性民間借貸事件的防范和處置，協(xié)調(diào)統(tǒng)一相關(guān)職能部門的工作銜接和聯(lián)動，指導(dǎo)民間金融領(lǐng)域中的行業(yè)管理和自律等等。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，辦公室設(shè)在市金融辦，可由人民銀行、銀監(jiān)分局等部門派員合署辦公。二要加強交流協(xié)作。建立市級層面的“誠信舟山”社會信用體系建設(shè)工作機制，進一步推進“中小企業(yè)信用信息管理系統(tǒng)”在全市聯(lián)網(wǎng)和應(yīng)用。加強部門之間信息整合與利用，探索建立金融、工商、稅務(wù)、政法、社保等多部門的信用信息共享機制，建立全市征信系統(tǒng)、中介服務(wù)組織聯(lián)絡(luò)員平臺、信息交流平臺和行業(yè)信息數(shù)據(jù)庫，健全信息通報和共享機制，密切相互之間的工作溝通和聯(lián)系，形成民間金融監(jiān)管的合力。三要加強專群結(jié)合。公安、法院、檢察院、司法、銀監(jiān)、人行、工商、金融辦、經(jīng)信、維穩(wěn)等部門要充分依托“網(wǎng)格化管理、組團式服務(wù)”工作平臺，注重發(fā)揮人民群眾的主體作用，加大對人民群眾參與處置非法民間借貸的宣傳，建立健全基層信息員隊伍，拓展信息采集渠道，進一步摸清中介服務(wù)組織涉足民間借貸以及企業(yè)、個人違規(guī)從事高利放貸的情況，做到底數(shù)清、情況明；人民銀行、金融辦等行業(yè)主管部門要經(jīng)常性開展專項排查活動，開展經(jīng)濟形勢、金融形勢分析研判，進行風(fēng)險監(jiān)測分析，制定預(yù)案，及時預(yù)警。

（二）強化規(guī)范引導(dǎo)，促進健康發(fā)展。一要建立民間融資備案管理試點。學(xué)習(xí)和借鑒溫州市民間借貸登記服務(wù)中心的成功經(jīng)驗，支持定海區(qū)開展民間融資規(guī)范化引導(dǎo)試點工作，探索建立民間借貸登記服務(wù)中心，通過吸引民間融資機構(gòu)及律師、公正、評估、保險等相關(guān)配套服務(wù)機構(gòu)入駐，為民間資金供求雙方進行直接借貸交易提供登記、公正、評估等綜合服務(wù)。要建立一套相關(guān)部門共享的信息系統(tǒng)，推動民間借貸服務(wù)中心和人行征信系統(tǒng)等職能監(jiān)管系統(tǒng)的合作，實行規(guī)范化操作，逐步將民間借貸登記服務(wù)中心打造成民間融資專業(yè)化服務(wù)及信息監(jiān)測平臺。二要積極引導(dǎo)民間資金投向。有序引導(dǎo)民間資本進入融資和創(chuàng)業(yè)渠道，進一步實行民間資本與企業(yè)融合發(fā)展，按照先行試點、逐步推開、謹慎操作、風(fēng)險可控的原則，完善金融服務(wù)平臺、中小企業(yè)服務(wù)平臺建設(shè)，開展資本投資咨詢、資本管理、項目投資等服務(wù)，引導(dǎo)民間資本投向?qū)嶓w經(jīng)濟，支持民間資本參與地方金融改革。積極發(fā)展與小企業(yè)相適應(yīng)的小型金融機構(gòu)，鼓勵民間資本向股權(quán)投資、融資租賃、融資性擔(dān)保等金融中介服務(wù)領(lǐng)域擴展。同時，加大小額貸款公司扶持力度，力爭在融資比例、融資渠道和貸款方向等方面有所突破，在風(fēng)險可控的前提下，擴大小額貸款公司的數(shù)量并增資擴股，滿足“小、急、頻”的資金需求。三要探索建立行業(yè)協(xié)會組織。鼓勵和支持成立涉足民間融資業(yè)務(wù)的中介服務(wù)組織行業(yè)協(xié)會，引導(dǎo)行業(yè)自律與協(xié)作，促進這些機構(gòu)朝著自我教育、自我管理、自我約束、自我規(guī)范的方向健康發(fā)展。

（三）強化幫扶力度，拓寬融資渠道。一要加大信貸力度。各銀行業(yè)金融機構(gòu)要積極向上爭取貸款規(guī)模，調(diào)整信貸機構(gòu)，增加信貸投入，規(guī)范經(jīng)營行為，進一步加大對中小企業(yè)的信貸傾斜力度，不抽貸、不壓貸，努力為中小企業(yè)減負紓困、排憂解難。二要落實幫扶政策。要認真貫徹落實舟山市政府《關(guān)于進一步加大支持力度促進企業(yè)健康發(fā)展的若干意見》、《關(guān)于進一步加強金融服務(wù)支持中小企業(yè)健康發(fā)展的實施意見》等文件精神，積極研究落實中小企業(yè)融資扶持配套政策，設(shè)立企業(yè)應(yīng)急（臨時）周轉(zhuǎn)資金，推出中小企業(yè)專項信用貸款，支持銀行設(shè)立小微企業(yè)專營機構(gòu)，加大財稅支持力度，著力緩解中小企業(yè)融資難題。三要拓寬融資渠道。結(jié)合中國人民銀行出臺的《放貸人條例》，鼓勵合法的民間借貸行為；加大金融創(chuàng)新力度，創(chuàng)設(shè)民間理財產(chǎn)品，擴展農(nóng)村金融改革領(lǐng)域，積極推動專業(yè)合作、供銷合作、信用合作“三位一體”的新型農(nóng)村合作平臺建設(shè)，加大抵押擔(dān)保方式創(chuàng)新的力度，逐步擴大企業(yè)集合票據(jù)、集合債券、短期融資券發(fā)行規(guī)模，積極推動海洋銀行、金融租賃、航運保險等法人機構(gòu)及其它金融分支機構(gòu)的設(shè)立，努力為中小企業(yè)融資提供廣闊的渠道。

（四）強化行業(yè)監(jiān)管，防范各類風(fēng)險。一要嚴格準入門檻。對擔(dān)保、投資、咨詢等中介服務(wù)組織的設(shè)立要嚴格審批條件，從嚴把關(guān)。如設(shè)立投資理財類公司或機構(gòu)必須向相關(guān)主管部門提交申請書、章程草案、股東名冊及其出資額、股權(quán)結(jié)構(gòu)、信用報告、股東的無犯罪記錄證明、主要負責(zé)人和其他高管人員基本情況等等。對無證無照的“地下”融資機構(gòu)，有關(guān)部門要加大執(zhí)法力度，一律依法予以取締。二要嚴格日常監(jiān)管。要堅持處罰與教育相結(jié)合的原則，定期組織開展部門聯(lián)合執(zhí)法行動，加大檢查的廣度和強度，重點發(fā)現(xiàn)和查處虛假注資、資本金不實、抽逃注冊資金以及高息放貸、非法經(jīng)營、挪用資金等違法違規(guī)行為。人民銀行要加大民間利率的監(jiān)測，相關(guān)職能部門要切實加強對企業(yè)以及個人銀行賬戶大額資金進出往來的監(jiān)控，嚴防企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營資金變相涉入民間借貸活動，嚴防中介服務(wù)組織違規(guī)進行“非法吸存”活動，努力將“黑色金融活動”扼殺在萌芽狀態(tài)。三要嚴格制度規(guī)范。針對民間融資面廣量大的實際，制訂地方金融監(jiān)管“1+X”方案，及時出臺全市民間融資管理辦法及配套制度，推進民間融資管理試點并加以總結(jié)完善，加強對民間金融組織、民間借貸活動的管理，健全地方金融風(fēng)險預(yù)警體系。

（五）強化法律手段，依法打擊處理。一要加大司法審查力度。各級法院在審理民間借貸糾紛案件時，要嚴格審查借貸關(guān)系的合法性和真實性，對借貸資金的來源、用途、是否高利放貸、有無預(yù)扣利息、有無計算復(fù)利、所借貸款項是否存在違法犯罪行為等進行嚴格審查，在查明事實的基礎(chǔ)上，依法保護合法的借貸關(guān)系，對涉嫌違法犯罪的依法予以處理。公證機構(gòu)要嚴把公證關(guān)，對涉及民間借貸的公證事項、當(dāng)事人、標的物等要依法嚴格履行審核審查程序，真正發(fā)揮公證的法律效益和社會效益。二要強化裁判示范效應(yīng)。對于未經(jīng)依法批準從事借貸活動的中介服務(wù)組織簽訂的借貸合同，建議法院裁判時認定無效；對民間借貸超過銀行同類貸款利率四倍的，要參照最高人民法院《關(guān)于人民法院審理借貸案件的若干意見》第6條規(guī)定，超出部分一律不予依法保護，從而引導(dǎo)整體的社會價值取向，促進民間融資規(guī)范有序運作。三要嚴厲打擊違法犯罪活動。各級公安機關(guān)要廣辟情報來源，強化偵查手段，加強專案經(jīng)營，對涉嫌非法吸收公眾存款、集資詐騙、抽逃注冊資金等違法犯罪行為，要及時依法予以打擊處理；對涉嫌暴力討債、非法拘禁、故意傷害等嚴重刑事犯罪，要堅持露頭就打，決不能養(yǎng)癰遺患。對企業(yè)資金違規(guī)用于信貸業(yè)務(wù)、中介服務(wù)組織超范圍經(jīng)營，情節(jié)嚴重，構(gòu)成犯罪的，一律依法追究刑事責(zé)任。公、檢、法、司等部門要建立聯(lián)席會議制度，強化個案分析，統(tǒng)一執(zhí)法思想，加強法律具體問題研究，及時制訂出臺打擊處理因民間借貸引發(fā)的相關(guān)犯罪案件的法律適用意見。

（六）強化宣傳教育，營造誠信氛圍。一要加強法制宣傳教育。各級政府應(yīng)將金融法律法規(guī)的宣傳納入“六五”普法教育規(guī)劃之中，充分借助報紙、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等媒體，大力開展民間借貸相關(guān)金融常識、政策法規(guī)的宣傳，不斷提高中介服務(wù)組織及其從業(yè)人員的合法經(jīng)營意識。在條件允許的情況下，可由市民間借貸治理工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室定期采集有關(guān)民間借貸的相關(guān)數(shù)據(jù)，分析民間借貸主體、規(guī)模、流向等要素，并向社會公布，增強民間借貸的透明度。二要加強案例警示教育。金融、司法等部門要定期剖析高息借貸的風(fēng)險、危害和教訓(xùn)啟示，經(jīng)常性地向企業(yè)、相關(guān)組織和個人進行法律風(fēng)險防范提示，及時通報司法機關(guān)打擊處理高息借貸、非法集資等典型案例情況，切實增強廣大群眾的自我保護意識。三要加強道德誠信教育。要教育群眾特別是廣大黨員干部、銀行從業(yè)人員和企業(yè)經(jīng)營者講道德、重誠信、守法紀，自覺抵制各種非法利益誘惑，堅決杜絕高息放貸、非法牟利等違法行為，以強烈的社會責(zé)任感來共同維護舟山市的社會治安和金融安全。

（責(zé)任編輯：尤煒祥）

D922.23

A

1674-3040（2013）02-0027-04

2013-03-06

鄔振悅，中共浙江省舟山市委副秘書長、政法委員會副書記；劉雙治，該委員會評價督察處副處長。

*該論文獲2012年度浙江省政法系統(tǒng)優(yōu)秀調(diào)研成果二等獎。