儲金保，錢發(fā)歆

（揚州市江都區(qū)動物衛(wèi)生監(jiān)督所，江蘇揚州 225200）

當前，我國動物衛(wèi)生行政執(zhí)法不同程度地存在著主體、行為、程序上違法等情況，特別是行政不作為、行政亂作為、行政侵害經(jīng)常引起社會及行政相對人的不滿，導致行政復議撤銷行政行為、行政訴訟敗訴，有損動物衛(wèi)生監(jiān)督機構的執(zhí)法威信，執(zhí)法工作的支持力難以鞏固，行政執(zhí)法責任追究率不斷上升。

行政執(zhí)法是各級政府依法行政的重要組成部分，是動物衛(wèi)生監(jiān)督管理工作的重要載體和有效手段。當前，依法行政涉及政治、經(jīng)濟、社會、文化等各個領域，在行政執(zhí)法某些環(huán)節(jié)、某些行為存在不同程度的違法現(xiàn)象，不僅嚴重影響了行政執(zhí)法部門的良好形象，而且程度不等地侵害行政相對人的合法權益，致使行政執(zhí)法的公信力下降。本文結合動物衛(wèi)生監(jiān)督管理實際，就行政執(zhí)法責任與追究作如下淺述，以求共鳴。

1 行政執(zhí)法責任

1.1 主體責任

行政執(zhí)法責任由法定的行政執(zhí)法行為主體承擔。根據(jù)我國現(xiàn)行法律規(guī)定，執(zhí)法行為主體主要包括行政機關、法律法規(guī)授權的組織（包括授權的行政機構）、行政委托的組織等。由于行政機關是依法獨立的以自己的名義行使行政執(zhí)法權，因此，行政機關獨立地對執(zhí)法行為承擔法律責任；被授權組織在行政法律、法規(guī)授權行政職能時，具有與行政機關基本相同的法律地位；被授權組織以自己的名義行使法律、法規(guī)所授職能，由其本身就行使所授職能的行為對外承擔法律責任；行政委托組織由于其職權來源于委托行政機關，只能在委托權限范圍內以委托機關的名義行使職權，因此，其行政執(zhí)法的責任由委托機關承擔。從行政法律角度上講，動物衛(wèi)生監(jiān)督機構是法律授權組織，應當承擔具體行政行為引起的一切法律責任。

主體責任關系是行使行政權力的組織和行政相對人之間的法律關系。因而動物衛(wèi)生監(jiān)督機構行政執(zhí)法責任是其對外承擔法律責任。行政執(zhí)法權實際上是由其工作人員行使，但執(zhí)法人員不直接對外承擔行政執(zhí)法責任，執(zhí)法人員的責任主要表現(xiàn)為一種行政內部責任。例如，動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員違法執(zhí)法造成行政相對人的財產(chǎn)損失，則由動物衛(wèi)生監(jiān)督機構來承擔。在目前的動物衛(wèi)生行政執(zhí)法實踐中，把主體責任轉移到受委托執(zhí)法部門、把責任轉移給執(zhí)法人、訴訟案件執(zhí)法主體法定代表人不出庭等現(xiàn)象時有發(fā)生，這極不正常。

1.2 違法行為責任

行為違法必須承擔法律責任，這是法律責任制度的普遍要求。從行政執(zhí)法違法的“法”字概念上理解，對一切規(guī)范行政執(zhí)法行為的實體性法律和程序性法律的違反都構成違法。動物衛(wèi)生行政執(zhí)法的“法”涉及范圍相當廣泛，既包括《行政處罰法》《行政強制法》等一些基本法和《動物防疫法》《畜牧法》等專業(yè)法律、法規(guī)、規(guī)章，還包括農(nóng)業(yè)部、省、市的其他行政規(guī)范性文件。以上的行政法規(guī)范對行政執(zhí)法活動所設定的實體性和程序性義務，動物衛(wèi)生監(jiān)督機構都不得違反，否則就構成違法。從違法行政的具體表現(xiàn)來講，具有多樣性，包括行政越權違法（沒有法定職權、超越法定權限等）；行政執(zhí)法沒有法定依據(jù)或者適用法律依據(jù)錯誤；行政執(zhí)法明顯違反法律目的、法律基本原則；行政執(zhí)法濫用職權、濫用自由裁量權及執(zhí)法程序錯誤都是法律所禁止的違法行為。

1.3 侵權責任

行政執(zhí)法是具體行政行為，且行政執(zhí)法行為對行政相對人的合法權益有直接的現(xiàn)實的影響，當事人則會提請對該行為合法性的審查或對執(zhí)法責任的追究。從目前動物衛(wèi)生執(zhí)法實踐看，監(jiān)督機構發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法違法，并損害相對人權益時，應主動對違法行為進行糾正，這屬于違法行政責任的范疇。因此，行政行為的變更、撤銷并不以已經(jīng)給法律所保護的利益造成現(xiàn)實的危害為前提。但是，對于行政相對人而言，損害的結果往往是執(zhí)法侵權的后果。行政相對人往往把自己合法權益的損害（直接的或潛在的）作為提請對行政行為審查或要求賠償?shù)那疤釛l件。所以，損害結果在行政執(zhí)法責任里具有很重要的意義。在損害賠償?shù)姆韶熑紊?，損害結果必須是現(xiàn)實存在的，且必須和違法行為具有因果關系。從損害賠償?shù)男再|和范圍上講，行政執(zhí)法的賠償在我國目前只限于直接損失。當然，隨著我國《行政處罰法》和《賠償法》的完善，行政執(zhí)法侵害導致的間接損失和精神損害賠償將會逐步納入賠償范圍。

1.4 個人責任

對行政執(zhí)法人員來講，導致主體違法、侵害相對人合法權益是由個人行為造成的，責任是不可免除的。例如《江蘇省行政執(zhí)法責任追究辦法》第五條規(guī)定：“……行政執(zhí)法人員在實施行政處罰、行政許可、行政征收征用、行政給付、行政強制、行政裁決、行政確認、行政檢查等行政執(zhí)法活動中，有下列情形之一的，應當追究行政執(zhí)法責任：（一）無法定依據(jù)、法定職權的；（二）超越、濫用法定職權的；（三）違反法定程序的；（四）主要事實認定不清、證據(jù)不足的；（五）適用依據(jù)錯誤的；（六）行政執(zhí)法行為明顯不當?shù)?；（七）不履行法定職責的；（八）其他違法或者不當行使行政執(zhí)法職權的。”也就是說，執(zhí)法人員承擔責任必須有主觀過錯。第九條規(guī)定：“承辦人直接作出違法、不當行政執(zhí)法行為或者不履行法定職責的，由承辦人承擔全部行政執(zhí)法責任”。第七條、第十八條、第十九條又分別規(guī)定了行政執(zhí)法人員不承擔法律責任以及減輕、從重處理的情形。因此，追究責任往往應考慮主觀意志能力。根據(jù)《國家賠償法》的規(guī)定，國家在依法對有關工作人員違法行使職權給行政相對人造成的損害予以賠償后，可以對有故意或重大過失的工作人員進行追償，責令其承擔部分或全部損失責任。當然，在對其進行行政處分時，必須考慮主觀上的“故意或重大過失”。

2 違法執(zhí)法表現(xiàn)

執(zhí)法行為的違法性是執(zhí)法行政法律責任的基本前提，目前，違法執(zhí)法的主要表現(xiàn)形式有以下四種。

2.1 行政不作為

行政不作為違法，除不可避免、不可預見并不可抗拒的自然災害和意外事件即不可抗力外，其他都要承擔行政不作為責任?，F(xiàn)階段的主要表現(xiàn)：一是不為，即動物衛(wèi)生監(jiān)督機構及其工作人員在程序上有所不為，例如對行政相對人提出頒發(fā)《動物防疫條件合格證》的申請不理睬，也包括沒有完成一系列審核程序行為，尤其是具有實質性的現(xiàn)場勘查行為，或雖已受理、審查，但拖延不做出決定等都是程序上的不為。只有動物衛(wèi)生監(jiān)督機構及其工作人員具有程序上不為的事實，才能認定為行政不作為。如果在程序上已經(jīng)積極做出了或完成了一系列的動作，如對相對人的申請，已經(jīng)依法給予答復，或作出了相應的決定，無論其內容是肯定或否定的都是一種行政作為。二是過時限履行義務。法定期限是指法律、法規(guī)、規(guī)章和行政規(guī)范規(guī)定的期限。如《動物防疫條件審查辦法》第二十八條規(guī)定：“興辦動物飼養(yǎng)場、養(yǎng)殖小區(qū)和動物屠宰加工場所的，縣級地方人民政府獸醫(yī)主管部門應當自收到申請之日起20個工作日內完成材料和現(xiàn)場審查，審查合格的，頒發(fā)《動物防疫條件合格證》；審查不合格的，應當書面通知申請人，并說明理由?！毙姓C關不在法定期限內或承諾期限內履行職責，也應視為行政不作為。

2.2 行政越權違法

行政執(zhí)法的一個重要方面就表現(xiàn)在行政主體不得超越法律規(guī)定的職權范圍行使職權，即職權法定?？梢哉f沒有合法依據(jù)的行政執(zhí)法就是違法?！盁o法律即無行政”，不僅行政權必須由法律授予，而且行政權的行使不得超越法律設定的界限，行政執(zhí)法主體只有在法定的權限范圍內行使職權才是合法的。越權無效是依法行政和法治建設公認的行政法基本原則。超越法定權限行使權力不僅會導致行政行為的無效被撤銷的后果，而且執(zhí)法者也應當承擔相應的法律責任。如果違法行使權力不承擔法律責任，那么法律對行政權的控制將不能落到實處，法治（制）社會也就難以實現(xiàn)。

2.3 程序違法

行政執(zhí)法的程序性，說明應以什么樣的方式執(zhí)法，是怎么執(zhí)法的問題。程序不是次要的事情，行政程序對于行政執(zhí)法的重要性，就如同訴訟程序對于訴訟活動的重要性一樣。程序法不僅具有服務于實體性的特性，它本身具有獨立的價值與意義?？梢哉f，程序原則也是行政法的基本原則。一些執(zhí)法者認為只要在實體上正確就行，程序僅僅是手段而已，甚至認為程序是束縛手腳的東西，這是完全違法的思維。行政程序法的根本制度主要是表明身份制度、告知與說明理由制度、調查制度、聽證制度、回避制度、時效制度、審裁分離制度、不單方接觸制度、合議制度以及記錄和決定制度等。這些程序性規(guī)定都是行政執(zhí)法必須遵循的，否則，執(zhí)法程序違法，行政主體違法，往往會使行政主體走上被告席。

2.4 自由裁量違法

自由裁量權是法律賦予的，如何合理運用以及如何控制裁量權的濫用是依法執(zhí)法的重要課題，在行政處罰領域，自由裁量權是無處不在的。在執(zhí)法實踐中，有的動物衛(wèi)生監(jiān)督機構為追求不法利益、部門利益，濫用處罰權，以罰代教育等現(xiàn)象比較突出，有的把罰沒收入作為一種政績、謀利。國家《行政訴訟法》規(guī)定，法院一般只審查行政行為的合法性，而不審查行政行為的合理性。只是在行政處罰領域，對處罰顯失公正的，法院可依法變更。如果將合理性問題作為合法性問題同時審查，制止濫用裁量情形，就完全可以避免行政復議撤銷或行政訴訟敗訴。

另外，行政處罰的重要證據(jù)不足、適用法律法規(guī)或規(guī)章錯誤等情形也都是違法執(zhí)法的表現(xiàn)形式。

3 違法責任追究

我國相關法律規(guī)定，違法執(zhí)法分為行政主體的責任和有關工作人員的責任，其中行政主體承擔行政相對人的責任追究，為外部行政法律責任，在此基礎上，行政相對人所在主體可以有條件地對有關執(zhí)法工作人員追究法律責任，即內部追究。

3.1 行政主體責任追究方式

行政主體承擔行政執(zhí)法責任的具體方式有：（1）責令作出檢查、通報批評；（2）賠禮道歉、承認錯誤；（3）恢復名譽、消除影響；（4）返還權益；（5）恢復原狀；（6）停止違法行為；（7）責令履行職責；（8）撤銷違法的行政行為，對于行政主體的違法行政行為，有權機關予以撤銷，行政主體并承擔違法行為被撤銷的法律后果；（9）糾正不當?shù)男姓袨椋缧姓C關對濫用自由裁量權的不當行政行為必須負法律責任，這是對行政主體自由裁量權進行控制的法律責任方式；（10）賠償損失；（11）其他責任追究方式，還包括責令改正、責令退還、追繳等。動物衛(wèi)生監(jiān)督機構的每一項行政執(zhí)法職權，既是法定權力，也是必須履行的法定義務，有權必責，任何違反法定義務的不作為和亂作為的行為，都必須承擔相應的法律責任。如《動物防疫法》第七十條規(guī)定：“動物衛(wèi)生監(jiān)督機構及其工作人員違反本法規(guī)定，有下列行為之一的，由本級人民政府或者獸醫(yī)主管部門責令改正，通報批評；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分……”。

3.2 執(zhí)法人員的執(zhí)法責任追究

3.2.1 責任追究類型 從執(zhí)法責任承擔主體類型上劃分，主要分領導責任和一般執(zhí)法人員責任。即行政執(zhí)法主體的主要負責人，對本單位的行政執(zhí)法承擔領導責任，行政執(zhí)法主體內設工作機構負責人及分管該機構的領導人是行政執(zhí)法主管責任人，對所管理的工作機構的行政執(zhí)法行為承擔主管責任；直接實施行政執(zhí)法為的行政執(zhí)法人員是行政執(zhí)法責任人，對本人的行政執(zhí)法行為承擔直接責任?！缎姓幜P法》之所以規(guī)定領導責任，一是為了加強對執(zhí)法隊伍的管理，二是因為很多違法處罰行為具有普遍性和部門利益背景。不追究主要領導的責任，不能從制度上解決問題，只能是治標不治本。那么，違反法定程序，要不要追究領導責任，應視具體情況而定。如果違法執(zhí)法具有普遍性和持續(xù)性，追究領導責任是毋庸置疑的，直接責任人員就更應該了。

3.2.2 責任追究形式 （1）經(jīng)濟責任，國家在依法對違法執(zhí)法行為造成行政相對人財產(chǎn)損失予以賠償后，可以對有關執(zhí)法人員進行經(jīng)濟上的追償。國家《賠償法》第十四條規(guī)定：“賠償義務機關賠償損失后，應當責令有故意或者重大過失的工作人員或者受委托的組織或者個人承擔部分或者全部賠償費用?！保?）行政處分，這是一種較為普遍的責任形式，各類行政法規(guī)都有規(guī)定。行政處分從必須性質上講，屬于一種內部行政法律責任。有關領導和一般執(zhí)法人員因執(zhí)法原因受到行政處分，不能申請行政復議，也不能提起訴訟，只能向紀檢監(jiān)察等部門申訴。

3.3 有條件追究執(zhí)法人員責任

行政執(zhí)法人員承擔違法執(zhí)法責任一般需具備主觀故意或過錯要件。這一點與行政主體不同，行政主體只要有違法行為，就必須承擔法律責任。我國《國家賠償法》規(guī)定有關執(zhí)法人員承擔追償責任的主觀要件是“故意”和“重大過失”；《行政處罰法》第六十二條的措辭是“玩忽職守”；我國《行政許可法》第七十五條還用了“情節(jié)嚴重”的條件，當然情節(jié)與主觀狀況是有重要關系的。強調主觀上的故意或過錯，這樣規(guī)定是合適的，人非圣賢，不能苛求執(zhí)法者完全不犯錯誤，但必須要求其嚴格履行法定職責和合法正當?shù)剡\用行政權力，確保依法執(zhí)法措施的深化和依法治國方略的全面落實。