陳向前，于麗萍

（中國動物衛(wèi)生與流行病學中心，山東 青島 266032）

民以食為天，食以安為先。“三聚氰胺”事件之后，當人們對乳品行業(yè)剛剛恢復了一點消費信心的時候，被曝光的“瘦肉精”、加工病害肉事件，又將公眾普遍關注的動物源性食品安全問題，再次推高為全社會普遍關注的焦點。接二連三的動物源性食品安全事件，不僅使公眾對動物源性食品安全的憂慮驟然提升，而且還不斷摧殘著廣大消費者本來就脆弱的消費信心。人們開始考究動物源性食品安全的根本出路究竟在哪里，公眾也越來越關注國家確保動物源性食品安全采取的應對策略。

就目前我國的實際情況而言，動物疫病特別是人畜共患病的流行、藥物和有毒有害物質不當使用，致病微生物的污染都是造成動物源性食品安全的主要因素。而這些風險因素形成實際危害的主要環(huán)節(jié)，則應當引起我們的高度關注。

1 動物源性食品的商業(yè)模式、產業(yè)發(fā)展及企業(yè)道德思考

1.1 重錘變革畸形商業(yè)模式，促進全產業(yè)鏈均衡發(fā)展

據(jù)《第一財經日報》題為“賣牛奶的不養(yǎng)牛，賣豬肉的不養(yǎng)豬”的報道:無論乳業(yè)還是肉制品行業(yè)，在上游產業(yè)鏈缺失、下游擴張速度過快的畸形商業(yè)模式下，分別遭遇到了“三聚氰胺”和“瘦肉精”的挑戰(zhàn)。乳品企業(yè)通過搶奪原奶收購權，壟斷原奶收購權，從而壓低收購價格，導致承壓能力薄弱的散戶無視道德風險，添加三聚氰胺，來提高“蛋白質”含量，從而達到提高原奶收購價。而肉制品行業(yè)通過搶奪屠宰權，壟斷當?shù)厣i收購權，進而控制價格，導致豬農為了每頭豬多賣幾十元錢而添加瘦肉精。

在上游產業(yè)鏈缺失的同時，企業(yè)在下游發(fā)展速度卻非?？?。某乳品企業(yè)從1999年創(chuàng)立到三聚氰胺事件前已達到200多億元的規(guī)模；同期某肉類企業(yè)也在20世紀90年代銷售額從1億元增至60億元，2010年則突破500億元。過快的擴張速度難免導致企業(yè)急功近利，忽略企業(yè)自身的社會責任、企業(yè)道德和產品的安全品質，進而把“蛋白質含量”“瘦肉率”等行業(yè)的所謂“重要指標”當成唯一取利指標，致使整個行業(yè)沖著這個缺乏科技支持的“重要指標”不斷索取，必然推高急功近利的投機心理。兩種行業(yè)發(fā)展模式本來想把風險轉移，卻都潛伏了更大風險，眾多分散的小農戶承受整個行業(yè)自下而上的成本壓力，然后再將食品安全風險自上而下地傳導下去。

1.2 徹底改變落后的盈利模式，推動產業(yè)升級

另據(jù)《東方早報》報到:一直以來，養(yǎng)豬行業(yè)形成了一個怪圈“養(yǎng)豬的不如收豬的，收豬的不如運豬的，運豬的不如殺豬的，殺豬的不如賣肉的”?？梢郧逦闯?，在生豬產業(yè)鏈上，依附著養(yǎng)殖、運輸、屠宰、加工、銷售等眾多環(huán)節(jié)，而每個環(huán)節(jié)都要追求利潤，造成消費者付出更高的成本。更加畸形的是，消費者和養(yǎng)豬戶必須承擔食品安全和價格起伏的巨大風險，但中間環(huán)節(jié)卻利潤高、風險小、周期短，整個產業(yè)鏈處于一個扭曲的發(fā)展狀態(tài)。

由于養(yǎng)殖業(yè)的規(guī)?；?、標準化程度不高，而造成動物源性食品安全潛在的隱患。不少散養(yǎng)戶技術落后、管理粗放，不能向技術和管理要效益，極易走上投機的道路。有的企業(yè)家則認為，國內養(yǎng)殖業(yè)要走上規(guī)?；藴驶牡缆?，源頭還是把嚴食品安全關，通過狠抓動物源性食品安全倒逼產業(yè)轉型。政府應當把監(jiān)管的重點放在飼養(yǎng)、屠宰環(huán)節(jié)，緊盯豬肉質量，要求企業(yè)加大檢測力度，通過出臺相關政策形成必要的威懾，讓不負責任的企業(yè)傾家蕩產。這樣使得企業(yè)對生豬源頭嚴格把關，其中一些散養(yǎng)戶將因為硬件、技術和管理的落后無法保障安全，或者由于成本提高而沒有利潤，市場就會自動淘汰一部分散養(yǎng)戶，把空間讓給能提供安全豬源的養(yǎng)殖者；還有部分散養(yǎng)戶為了生存走向聯(lián)合，分工協(xié)作形成規(guī)模，從而提升飼養(yǎng)技術和管理水平，最終走向產業(yè)化之路。

當前，生豬市場還沒有形成優(yōu)質優(yōu)價的機制，一些企業(yè)為了降低成本大量收購價格低廉的劣質生豬，而優(yōu)質生豬反而沒有優(yōu)勢，行業(yè)陷入“劣幣驅逐良幣”的困境。當企業(yè)嘗到低成本帶來的甜頭，就不愿調整發(fā)展模式，更不愿在企業(yè)+基地+農戶的模式上真正下工夫，特別是不愿在提升農戶養(yǎng)殖技術和管理上給予投入和關注，這也制約了養(yǎng)殖業(yè)產業(yè)化發(fā)展。顯而易見，在這樣的機制下養(yǎng)出來的豬很難完全確保健康，加之養(yǎng)殖技術和管理水平落后，又則極易導致生豬的免疫力低下，養(yǎng)殖戶為了保證豬的存活，往往超前超量用藥，而藥物殘留和耐藥性又構成了很大的安全隱患。在此模式下，昔日的“三鹿”因為大量原料來源于缺失監(jiān)管的散落個體，安全無法得到保障，最終倒在了“最后一公里”。如今，好多動物源性食品企業(yè)在標準化和規(guī)范化的道路上，“最后一公里”幾乎都未能貫通。擺在企業(yè)面前首當其沖的是，只有徹底改變此前落后的盈利模式，推動產業(yè)升級，提高原料來源的安全水平和準入門檻，才能保障產業(yè)健康發(fā)展，食品安全才有希望。

1.3 政府與社會對企業(yè)道德的基本指引和考量

首先，必須要正面回應公眾對食品安全的擔心和憂慮，這或許不是企業(yè)法定義務，但卻一定需要政府有所作為?！皣绤柌樘帯本蛻斪龅讲涣羲澜恰⒉涣羟槊?，同時對任何涉嫌推脫責任的個人和企業(yè)行為采取絲毫不姑息的態(tài)度。沒有誰是在跟具體的企業(yè)或者個人故意為難，恰恰相反，正是那些罔顧基本企業(yè)道德和社會責任的不法作為在跟公眾健康和公共利益作對。這樣的惡行尤其不能容忍，故而必須讓那些心存僥幸者付出高昂代價。

其次，需要考慮的重要議題才是跳出食品安全個案層面，檢視那令人擔憂的整個監(jiān)管鏈條。農業(yè)部會同國務院食品安全辦、工信部、公安部、商務部、衛(wèi)生部、工商總局、質檢總局、國家食品藥品監(jiān)督管理局等九部門啟動了為期一年的“瘦肉精”專項整治行動，打擊違法生產、銷售和使用“瘦肉精”的犯罪行為，取得顯著成效。這也進一步推進和明確了企業(yè)必須承擔“食品安全的主體責任”的基本要求。顯然，有關部門對出現(xiàn)安全事件，某些有問題的企業(yè)急于自我撇清之言行，根本不予認同。

2 動物源性食品的生產與監(jiān)管現(xiàn)狀

2.1 飼養(yǎng)生產活動對安全的影響

大家都知道健康的動物是養(yǎng)出來的而不是檢出來的。但是一旦出現(xiàn)安全事件，政府往往更多的只是強調監(jiān)管和關注檢測，而忽略對飼養(yǎng)、生產環(huán)節(jié)的指導與要求。動物源性食品安全是一個系統(tǒng)工程，必須在全產業(yè)鏈中貫徹安全意識才能奏效。動物源性產品的源頭在飼養(yǎng)、販運、生產環(huán)節(jié)，而飼養(yǎng)、販運、生產者的安全意識則是第一道防線。首先是各級政府和整個行業(yè)都應當重視和倡導上游產業(yè)鏈中安全意識的教育與引導，對散養(yǎng)戶和販運、生產初入行者要進行必要的從業(yè)前安全培訓與教育，切實樹立他們防范風險的安全意識，這對于確保動物源性食品安全的重要性是不言而喻的。其次是提高飼養(yǎng)生產者的基本素質和技術水平。飼養(yǎng)生產者的素質決定其主觀意識上履行動物源性食品安全道德的自覺性；而其技術水平的高低則直接影響其能否保證在飼養(yǎng)生產中有效降低影響安全的風險。

飼養(yǎng)生產模式也會對安全造成較大的影響。而目前的散養(yǎng)戶，絕大多數(shù)沒有參與到“龍頭企業(yè)+基地+農戶”的飼養(yǎng)生產模式，就散養(yǎng)戶現(xiàn)狀而言其養(yǎng)殖和防疫技術均達不到標準要求，這樣的低水平飼養(yǎng)生產活動不僅浪費了大量的飼料、藥品和人力等資源，而且還造成了更嚴重的環(huán)境污染，也擾亂了市場。

國家穩(wěn)定豬肉市場，目前還不能依賴散養(yǎng)戶。2007年，豬肉價格大漲，國家為了平抑豬價，就在各養(yǎng)豬大縣大派補貼，吸引了很多不具備能力的養(yǎng)豬者入市。當時，有的地方新修豬舍面積達到500平方米，政府就補貼2.5萬元，養(yǎng)一頭母豬補貼100元。結果很多人以肉豬或公豬充母豬，還有不少人以補償不公為由，四處上訪告狀。2008年豬價回落，直接倒閉了一大批小養(yǎng)豬場。更為要緊的是，散養(yǎng)讓食品安全難以控制:因為政府不可能指派足夠多的工作人員盯住每一個散養(yǎng)戶。由于散養(yǎng)戶抗風險能力小，加之社會責任感缺失，為在市場上生存并牟利，最后鋌而走險的事件時有發(fā)生。事實上除了“瘦肉精”，散養(yǎng)戶濫用抗生素和其他非法添加物的情況也不容忽視。

由客觀因素造成的對散養(yǎng)戶監(jiān)管缺位，給食品安全造成的隱患，遠超“瘦肉精”。因為豬場一旦鬧起傳染病，死的不是一頭兩頭，而是成群地死。更有甚者，場里死著豬，場外就有人等著低價收。這些死豬，據(jù)說大部分銷往中小城市，也有的將一部分肢解后放入冷庫，待豬價上漲后再拋售，還有的被賣進了肉制品廠、飯店或學校食堂。這些聽起來不可思議的事件，卻得到了除養(yǎng)豬戶以外多種渠道的證實。由此可見，中國的養(yǎng)豬業(yè)也包括其他養(yǎng)殖業(yè)，不走規(guī)?；?、標準化或規(guī)范化養(yǎng)殖之路，不可能有持續(xù)的健康發(fā)展。

2.2 食品安全監(jiān)管體系建設現(xiàn)狀

我國的食品安全監(jiān)管體制在《食品安全法》作了明確的規(guī)定，即將食品安全分為動物飼養(yǎng)及初級農產品加工、屠宰生產加工、市場流通、餐飲經營和進出口等多個環(huán)節(jié)，并由農業(yè)、質檢、工商、衛(wèi)生和出入境等不同的主管部門按照各自的職責分工分段進行管理。其中農業(yè)部門只負責種殖、養(yǎng)殖和初級產品加工環(huán)節(jié)的食品安全監(jiān)管。受分段管理體制的影響即使在農業(yè)部門監(jiān)管的環(huán)節(jié)內，行使這方面監(jiān)管職權的機構又有種殖、畜牧、農產品安全、獸醫(yī)、漁業(yè)等多個主管部門分別負責。

目前，動物源性食品安全監(jiān)管的法律除《食品安全法》之外，涉及該領域的尚有《動物防疫法》《農產品質量安全法》《畜牧法》《獸藥管理條例》《飼料及添加劑管理條例》和國務院的特別規(guī)定等法律規(guī)范。這些法律規(guī)范基本能夠滿足動物源性食品安全監(jiān)管的需要，只是需要相關主管部門將監(jiān)管職權通過委托的方式交由動物衛(wèi)生監(jiān)督機構施行而已。當前，農業(yè)部也已發(fā)布文件，擬通過基層畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法的方式，賦予動物衛(wèi)生監(jiān)督機構以動物源性食品安全的監(jiān)管權限。就動物源性食品安全監(jiān)管而言，省、市、縣甚至在鄉(xiāng)鎮(zhèn)有監(jiān)督機構的，在全國只有“動物衛(wèi)生監(jiān)督所”這么一個體系完整的監(jiān)督執(zhí)法機構。但該機構是依據(jù)《動物防疫法》而設立的，其法定監(jiān)管職責范圍還是以動物疫病為主。涉及動物產品安全的監(jiān)管，包括屠宰環(huán)節(jié)監(jiān)測“瘦肉精”，以及其他動物源性食品安全的監(jiān)管任務，絕大多數(shù)地區(qū)尚未依法界定為動物衛(wèi)生監(jiān)督機構應當承擔的任務職責。

3 動物源性食品安全監(jiān)管存在的主要問題

綜合考慮動物源性食品安全存在的問題既有商業(yè)化模式方面的問題，也有飼養(yǎng)生產加工方面的問題，但就動物源性食品安全的監(jiān)管而言，其主要問題大致為如下幾個方面。

3.1 監(jiān)管體制不順

雖然現(xiàn)有食品安全法律規(guī)范覆蓋了整個動物源性食品鏈的全部過程，但是分段管理體制，無疑使食品安全的監(jiān)管模式形成一種“九龍治水”的局面。就是某個被賦予職權的主管部門，其內部也是有幾個機構在不同階段履行職責，很難形成監(jiān)管上的無縫銜接。

3.2 監(jiān)管主體不清具體職責不明

在分段監(jiān)管體制下，由于究竟誰是監(jiān)管的真正主體不清晰，故履行什么樣的監(jiān)管職責也就不會明確。

3.3 監(jiān)管內容和程序不確定

在動物源性食品安全監(jiān)管中，監(jiān)管什么不明確，怎么監(jiān)管也沒有規(guī)則，而監(jiān)管措施與手段更是缺失。

3.4 承接監(jiān)管職能綜合執(zhí)法的動物衛(wèi)生監(jiān)督機構迫切需要加強

實施綜合執(zhí)法后，各級動物衛(wèi)生監(jiān)督機構迫切需要在機構隊伍建設、人員編制、設施設備配置、執(zhí)法人員素質等方面予以提高。

3.5 財政保障機制不健全

好多地方僅僅將“瘦肉精”等動物源性食品安全監(jiān)管任務交由動物衛(wèi)生監(jiān)督所承擔，但卻并未相應配置經費、裝備等履行監(jiān)管職責所必需的資源。

3.6 監(jiān)管的基本制度尚未確立

由于中央層面沒有動物衛(wèi)生監(jiān)督機構，不僅影響了監(jiān)督體系的健全與完善，也制約了從國家層面建立監(jiān)管制度的進程。

3.7 行政相對人安全意識急待提高

管理相對人安全意識的提高，是保障動物源性食品安全的基礎。

3.8 打擊力度不夠

對違法行為制裁不力，必然會造成“過”與“罰”不相當，導致不法分子的違法成本過低，難以有效杜絕那些在動物源性食品安全中屢禁不止的違法行為。

4 動物源性食品安全監(jiān)管的對策

4.1 進一步明確源頭的主體法定義務

首先要變革畸形發(fā)展的商業(yè)模式，一定要在全產業(yè)鏈上下功夫做文章。教育引導屠宰、加工、經營企業(yè)在驅利的同時要注重培育全產業(yè)鏈的健康發(fā)展，當下游產業(yè)鏈需要擴張發(fā)展時也要協(xié)同上游產業(yè)鏈均衡發(fā)展，堅決摒棄那些急功近利的發(fā)展方式。其次是要著力完善促進企業(yè)加大安全投入的政策和機制，督促企業(yè)全面落實相關制度、標準和規(guī)范，嚴格市場準入，健全誠信道德體系，確保生產經營者的食品安全管理水平持續(xù)達標；強化源頭治理，促進食品產業(yè)優(yōu)化升級，扶持優(yōu)質企業(yè)，淘汰劣質企業(yè)，夯實食品安全基礎。其三是要切實提高企業(yè)誠信水平和從業(yè)人員素質。大力開展誠信自律教育和食品安全知識培訓，加快推進行業(yè)誠信道德體系建設，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會作用，引導和約束企業(yè)誠信守法經營。同時，也要注重提升其動物源性食品安全的技術能力與管理水平，進一步強化風險防范意識和質量控制水平。只有把城里的高科技產品輸送到農村的種養(yǎng)殖者手中；才能把農村健康衛(wèi)生、無毒無害的動物源性產品帶到城里，這也是解決我們“從耕地到餐桌”的衛(wèi)生與健康問題的出路之一。

應當大力倡導健康的養(yǎng)殖模式。目前，我國千家萬戶飼養(yǎng)動物的模式短期內不可以徹底改變，在此現(xiàn)實狀況下，如何正確引導養(yǎng)殖業(yè)走健康持續(xù)發(fā)展之路，就自然成為各級政府和全行業(yè)面臨的重要課題。下大力氣引導廣大散養(yǎng)戶提高自身素質和生產水準盡快進入養(yǎng)殖業(yè)產業(yè)鏈，不僅事關“三農”問題，而且直接影響動物源性食品的衛(wèi)生質量與消費安全。提倡發(fā)展基地化生產、場區(qū)化養(yǎng)殖，其中龍頭企業(yè)+基地+農戶的模式，已經證明是一種全產業(yè)鏈均衡發(fā)展比較成功的范例；還有采取標準化、規(guī)范化模式進行養(yǎng)殖也得到行業(yè)的認可。目前，需要各級政府和全行業(yè)共同聯(lián)手，大張旗鼓的予以整體推進。

4.2 理順監(jiān)管體制

縱觀養(yǎng)殖業(yè)比較發(fā)達的國家，在動物源性食品安全的監(jiān)管方面都有非常成功的經驗可以借鑒。如歐盟在20世紀90年代啟動的第二輪食品安全改革，其主要舉措就是將國家四、五個部門共同行使的食品安全監(jiān)管職能，整合到農業(yè)部門，并由農業(yè)部門多個機構整合為一個機構統(tǒng)一實施。其他發(fā)達國家也絕大多數(shù)由農業(yè)部門一家實施動物源性食品安全監(jiān)管。在監(jiān)管的模式上均實行“從農場到餐叉”的全過程管理。就是這種監(jiān)管模式極大的提升了發(fā)達國家本來就較高的動物衛(wèi)生保護水平（ALOP），并一直維持著高于相關國際組織標準的食品安全水平。

有鑒于此，國家至少對動物飼養(yǎng)、販運、屠宰、經營以及動物產品加工、運輸、貯藏、經營等環(huán)節(jié)的監(jiān)管，應當明確由農業(yè)部門的動物衛(wèi)生監(jiān)督機構統(tǒng)一實施全過程監(jiān)管。進而理順動物源性食品“政出多門、九龍治水、職責不清、銜接不暢”的管理體制格局，從根本上解決由于監(jiān)管鏈條長、環(huán)節(jié)多所造成的監(jiān)管邊界不清、監(jiān)管重復和空白并存等突出問題，徹底轉變由此而導致常期存在的互相推諉、掣肘扯皮，且效率低下又難究其責的運行頑疾。

4.3 健全監(jiān)管執(zhí)法隊伍

首先應當在中央層面成立國家級動物衛(wèi)生監(jiān)督機構，以健全完善動物衛(wèi)生監(jiān)督法體系，指導地方各級動物衛(wèi)生監(jiān)督機構開展工作，并進行監(jiān)督檢查，推進執(zhí)法機構的執(zhí)行力，強化責任制和責任追究制以及組織對重大案件的查處等。其次是加大地方各級動物衛(wèi)生監(jiān)管機構建設力度，重點解決好依法成立、機構規(guī)格、主體資格、獨立法人、人員編制和經費投入等問題。強化官方獸醫(yī)隊伍建設，落實人員、辦公、專項事業(yè)等經費保障。同時加大監(jiān)管執(zhí)法設施、設備裝備投入，提高監(jiān)管執(zhí)法隊伍的技術水平。

4.4 健全法規(guī)體系

統(tǒng)籌考慮動物源性產品安全的法律制度建設。盡快著手《獸醫(yī)法》和《動物衛(wèi)生法》的研究立項與起草工作。以能夠盡快地為動物源性食品安全的統(tǒng)一監(jiān)管提供法律依據(jù)和立法支持。

4.5 加強動物源性食品安全監(jiān)管能力建設

加快完善動物源性食品安全標準體系，加強風險監(jiān)測和評估。加大投入，夯實基礎，提高監(jiān)管機構快速檢驗檢測能力，建立健全質量安全追溯體系。充分利用“十二五”期間國家食品安全監(jiān)管體系規(guī)劃，促進監(jiān)管體系的完善和監(jiān)管能力的進一步提高。

4.6 加大違法懲治力度

嚴字當頭、重典治亂。既要從自律、監(jiān)管、政策、法制、宣教等多方面著手，使動物源性食品的飼養(yǎng)生產經營者“不愿犯法、不敢犯法、不能犯法、犯不起法”；又要保持打擊動物源性食品安全違法犯罪的高壓態(tài)勢，使嚴厲的懲處成為一把高懸頭頂?shù)睦麆?，包括生產經營者、執(zhí)法者不管誰犯法，都要依法從嚴從重懲處，使犯罪分子付出高昂的甚至付不起的代價，真正起到震懾作用。

4.7 建立良好的社會輿論氛圍

動物源性食品安全問題事涉敏感，要健全與媒體的聯(lián)絡溝通機制，充分發(fā)揮媒體與全社會的監(jiān)督作用。加大科普宣教力度，提高公眾科學消費意識和識假辨假、防范風險能力，使每個消費者同時也是一名監(jiān)督者。同時，要積極鼓勵舉報，落實對舉報人獎勵和保護制度。

4.8 提高應急處置能力

健全動物源性食品安全事件應急處置機制，加強風險監(jiān)測，完善預警網絡，主動防范、及早介入，做到早發(fā)現(xiàn)、早報告、早處置，努力把危害和影響降低到最小程度。及時核查處置有關事件，回應社會關切，消除公眾疑慮。

綜上所述，動物源性食品安全監(jiān)管的根本出路在于:實施統(tǒng)一的全過程監(jiān)管！