呂 俠

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 財(cái)政稅務(wù)學(xué)院，湖北 武漢430073）

一、引言

20世紀(jì)80年代，預(yù)算績(jī)效這一重要的現(xiàn)代預(yù)算控制模式，得到許多國(guó)家的認(rèn)可和推廣運(yùn)用。1982年，英國(guó)啟動(dòng)了“財(cái)政改革創(chuàng)新”活動(dòng)；1983年，澳大利亞展開了“財(cái)政管理改進(jìn)項(xiàng)目”和“項(xiàng)目管理和預(yù)算”的革新；新西蘭在1989年頒布了“公共財(cái)政法案”；而美國(guó)國(guó)會(huì)則于1993年通過了《聯(lián)邦政府績(jī)效和結(jié)果法案》。這一系列在預(yù)算方面的改革和創(chuàng)新，標(biāo)志著“一種將配置的資金與可測(cè)量的結(jié)果聯(lián)結(jié)起來的預(yù)算模式”的形成［1］。對(duì)此，?？酥赋觯哼@些國(guó)家正進(jìn)行某種旨在“為結(jié)果而預(yù)算”的預(yù)算改革［2］。這些改革和創(chuàng)新的特點(diǎn)在于，通過對(duì)財(cái)政總支出進(jìn)行有效控制和引導(dǎo)，將財(cái)政資金使用權(quán)力靈活地下放給各個(gè)部門，由各個(gè)部門對(duì)產(chǎn)出和結(jié)果效益負(fù)責(zé)，并以此保障財(cái)政資金運(yùn)行安全，完成項(xiàng)目結(jié)果效益和公共責(zé)任。

預(yù)算績(jī)效與傳統(tǒng)預(yù)算的區(qū)別在于：傳統(tǒng)預(yù)算強(qiáng)調(diào)預(yù)算支出導(dǎo)致產(chǎn)出，而預(yù)算績(jī)效則強(qiáng)調(diào)支出的最終結(jié)果效益；傳統(tǒng)預(yù)算注重“理性”預(yù)算分析（計(jì)劃—項(xiàng)目預(yù)算成本—收益分析），將政治因素從預(yù)算過程中排除，而預(yù)算績(jī)效在確定支出目標(biāo)和支出總額方面注重發(fā)揮政治家的作用；傳統(tǒng)預(yù)算注重預(yù)算編制環(huán)節(jié)，輕視預(yù)算執(zhí)行；而預(yù)算績(jī)效則重構(gòu)預(yù)算全過程?？傊?，通過對(duì)財(cái)政總支出進(jìn)行有效控制和引導(dǎo)，改變傳統(tǒng)預(yù)算只注重項(xiàng)目的投入效率和成本收益的現(xiàn)象，轉(zhuǎn)而關(guān)注項(xiàng)目的結(jié)果效益和公共責(zé)任，同時(shí)也將預(yù)算從行政控制轉(zhuǎn)向政治控制，這對(duì)落實(shí)公共責(zé)任起到了至關(guān)重要的作用。

2003年，我國(guó)提出預(yù)算編制要遵循績(jī)效原則，這對(duì)完善國(guó)家財(cái)政體制，深化部門預(yù)算改革都具有十分重要的意義。在我國(guó)，盡管2003年后對(duì)某些預(yù)算項(xiàng)目展開了績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)工作，并取得了一定成效，但也暴露出一些問題。為此，財(cái)政部2009年印發(fā)了關(guān)于《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》的通知，用以指導(dǎo)和規(guī)范預(yù)算績(jī)效管理工作。從總體來看，我國(guó)政府預(yù)算仍然采用的是基數(shù)加增長(zhǎng)的預(yù)算模式，而這種預(yù)算模式不僅容易造成政績(jī)工程、形象工程，挪用預(yù)算資金、改變預(yù)算支出用途等行為的發(fā)生，也與公共財(cái)政本質(zhì)要求不相符合，難以為社會(huì)提供更多更好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。故此，需要按照預(yù)算績(jī)效的要求逐步解決預(yù)算中存在的問題，建立預(yù)算績(jī)效問責(zé)機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)治國(guó)理財(cái)?shù)淖罱K目的。

二、政府預(yù)算存在的主要問題

由于在預(yù)算方面主要采用的是傳統(tǒng)預(yù)算方式，即基數(shù)加增長(zhǎng)的模式，其存在的主要問題有：

第一，預(yù)算目的不明確，配置財(cái)政資源不是以結(jié)果效益和公共責(zé)任為目標(biāo)，從而導(dǎo)致財(cái)政資金投入與產(chǎn)生結(jié)果效益不相匹配的現(xiàn)象。威爾達(dá)沃夫斯基指出：“預(yù)算是為未來制定的：它們代表的是一種意圖，只有在財(cái)政年度結(jié)束后，我們才知道這些意圖是否被實(shí)現(xiàn)?！保?］（P151）為此，在制定預(yù)算時(shí)要從資金投入后的結(jié)果效益來考慮問題，才符合公共預(yù)算的真正意圖。但目前政府預(yù)算的目的，不是通過對(duì)預(yù)算資金投入的控制和導(dǎo)向，以此實(shí)現(xiàn)事先預(yù)定的結(jié)果效益和公共責(zé)任，即向社會(huì)提供所需要的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，而是在預(yù)算資金投入前，缺乏對(duì)結(jié)果效益和公共責(zé)任的考慮，僅是以一種投入安排，以保障資金運(yùn)行安全為目的的方式來進(jìn)行。在這種預(yù)算思維模式支配下，預(yù)算目的所強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)是財(cái)政資金支出部門是否能遵守財(cái)經(jīng)紀(jì)律（預(yù)算上限和資金分配額度），以及特定的采購程序和支付程序等，而對(duì)財(cái)政資金支出的真正目的很少考慮，甚至被忽略，出現(xiàn)手段與目的顛倒的現(xiàn)象。

第二，對(duì)預(yù)算編制責(zé)任沒有明確認(rèn)定，這也是造成預(yù)算申請(qǐng)沒有標(biāo)準(zhǔn)可循的原因，使預(yù)算資金分配缺乏可靠的依據(jù)，以致形成誰都不負(fù)責(zé)任的局面。其實(shí)，“預(yù)算編制不僅僅是專業(yè)人員的專門工作，更重要的，它是政府的生命源泉，是輸送支撐公共政策得以正常運(yùn)行的基本生命要素的媒介?！保?］（P1）因此，對(duì)預(yù)算編制責(zé)任問題要有明確劃分，做到用財(cái)必問責(zé)，這既是公共財(cái)政本質(zhì)要求，也是保障政府有效貫徹公共政策意圖，杜絕預(yù)算中的機(jī)會(huì)主義，使各項(xiàng)公共事業(yè)活動(dòng)能順利開展的基礎(chǔ)。

在現(xiàn)有預(yù)算體制下，政府部門在預(yù)算編制和財(cái)政資金分配時(shí)，沒有充分考慮結(jié)果效益問題，對(duì)各部門申請(qǐng)預(yù)算既沒有明確提出產(chǎn)出測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)與結(jié)果效益目標(biāo)，也沒有明確要求申請(qǐng)預(yù)算部門或項(xiàng)目管理者要承擔(dān)相應(yīng)的預(yù)算責(zé)任和管理責(zé)任。于是便形成了各部門紛紛向財(cái)政部門申請(qǐng)領(lǐng)取更多的財(cái)政資金，并造成大量的財(cái)政資金浪費(fèi)和閑置，同時(shí)也容易誘發(fā)經(jīng)濟(jì)腐敗行為的發(fā)生。對(duì)此，財(cái)政部門雖然采取了下達(dá)控制預(yù)算資金總額的辦法，來抑制各部門的支出沖動(dòng)，但仍然不能從根本上解決問題。究其原因，是因?yàn)轭A(yù)算支出部門和項(xiàng)目管理者不會(huì)因?yàn)榻Y(jié)果效益差的問題，而承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，不會(huì)受到相應(yīng)的處罰。所以，在預(yù)算中必須采取一種有效供給的原則，在預(yù)算編制時(shí)對(duì)“該花的錢堅(jiān)決滿足”，對(duì)那些無結(jié)果效益項(xiàng)目的支出一分錢也不給，改變過去撥款上的“討價(jià)還價(jià)”以及預(yù)算中經(jīng)常出現(xiàn)的機(jī)會(huì)主義傾向，把預(yù)算資金分配與結(jié)果效益結(jié)合起來，充分發(fā)揮預(yù)算資金最大的效用。

第三，預(yù)算信息缺乏透明度，致使公民無法參與預(yù)算決策，使預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督未能充分發(fā)揮作用。預(yù)算是政治，預(yù)算制度是政治制度的重要組成部分，“預(yù)算不僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)工具，而且也是一個(gè)政治工具”［3］（P326），因此，要實(shí)現(xiàn)預(yù)算民主，預(yù)算公開是前提條件，公民參與是核心，預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督是保障機(jī)制。

近幾年，在社會(huì)公眾的強(qiáng)烈要求下，政府預(yù)算與“三公”支出有所公開，但就公開透明度來講遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到IMF的最低要求。據(jù)《中國(guó)青年報(bào)》報(bào)道：2011年在政府財(cái)政透明度評(píng)分上，全國(guó)31個(gè)省級(jí)政府（直轄市、自治區(qū)）無一及格，81個(gè)市級(jí)政府僅有7個(gè)及格。中央部門沒有一個(gè)在預(yù)算透明度上得分超過50分。有研究者認(rèn)為：中央部門不愿意公開部門預(yù)算的原因在于，一些花費(fèi)確實(shí)不合法規(guī)，不公開難以向上級(jí)交代，公開了受公眾質(zhì)疑，只好用最籠統(tǒng)、最簡(jiǎn)單的方式公開［4］。

至于公民參與預(yù)算決策的問題，目前我國(guó)采用的是一種代議制民主形式，即人民代表大會(huì)制度，這與一些國(guó)家的公民參與預(yù)算或者直接參與預(yù)算決策方式還存在著較大差距。但即便如此，人代會(huì)也只是行使審議批準(zhǔn)政府預(yù)算的權(quán)力，并不直接參與預(yù)算決策。

在預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督方面，一是缺乏全面的預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督體系。預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督包括人大監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、財(cái)政部門監(jiān)督、社會(huì)公眾監(jiān)督?，F(xiàn)在的預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督主要是以財(cái)政部門為主，審計(jì)監(jiān)督則處于事后監(jiān)督。二是監(jiān)督方式和手段落后?，F(xiàn)行監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制是以集中性、突擊性、階段性的事后檢查為主，缺乏事前、事中的常態(tài)監(jiān)督。三是無論是財(cái)政部門監(jiān)督還是審計(jì)部門監(jiān)督，其主要是以財(cái)務(wù)性監(jiān)督為主，雖然我國(guó)對(duì)績(jī)效監(jiān)督制定了一些相應(yīng)法規(guī)制度，但在現(xiàn)實(shí)中卻很少采用。

第四，預(yù)算法制體系不完善，預(yù)算缺乏權(quán)威性。目前，政府預(yù)算是在1994年頒布的《預(yù)算法》框架下展開活動(dòng)，該法已經(jīng)不能充分反映當(dāng)前社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和公共財(cái)政的需求。由于預(yù)算法制建設(shè)滯后，約束力不強(qiáng)，因而也造成預(yù)算執(zhí)行中擅自變更預(yù)算用途、預(yù)算調(diào)整頻繁、預(yù)算資金浪費(fèi)和揮霍的現(xiàn)象十分嚴(yán)重。在預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管中還存在著執(zhí)法力度不夠，對(duì)違法違紀(jì)人員處罰偏輕的現(xiàn)象。

三、建立預(yù)算績(jī)效問責(zé)機(jī)制的思路

公共預(yù)算是在履行一種相應(yīng)的受托責(zé)任，這既體現(xiàn)了政府是合法的受托人，有權(quán)代表納稅人和公民使用公共資金；同時(shí)也反映出政府的公共政策選擇和將要提供什么樣的公共服務(wù)，提供多少，提供給誰的問題。這其中，為督促政府官員能負(fù)責(zé)任地使用公共資金，防止決策者和管理者隨意改變公共資金用途或用于私人目的，在公共預(yù)算中必須建立起相應(yīng)的問責(zé)機(jī)制，確保公共資金使用安全，最大化實(shí)現(xiàn)公共目的。

在現(xiàn)行預(yù)算體制中，由于缺乏公共預(yù)算問責(zé)機(jī)制，致使財(cái)政收支矛盾依然十分突出，政府越位、缺位現(xiàn)象依然存在。而這些問題產(chǎn)生的根源在于，公共預(yù)算決策和財(cái)政支出前沒有明確體現(xiàn)出公共需求的績(jī)效目標(biāo)；預(yù)算執(zhí)行又缺乏跟蹤監(jiān)督；事后審計(jì)監(jiān)督又存在撥款與效果相脫節(jié)的致命缺陷，從而導(dǎo)致問題不斷發(fā)生?；诖?，建立和完善預(yù)算績(jī)效問責(zé)機(jī)制，既是預(yù)算改革的關(guān)鍵，也是革除預(yù)算體制內(nèi)弊端的重要方法。

（一）注重提高預(yù)算管理效率

傳統(tǒng)預(yù)算與公共預(yù)算之間最大區(qū)別在于，前者關(guān)注的是預(yù)算投入效率和成本收益，注重預(yù)算的行政控制；后者關(guān)注的是預(yù)算結(jié)果效益和公共責(zé)任，注重預(yù)算的政治控制。這就從根本上決定了預(yù)算績(jī)效具有以下特點(diǎn)：

1．以績(jī)效為核心，以公眾利益為目標(biāo)。為此，這就要求預(yù)算做到：（1）無論是績(jī)效目標(biāo)設(shè)定，還是項(xiàng)目資金效果評(píng)價(jià)都必須回答在多大程度上增進(jìn)了公共利益，所獲得利益與撥款相比是否值得等問題。（2）通過評(píng)價(jià)剔除那些華而不實(shí)，又無效益的投資和服務(wù)項(xiàng)目，避免政府部門的“過度作為”或“好心辦壞事”，以避免浪費(fèi)財(cái)政資源。（3）所設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)應(yīng)該體現(xiàn)社會(huì)公眾的要求，而檢驗(yàn)公共支出評(píng)價(jià)則必須要有社會(huì)公眾參與。

2．運(yùn)用公共委托代理理論，體現(xiàn)出一種購買理念。在預(yù)算績(jī)效管理中，政府撥款的目的是為社會(huì)公眾提供公共服務(wù)，而不是專門用來養(yǎng)機(jī)構(gòu)、養(yǎng)人的。所以，在政府與各個(gè)部門的關(guān)系上，應(yīng)將部門視為公共事業(yè)受托人，將預(yù)算（基本支出和項(xiàng)目支出）視為代理成本，而績(jī)效評(píng)價(jià)則可視為政府作為委托代理人的監(jiān)督權(quán)力。

3．采用成本概念，對(duì)公共服務(wù)的效果進(jìn)行量化管理?？?jī)效的量化管理主要體現(xiàn)在將公共服務(wù)具體量化，通過具體數(shù)據(jù)測(cè)算、成本指標(biāo)對(duì)比來判定量化管理的優(yōu)劣。例如，某一項(xiàng)公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)量化管理后，其結(jié)果效益可以通過與上年度或其他地區(qū)相同項(xiàng)目的對(duì)比來評(píng)價(jià)投入產(chǎn)出的效果。

4．確定“有效供給”原則。有效供給是指與績(jī)效相匹配的財(cái)政資金供給制度，它要求預(yù)算編制對(duì)“該花的錢堅(jiān)決滿足”，而對(duì)無績(jī)效的支出一分錢也不給，改變了過去撥款上的“討價(jià)還價(jià)”以及預(yù)算中經(jīng)常出現(xiàn)的機(jī)會(huì)主義傾向，把預(yù)算資金分配與業(yè)績(jī)考核結(jié)合起來，按績(jī)效實(shí)行獎(jiǎng)懲。

預(yù)算績(jī)效強(qiáng)調(diào)政府提供公共服務(wù)的質(zhì)量與成本，注重財(cái)政資金使用效率，其內(nèi)容和意義超出了公共支出管理本身，涵蓋了整個(gè)公共管理范疇。因此，在以效益結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算績(jī)效中，上一年度的績(jī)效結(jié)果將影響到下一年度的撥款數(shù)額，這是“誰支出誰負(fù)責(zé)”原則的具體落實(shí)，也是問責(zé)本身所要達(dá)到的目的。

（二）加強(qiáng)預(yù)算法制建設(shè)，維護(hù)預(yù)算權(quán)威性

現(xiàn)代民主制度的實(shí)現(xiàn)，要靠法制來維護(hù)。改進(jìn)與完善我國(guó)預(yù)算制度必須從法制角度來考量，將預(yù)算納入法制化的軌道，從而強(qiáng)化預(yù)算權(quán)威性。

1．在《預(yù)算法》中要詳細(xì)、明確和規(guī)范預(yù)算編制的具體內(nèi)容，統(tǒng)一制定出預(yù)算編制標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)確定預(yù)算編制方法，細(xì)化預(yù)算編制目錄，規(guī)范預(yù)算編制程序，做到有法可依，有據(jù)可循。除保留少數(shù)必要的預(yù)算外資金，絕大部分資金都應(yīng)納入預(yù)算統(tǒng)一管理，確保預(yù)算完整性。

2．嚴(yán)格預(yù)算審批程序，預(yù)算通過后，一般情況下不允許隨意調(diào)整。對(duì)必須做出適當(dāng)調(diào)整的預(yù)算項(xiàng)目要有明確界定，政府行政首長(zhǎng)對(duì)預(yù)算調(diào)整方案要簽署明確意見，上報(bào)人大常委會(huì)審議，通過后向社會(huì)公布才能生效。規(guī)范決算報(bào)告和審計(jì)報(bào)告的具體內(nèi)容，確保預(yù)算信息的真實(shí)性、可靠性，對(duì)不涉及國(guó)家安全的信息內(nèi)容要及時(shí)地向社會(huì)公布，對(duì)那些違反預(yù)算規(guī)定的行為要進(jìn)行嚴(yán)厲懲處，以維護(hù)預(yù)算權(quán)威性。

3．我國(guó)相繼出臺(tái)了一些關(guān)于問責(zé)規(guī)定和制度，但有關(guān)全國(guó)性法律，特別是預(yù)算績(jī)效問責(zé)規(guī)定和制度處于缺失狀態(tài)。目前，國(guó)家所頒布的法規(guī)、條例只適用于行政問責(zé)，而非預(yù)算績(jī)效問責(zé)，況且問責(zé)依據(jù)大多只是國(guó)家政策而不是法律。為此，這就需要對(duì)《預(yù)算法》、《公務(wù)員法》、《行政監(jiān)察法》等相關(guān)法律中的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行整合、補(bǔ)充、完善，以此制定出統(tǒng)一的、適合全國(guó)范圍的《預(yù)算績(jī)效問責(zé)條例》，從制度層面為預(yù)算績(jī)效問責(zé)提供法制保障，促使績(jī)效問責(zé)常態(tài)化。在條例中應(yīng)明確責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)、問責(zé)范圍、問責(zé)主體和權(quán)限、問責(zé)方式和程序等。條例實(shí)施后，如能在預(yù)算績(jī)效方面取得較大成果，需盡快將條例上升為《預(yù)算績(jī)效問責(zé)法》，并最終確立預(yù)算績(jī)效問責(zé)的法律地位。

（三）發(fā)揮多元主體監(jiān)督作用，確保預(yù)算資金安全

德國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家海因茨指出：“監(jiān)督本身不是目的，而是一個(gè)規(guī)章體制必不可少的組成部分，它應(yīng)該及時(shí)揭露財(cái)政行為的偏離準(zhǔn)則和違背合法性、經(jīng)濟(jì)效益性、目的性以及節(jié)約原則，以便在具體情況下采取具體措施，使有關(guān)責(zé)任機(jī)關(guān)承擔(dān)責(zé)任，達(dá)到賠償損失或采取措施，避免今后重犯，或者至少使這種重犯難以發(fā)生?！保?］（P64）建立預(yù)算績(jī)效問責(zé)機(jī)制，其監(jiān)督主體必須是多元的，就我國(guó)而言，監(jiān)督主體包括人大監(jiān)督、政府內(nèi)部監(jiān)督、綜合審計(jì)監(jiān)督和社會(huì)公眾監(jiān)督。

1．強(qiáng)化人大監(jiān)督作用。人民代表大會(huì)制度是代表廣大人民審議政府預(yù)算。因此，人大代表在審議預(yù)算草案過程中，要留出足夠的時(shí)間供代表進(jìn)行充分討論，要建立起預(yù)算辯論制和預(yù)算分項(xiàng)表決制，這既能使代表充分地表達(dá)自己的意愿，行使自由表決權(quán)，否定那些不合理，甚至有違公平正義原則的項(xiàng)目，也能避免全盤否定預(yù)算草案的尷尬，使其他部分能順利通過。不僅如此，人大有關(guān)部門對(duì)涉及重大民生預(yù)算項(xiàng)目，要進(jìn)行全程跟蹤監(jiān)督，項(xiàng)目管理者要定期向人大有關(guān)部門提交相關(guān)預(yù)算資金運(yùn)行信息，接受人大檢查。預(yù)算項(xiàng)目完成后，由人大組織財(cái)政部門、審計(jì)部門對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行全面審議評(píng)價(jià)，并將評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)公布。

2．完善政府內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。財(cái)政監(jiān)察部門要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)監(jiān)督理念，即財(cái)政本位主義，確立績(jī)效監(jiān)督理念。要由過去周期型監(jiān)督，轉(zhuǎn)變?yōu)槿粘１O(jiān)督，將預(yù)算監(jiān)督由事后轉(zhuǎn)向全過程。在預(yù)算監(jiān)督方式上要與預(yù)算支出機(jī)構(gòu)建立起預(yù)算資金預(yù)警聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)，從獲取的相關(guān)數(shù)據(jù)和信息中，及時(shí)了解和追蹤預(yù)算支出機(jī)構(gòu)的資金管理狀況。財(cái)政部門對(duì)預(yù)算支出機(jī)構(gòu)的科目要監(jiān)督到“目”級(jí)，同時(shí)還要求預(yù)算支出機(jī)構(gòu)定期提交詳細(xì)的預(yù)算資金流向信息，以確保預(yù)算資金運(yùn)行安全。

3．注重審計(jì)監(jiān)督的有效性。要保證預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的客觀性、公正性和有效性，就必須對(duì)預(yù)算編制進(jìn)行有效審計(jì)，建立預(yù)算編制審計(jì)制度。而預(yù)算編制審計(jì)的目的在于，監(jiān)督預(yù)算編制的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)是否合理，重大項(xiàng)目支出是否經(jīng)過科學(xué)論證，以及預(yù)算的可行性預(yù)測(cè)。由于我國(guó)在預(yù)算執(zhí)行中的隨意性和違紀(jì)行為十分普遍，因此，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行中的審計(jì)監(jiān)督很有必要。一是審計(jì)部門要深入到預(yù)算支出部門進(jìn)行調(diào)查研究，采取經(jīng)常性審計(jì)，審查預(yù)算是否按照編制執(zhí)行，有無超預(yù)算、非預(yù)算支出，以及增加項(xiàng)目等情況發(fā)生。二是對(duì)決算進(jìn)行績(jī)效審計(jì)，不僅要檢查賬面信息，還要跟蹤與項(xiàng)目資金相關(guān)的經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)的真實(shí)性、合法性。對(duì)項(xiàng)目情況進(jìn)行審計(jì)，審核預(yù)算資金的效益性，并將審計(jì)結(jié)果向社會(huì)公布。

4．發(fā)揮社會(huì)公眾監(jiān)督作用。社會(huì)公眾參與預(yù)算監(jiān)督有三種方式：一是預(yù)算在編制過程中，政府部門召開預(yù)算項(xiàng)目聽證會(huì)，廣泛聽取民眾意見，并根據(jù)民意和訴求對(duì)預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行修改；二是政府部門要定期向社會(huì)公布涉及重大民生預(yù)算項(xiàng)目的執(zhí)行情況，接受民眾質(zhì)詢監(jiān)督；三是政府部門在涉及重大民生預(yù)算項(xiàng)目完成后，要向社會(huì)公布詳細(xì)的預(yù)算資金使用情況，并認(rèn)真聽取社會(huì)公眾對(duì)結(jié)果效益的評(píng)價(jià)。

（四）完善預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)，落實(shí)績(jī)效問責(zé)措施

實(shí)施預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的最終目的不在于問責(zé)，在于確保預(yù)算資源實(shí)現(xiàn)效益的最大化。預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)只是對(duì)預(yù)算結(jié)果效益進(jìn)行評(píng)價(jià)的一種制度安排，通過對(duì)預(yù)算績(jī)效的評(píng)價(jià)，以客觀公正地揭示各部門使用預(yù)算資源的最終結(jié)果效益，為下一個(gè)預(yù)算周期的預(yù)算決策與編制提供可靠的依據(jù)。因此，建立科學(xué)、合理和有效的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系，是不斷完善預(yù)算問責(zé)機(jī)制的基礎(chǔ)。

1．?dāng)U大預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)主體及評(píng)價(jià)對(duì)象，豐富預(yù)算評(píng)價(jià)方法。我國(guó)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)主體應(yīng)以財(cái)政部門和行政主管部門為主，同時(shí)要將人大和社會(huì)公眾列為評(píng)價(jià)主體的重要組成部分，才能有效地保證預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的客觀性、公正性和權(quán)威性。預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)象要從項(xiàng)目型績(jī)效逐步推廣到政府和部門的綜合性績(jī)效。預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)方法要以成本效益分析法為基礎(chǔ)，同時(shí)還要增加公眾評(píng)判法、因素分析法等多種方法的應(yīng)用。

2．建構(gòu)科學(xué)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)。中央政府應(yīng)吸收各地試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，并按行業(yè)、項(xiàng)目等建立統(tǒng)一的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，尤其要注重省際橫向的預(yù)算績(jī)效可比性，推動(dòng)全國(guó)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作。與此同時(shí)，各地方財(cái)政部門要加強(qiáng)合作，整合信息資源，依據(jù)不同單位性質(zhì)、項(xiàng)目類型等分別設(shè)計(jì)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)?？?jī)效指標(biāo)內(nèi)容應(yīng)包括經(jīng)濟(jì)效益評(píng)價(jià)指標(biāo)和社會(huì)效益評(píng)價(jià)指標(biāo)，經(jīng)濟(jì)效益評(píng)價(jià)指標(biāo)以企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)作為參考，而社會(huì)效益雖然很難用定量指標(biāo)來衡量，但可以制定一些原則性的定性規(guī)定。

3．建立全國(guó)統(tǒng)一數(shù)據(jù)庫，實(shí)現(xiàn)信息資源共享。一是要建立部門數(shù)據(jù)庫，將各部門數(shù)據(jù)納入總數(shù)據(jù)庫管理，形成預(yù)算績(jī)效管理總數(shù)據(jù)庫，重視數(shù)據(jù)更新和數(shù)據(jù)庫維護(hù)。二是建立專家?guī)旌凸妳⑴c庫，增強(qiáng)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的權(quán)威性和公信力，提高預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的質(zhì)量。三是利用現(xiàn)代信息技術(shù)，加強(qiáng)省市之間、部門之間的信息交流，將各部門預(yù)算績(jī)效工作經(jīng)驗(yàn)公布在信息平臺(tái)上，促進(jìn)互相借鑒。

至于落實(shí)問責(zé)措施方面，值得關(guān)注的有：一是政府部門要樹立“用財(cái)問效”的理念，建立和完善預(yù)算績(jī)效管理制度；二是堅(jiān)持先有預(yù)算，后有支出的原則，嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的預(yù)算計(jì)劃執(zhí)行，提高預(yù)算到位率［6］；三是嚴(yán)格掌握超收收入的使用，對(duì)基金的籌集和使用做出具體規(guī)定；四是加強(qiáng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行的跟蹤分析和績(jī)效評(píng)價(jià)；五是根據(jù)不同的預(yù)算績(jī)效要求制定出相應(yīng)的問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于違反預(yù)算規(guī)定或預(yù)算績(jī)效結(jié)果很差的責(zé)任人，要追責(zé)處分，嚴(yán)重違法的要追究法律責(zé)任。

［1］OECD．Modernising Government：The Way Forward［R］．Paris OECD Publishing，2005．

［2］Allen Schick．Budgeting for Results：Recent Development in Five Industrialized Countries［J］．Public Administration Review，1990，（1）：26－34．

［3］阿倫·威爾達(dá)沃夫斯基．預(yù)算過程中的新政治學(xué)［M］．鄧淑蓮，譯．上海：上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2006．

［4］王亦君．財(cái)政透明讓誰感到糾結(jié)［N］．中國(guó)青年報(bào)，2012－06－16（03）．

［5］海因茨·君特·扎維爾伯格．國(guó)家財(cái)政監(jiān)督——?dú)v史與現(xiàn)狀（1714—1989）［M］．劉京城，譯．北京：中國(guó)審計(jì)出版社，1992．

［6］周東明．財(cái)政分權(quán)與地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)——基于中國(guó)省級(jí)面板數(shù)據(jù)的實(shí)證分析［J］．中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2012，（4）：30—35．