彭 華

有限政府理論可以溯源于英國(guó)17世紀(jì)啟蒙運(yùn)動(dòng)時(shí)期思想家的著述內(nèi)容?；舨妓乖凇独S坦》中的人性觀和自然法初步表達(dá)了有限政府的若干基本理念，而洛克是這一理論的系統(tǒng)構(gòu)建者，他在《政府論》中所提出的憲政秩序、權(quán)利讓渡和政府本性等價(jià)值理念時(shí)至今日仍是構(gòu)建現(xiàn)代有限政府的思維“源泉”。有限政府作為政府權(quán)力形態(tài)的歷史模型之一，以行政權(quán)力的有效制約、政府職能和規(guī)模的理性適度為內(nèi)在特質(zhì)，其建構(gòu)于現(xiàn)代行政理念和范式轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)之上，成為推動(dòng)國(guó)家權(quán)力與公民社會(huì)“二元”治理模式走向均衡協(xié)調(diào)化的制度內(nèi)核。

一、政府權(quán)力形態(tài)與行政法范式的演進(jìn)

從權(quán)力形態(tài)的起源上看，作為國(guó)家公權(quán)力主要載體的政府在被創(chuàng)設(shè)之初就扮演著公共性主導(dǎo)下的群體利益協(xié)調(diào)者和社會(huì)沖突緩和者的角色。脫離蒙昧狀態(tài)和自發(fā)組織下的人類起初依靠政府設(shè)定的規(guī)則進(jìn)行資源分配和利益分享，以維持一定的社會(huì)秩序和政治面貌。然而社會(huì)蛻變中利益格局的重大調(diào)整無(wú)法同時(shí)滿足各方訴求，不僅社會(huì)群體間的利益沖突難以駕馭，而且超脫于個(gè)人利益之上的國(guó)家(政府)和社會(huì)也表現(xiàn)出尖銳對(duì)立。正如恩格斯所說(shuō)：“這種從社會(huì)中產(chǎn)生但又自居于社會(huì)之上并且日益同社會(huì)相異化的力量，就是國(guó)家?！盵1]利益的調(diào)整和“規(guī)則”的破產(chǎn)必然導(dǎo)致政府權(quán)力結(jié)構(gòu)的變遷，從而形成不同歷史視域下的政府權(quán)力形態(tài)。而行政法范式在這種權(quán)力形態(tài)變遷的推動(dòng)下，也相應(yīng)地發(fā)生了從國(guó)家行政范式到公共行政范式的重要轉(zhuǎn)型。

1. 政府權(quán)力形態(tài)的歷史模型

美國(guó)學(xué)者彼德·斯在《政府未來(lái)的治理模式》中歸納了政府的四種治理模式：市場(chǎng)化政府、參與型政府、靈活性政府和解除規(guī)制政府。我國(guó)學(xué)者對(duì)政府形態(tài)的歷史劃分也做了有益的理論建構(gòu)，較為一致的觀點(diǎn)是劃分為統(tǒng)治型政府、放任型政府、管制型政府和服務(wù)型政府四種歷史模型，每種模型對(duì)應(yīng)不同的權(quán)力結(jié)構(gòu)和形態(tài)特征。

從歷史性的角度進(jìn)行考察，政府權(quán)力形態(tài)特征大致經(jīng)歷了從“高度集權(quán)”到“放松管制”的過(guò)程，而這一重大演變必然伴隨著權(quán)力行使模式的變動(dòng)和公民社會(huì)主導(dǎo)力量的興起。在封建專制政府下，統(tǒng)治階級(jí)以“君權(quán)神授”思想為基礎(chǔ)，奉行集權(quán)和強(qiáng)制的治理理念，政府權(quán)力形態(tài)以權(quán)力結(jié)構(gòu)的集權(quán)化、權(quán)力運(yùn)行的人治化和權(quán)力方式的強(qiáng)制化為鮮明特色。放任型政府興起于18～19世紀(jì)的資產(chǎn)階級(jí)革命勝利之后，它發(fā)軔于亞當(dāng)·斯密的“自由放任”經(jīng)濟(jì)理論，認(rèn)為政府的功能應(yīng)當(dāng)由過(guò)去的管理人轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆匾谷恕保娜魏位顒?dòng)以不妨礙市場(chǎng)的自由運(yùn)行為前提，盡量少地涉足私人經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。這種國(guó)家形態(tài)被學(xué)者們稱為“最弱意義的國(guó)家”或“最低限度的國(guó)家”。然而，放任型政府的“不干涉主義”和“自由放任”思想在面對(duì)20世紀(jì)30年代的資本主義世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)顯得無(wú)能為力，這在客觀上促使了“凱恩斯主義”和全能政府形態(tài)的誕生，政府職能幾乎擴(kuò)展到私人生活的各個(gè)領(lǐng)域，形成了一種“從搖籃到墳?zāi)埂薄ⅰ盁o(wú)所不能、無(wú)所不包”的政府權(quán)力形態(tài)?，F(xiàn)代有限政府理念與洛克在《政府論》中所提出的“必要的惡”的思想一脈相承，他“強(qiáng)調(diào)以基本人權(quán)(生命權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)和自由權(quán))來(lái)為政府行為設(shè)置‘底線’，以法治和人民的‘革命’權(quán)來(lái)抗擊政府強(qiáng)權(quán)”[2]。有限政府以權(quán)力范圍的有限性、權(quán)力方式的多元性和權(quán)力理念的服務(wù)性為基本特征，是一種在權(quán)力、職能和規(guī)模上受憲法和法律嚴(yán)格約束、限制，同時(shí)又能不斷為公眾提供優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品、公共服務(wù)和公共秩序的政府權(quán)力形態(tài)。有限政府已逐漸成為現(xiàn)代世界各國(guó)政府建設(shè)的風(fēng)向標(biāo)和主流模式。

2. 公共行政改革與行政法范式的嬗變

政府權(quán)力形態(tài)的變遷在客觀上影響著人們對(duì)行政法研究視角和分析方法的轉(zhuǎn)型，隨著實(shí)踐層面上全能政府轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢拚?、?guó)家行政的衰落和公共行政的興起，必然推動(dòng)理論上行政法范式的回應(yīng)。

政府權(quán)力形態(tài)從放任政府向全能政府的過(guò)渡實(shí)際上是行政國(guó)家(國(guó)家行政)逐步確立的階段。國(guó)家行政集中表現(xiàn)為行政疆域的大為擴(kuò)張、行政職能的迅速?gòu)?qiáng)化以及行政機(jī)構(gòu)的急劇膨脹，行政權(quán)力延伸到社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域。這種政府權(quán)力形態(tài)所孕育的行政法范式具有其鮮明特色：第一，行政主體的單一性。國(guó)家壟斷行政權(quán)力，各級(jí)行政機(jī)關(guān)是行政權(quán)的唯一行使主體，其他非政府組織和公民個(gè)人被排除在行政權(quán)力享有主體之外。第二，行政法關(guān)系的不平等性。由于行政機(jī)關(guān)享有國(guó)家的特別授權(quán)，在行政法律關(guān)系中行使針對(duì)相對(duì)人各種制約性權(quán)力，相對(duì)人只有服從和接受的義務(wù)，這樣使得行政機(jī)關(guān)處于絕對(duì)優(yōu)勢(shì)的地位。第三，行政行為的單方性和強(qiáng)制性。行政行為的單方性集中表現(xiàn)為行政法律關(guān)系的產(chǎn)生、變更和消滅，只取決于行政主體的單方意志，不以相對(duì)人的意志為轉(zhuǎn)移，相對(duì)人只能選擇接受與不接受。如果相對(duì)人不接受該種行政行為，行政機(jī)關(guān)可以采取措施強(qiáng)制執(zhí)行。第四，行政救濟(jì)的滯后性和有限性?！坝袡?quán)利就應(yīng)當(dāng)有救濟(jì)”。在行政國(guó)家中，由于公民與行政權(quán)力接觸的頻繁性和密切性，加之行政權(quán)力缺乏有效的制約機(jī)制，公民權(quán)益受到行政權(quán)力侵害的現(xiàn)象比較普遍，而法律為公民提供救濟(jì)的方式和途徑卻比較有限。

20世紀(jì)六七十年代以來(lái)，西方國(guó)家掀起了“公共行政改革運(yùn)動(dòng)”，“政府開(kāi)始從大量具體的經(jīng)濟(jì)事務(wù)和社會(huì)事務(wù)中解脫出來(lái)，將這些職能交給或歸還給企業(yè)和社會(huì)，由企業(yè)和社會(huì)組織去承擔(dān)，政府主要職能是‘掌舵’，而不是‘劃槳’?！盵3]這實(shí)質(zhì)上是一場(chǎng)政府放松權(quán)力管制的變革，在根本上與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展以及公民社會(huì)權(quán)利意識(shí)的興起緊密聯(lián)系。公共行政改革運(yùn)動(dòng)“刻畫(huà)”了現(xiàn)代行政管理的全新面貌：首先，行政主體的多元化，非政府組織或“第三組織”大量涌現(xiàn)并加入到公共事務(wù)管理領(lǐng)域中。其次，行政方式的多樣化，非強(qiáng)制性行政方式在公共事務(wù)中廣泛運(yùn)用，以淡化行政管理權(quán)力和強(qiáng)制色彩為基本特征，例如行政合同、行政指導(dǎo)、行政協(xié)商等。再者，行政理念的服務(wù)性，行政職能從管理向服務(wù)轉(zhuǎn)變，行政救濟(jì)途徑的廣泛化和范圍的擴(kuò)大化等等。公共行政改革運(yùn)動(dòng)導(dǎo)致行政觀念和具體制度的重大變遷，并且使得傳統(tǒng)行政法范式無(wú)法解釋諸多新現(xiàn)象和新問(wèn)題，國(guó)家行政范式在研究視角和分析方法上迎來(lái)重大挑戰(zhàn)。由于國(guó)家行政范式建立在行政主體的唯一性和行政權(quán)力的單方性、強(qiáng)制性的理念之上，因而其對(duì)于公共行政改革運(yùn)動(dòng)中所出現(xiàn)的行政權(quán)力“新主體”、“新方式”以及“新特征”無(wú)法給予合理解釋。例如行政方式的多樣化，行政合同、行政指導(dǎo)等非權(quán)力性行政方式的興起，國(guó)家行政范式若基于對(duì)傳統(tǒng)行政法律關(guān)系和行政行為性質(zhì)的理解，則無(wú)法解釋這些權(quán)力色彩淡薄的行為的合法性問(wèn)題。行政法范式經(jīng)歷了從國(guó)家行政范式到公共行政范式的嬗變。

3.公共行政范式與現(xiàn)代有限政府權(quán)力形態(tài)的融合

依前文論述可知，行政法范式與現(xiàn)實(shí)政府權(quán)力形態(tài)有著內(nèi)在的密切聯(lián)系。行政國(guó)家權(quán)力形態(tài)下，行政法范式以行政權(quán)力的單一性和強(qiáng)制性為基本特征?，F(xiàn)代公共行政改革運(yùn)動(dòng)的興起，導(dǎo)致國(guó)家行政主導(dǎo)下的權(quán)力(利)分配模式發(fā)生急劇變動(dòng)，行政主體的多元化、行政方式的復(fù)雜化和行政行為的“軟化”構(gòu)成現(xiàn)代行政法的新范式，在理論層面上向著現(xiàn)代有限政府——“服務(wù)行政”理念靠攏。同時(shí)，國(guó)家行政范式的困境不僅表現(xiàn)為在現(xiàn)有的理論框架內(nèi)無(wú)法“自圓其說(shuō)”，而且成為構(gòu)建現(xiàn)代有限政府理論上的桎梏，這在客觀上促使了與有限政府理念具有內(nèi)在一致性的公共行政范式的興起。公共行政范式作為一種兼容開(kāi)放、協(xié)調(diào)平衡的理論模式與有限政府形態(tài)構(gòu)成現(xiàn)代行政法的“一體兩面”：公共行政范式以行政法的多元參與、協(xié)商合作為現(xiàn)代有限政府奠定了理論基石，而有限政府以權(quán)力形態(tài)的有限性、多元性和服務(wù)性為公共行政范式提供了實(shí)踐素材，兩者呈現(xiàn)出一種二元互補(bǔ)、交替演進(jìn)的發(fā)展路徑。

二、現(xiàn)實(shí)中國(guó)家行政范式與有限政府的價(jià)值失衡

從國(guó)家行政范式到公共行政范式，其本身有一定的傳承性和過(guò)渡規(guī)律，這種傳承動(dòng)力和過(guò)渡因子主要來(lái)源于傳統(tǒng)范式和有限政府核心理念之間的價(jià)值失衡，而借助于經(jīng)濟(jì)學(xué)分析方法對(duì)其失衡成因進(jìn)行探索將有利于推動(dòng)行政法范式與有限政府理念的均衡化。

1. 行政主導(dǎo)：價(jià)值失衡的表征

我國(guó)當(dāng)前處于政治、經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌時(shí)期，社會(huì)參與力量并沒(méi)有形成有效規(guī)模，政治、經(jīng)濟(jì)體制改革仍然由政府主導(dǎo)進(jìn)行。在“強(qiáng)國(guó)家—弱社會(huì)”的二元國(guó)內(nèi)環(huán)境影響下，國(guó)家行政仍然是我國(guó)政府權(quán)力的主流模式。在這一大的背景下，我國(guó)行政法和行政法范式的研究，依然保持著國(guó)家行政主導(dǎo)下的傳統(tǒng)行政法范式。在有限政府的建構(gòu)已成為現(xiàn)代法治國(guó)家必由之路和世界潮流的宏觀背景下，其內(nèi)涵所包括的有限、適度、多元、服務(wù)等行政理念在我國(guó)現(xiàn)有的行政法范式框架中難覓蹤跡，并且傳統(tǒng)行政法范式中的諸多理論與有限政府的核心理念表現(xiàn)出反向張力，引發(fā)兩者嚴(yán)重失衡的態(tài)勢(shì)。

(1)權(quán)力主導(dǎo)與“權(quán)限收縮”的失衡。國(guó)家行政法范式下，行政權(quán)力具有單方性和強(qiáng)制性，行政法律關(guān)系中行政機(jī)關(guān)和相對(duì)人處于不平等地位。行政機(jī)關(guān)大多采取強(qiáng)制性權(quán)力行使方式實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)，行政權(quán)的強(qiáng)制性和主導(dǎo)性色彩非常濃厚。而有限政府所提倡的核心理念之一在于政府權(quán)力的有限性，“政府只享有人民同意授予它的權(quán)力并只為了人民同意的目的，而這一切又受制于法治。”[4]政府權(quán)力的收縮包括兩層含義：一是政府與社會(huì)、公民的關(guān)系。政府應(yīng)當(dāng)把原屬社會(huì)、公民的權(quán)力還歸于本來(lái)的主體，即“還政于民”。政府權(quán)力不能干涉公民權(quán)利的行使和社會(huì)權(quán)力的自我管理。二是政府內(nèi)部各權(quán)力主體的關(guān)系。各權(quán)力主體之間應(yīng)當(dāng)職責(zé)清晰、權(quán)限分明，在憲法、法律的軌道上獨(dú)立而又制衡地運(yùn)行。

(2)職能泛化與“職責(zé)限定”的失衡。行政主體的單一性——國(guó)家壟斷行政權(quán)力是傳統(tǒng)行政法范式的要點(diǎn)之一。正因?yàn)樾姓?quán)力的排他性，社會(huì)組織和公民無(wú)法參與到行政權(quán)力的分配之中，政府需“打點(diǎn)”一切公共事務(wù)，從而導(dǎo)致行政職能大為擴(kuò)張，成為無(wú)所不包的“全能政府”。然而事實(shí)上的“全能政府”并不存在，它往往最終導(dǎo)致政府職能的“缺位”和社會(huì)活力的缺失。有限政府的“職責(zé)限定”原則要求將政府職能縮減到適當(dāng)?shù)姆秶鷥?nèi)，同時(shí)引入社會(huì)公眾的參與，代替政府行使部分職能。具體標(biāo)準(zhǔn)為：公民、法人或其他組織能夠自主決定的；市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的；行業(yè)自治組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的；行政機(jī)關(guān)采取事后監(jiān)督等其他管理方式能夠解決的。對(duì)于符合上述標(biāo)準(zhǔn)的自治領(lǐng)域，行政職能應(yīng)當(dāng)從中退出，做到“有所為、有所不為”。

(3)機(jī)構(gòu)膨脹與“規(guī)模適度”的失衡。行政權(quán)力的主導(dǎo)性和職能的泛化所帶來(lái)的必然結(jié)果是行政機(jī)構(gòu)的急劇膨脹，以不斷增加行政編制人員來(lái)滿足龐雜而多樣的行政事務(wù)。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)行政機(jī)關(guān)規(guī)模、公務(wù)員數(shù)量在總體上一直處于增長(zhǎng)趨勢(shì)，時(shí)至今日仍然沒(méi)有“見(jiàn)底”的跡象，機(jī)構(gòu)規(guī)模、人員編制是否與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)值得討論。而有限政府的“有限”不僅包括權(quán)力和職能的有限，也包括機(jī)構(gòu)規(guī)模的有限，具體指與一國(guó)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度相匹配、吻合，在相關(guān)指標(biāo)上是合理、適度的，主要包括：政府機(jī)構(gòu)有限，根據(jù)職能依法設(shè)置，建立精干高效政府；政府人員有限，人員數(shù)量與政府規(guī)模應(yīng)呈正比，做到人盡其才，各有所用；政府支出有限，加強(qiáng)公務(wù)部門(mén)財(cái)政支出的監(jiān)管?？梢?jiàn)，傳統(tǒng)行政范式下我國(guó)行政機(jī)構(gòu)的不斷膨脹與有限政府的“規(guī)模適度”理念存在沖突和失衡的跡象。

2. 經(jīng)濟(jì)分析：價(jià)值失衡的成因

宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)中的諸多理論與行政管理的方式和目標(biāo)具有內(nèi)在一致性，因此借助于經(jīng)濟(jì)學(xué)方法對(duì)政府行為目標(biāo)進(jìn)行定性、定量的分析，將有助于揭開(kāi)國(guó)家行政范式與有限政府理念之間價(jià)值失衡的“神秘面紗”。

(1)“路徑依賴”導(dǎo)向。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為一種制度在特定系統(tǒng)內(nèi)具有依賴性，其一旦為系統(tǒng)所采納，便會(huì)沿著一定的路徑持續(xù)發(fā)展并加以鞏固，很難被其他更為優(yōu)越的制度所取代。制度的遞增收益決定了制度的發(fā)展方向，“當(dāng)收益遞增普遍發(fā)生時(shí)，制度變遷不僅得到鞏固和支持，而且能在此基礎(chǔ)上一環(huán)扣一環(huán)，沿著良性循環(huán)軌跡發(fā)展。當(dāng)收益遞增不能普遍發(fā)生時(shí)，制度變遷就沿著非績(jī)效的路徑發(fā)展，而且愈陷愈深，最終‘閉鎖’在某種無(wú)效率狀態(tài)中?！盵5]反觀我國(guó)傳統(tǒng)行政法范式，由于新中國(guó)建立后中央集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制在市場(chǎng)資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，行政權(quán)力對(duì)社會(huì)生活廣泛而深入地干預(yù)，行政主體的單一性和行政權(quán)的強(qiáng)制性在這一時(shí)期占主導(dǎo)地位。改革開(kāi)放以來(lái)，雖然我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制逐步被社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制所取代，政府的全面干預(yù)大有松動(dòng)，但是國(guó)家行政權(quán)力模式的基本態(tài)勢(shì)依然沒(méi)有發(fā)生改變。進(jìn)入新世紀(jì)，政府主導(dǎo)市場(chǎng)和公共資源分配的模式出現(xiàn)弱化趨勢(shì)，非政府組織和公民參與大量涌現(xiàn)，這在客觀上需要行政法理論給予及時(shí)回應(yīng)，對(duì)傳統(tǒng)行政法范式作出相應(yīng)調(diào)整和更新。但是由于“路徑依賴”導(dǎo)向的存在，這種模式只能沿著“非績(jī)效”的路徑越陷越深，從而被“閉鎖”。其直接影響為行政法范式無(wú)法及時(shí)發(fā)生轉(zhuǎn)型，仍舊堅(jiān)持傳統(tǒng)行政觀念，從而與現(xiàn)代有限政府理念產(chǎn)生不協(xié)調(diào)、失衡的狀態(tài)。

(2)“政府經(jīng)濟(jì)人”。按照“政府經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè)，由單個(gè)人組成的政府有一種天然的利益驅(qū)動(dòng)性，易為利益最大化所“俘獲”。他們?cè)诳紤]政府整體利益、部門(mén)利益之外，還要考慮個(gè)人利益。政府官員對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)的干預(yù)產(chǎn)生了“租金”，市場(chǎng)主體和社會(huì)人為了“尋租”不得不向政府官員行賄，從而產(chǎn)生權(quán)力腐敗的問(wèn)題。正如美國(guó)政治學(xué)家威廉姆·A·尼斯坎南所言：“政府機(jī)構(gòu)中官僚與選民之間并非傳統(tǒng)理論所說(shuō)的代表與選民的關(guān)系，而是也像市場(chǎng)上商人與消費(fèi)者之間的關(guān)系一樣，是一種利益交換的關(guān)系，因此，設(shè)租與尋租是一種普遍的行為模式?！盵6]“政府經(jīng)濟(jì)人”現(xiàn)象易產(chǎn)生兩種后果：一是政府為擴(kuò)大“租金”而加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)的干預(yù)程度，為相對(duì)人設(shè)置各種利益“障礙”，政府權(quán)力的強(qiáng)制性和主導(dǎo)性無(wú)限擴(kuò)大；而相對(duì)人為突破“障礙”尋求“租金”只能不斷向官員行賄、向權(quán)力屈服，從而導(dǎo)致政府“服務(wù)觀”的缺失以及行政關(guān)系的不平等。這種狀況與傳統(tǒng)行政法范式中所描述的行政權(quán)特征以及政府權(quán)力結(jié)構(gòu)無(wú)不吻合，在根本上與有限政府的價(jià)值理念相悖。

(3)“公共選擇理論”。相比于市場(chǎng)產(chǎn)出可以直接通過(guò)成本效益進(jìn)行分析，政府公務(wù)部門(mén)的產(chǎn)出基于其行為和目標(biāo)的特殊性，則難以測(cè)定、評(píng)價(jià)其質(zhì)量，這直接影響了政府績(jī)效考核的實(shí)施，不利于政府部門(mén)提高行政效益。公共選擇理論認(rèn)為：“政府部門(mén)壟斷公共物品的供給，免除了官僚機(jī)構(gòu)的外部競(jìng)爭(zhēng)壓力，同時(shí)也就免除了提高效率和服務(wù)質(zhì)量的內(nèi)在動(dòng)力?！盵7]由于公共物品的成本效益難以評(píng)價(jià)，政府官員不會(huì)像企業(yè)那樣追求公共物品效益的提高，而恰恰相反追求機(jī)構(gòu)及人員規(guī)模的最大化，擴(kuò)大自己的勢(shì)力范圍，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)臃腫，人浮于事，效率低下?！肮策x擇理論”為我們解釋國(guó)家行政模式下行政機(jī)構(gòu)的急劇擴(kuò)張以及當(dāng)前我國(guó)行政規(guī)模的發(fā)展趨勢(shì)提供了全新的視角和有益的啟發(fā)。從傳統(tǒng)行政法范式中所推導(dǎo)出來(lái)的行政機(jī)構(gòu)膨脹的必然結(jié)果不符合有限政府所追求的“精簡(jiǎn)效率”、“規(guī)模適度”等基本理念，成為理論上構(gòu)建現(xiàn)代有限政府不容忽視的障礙。

三、范式重構(gòu)下的“有限政府”新思路

有限政府的具體構(gòu)建在世界范圍內(nèi)沒(méi)有定型化的統(tǒng)一模式，各國(guó)基于本土政治文化特征和實(shí)際國(guó)情選擇了不同的發(fā)展路徑。筆者以為，我國(guó)有限政府的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)以“反思型政府”為藍(lán)本，走有限、多元、合作、互動(dòng)的發(fā)展道路?！胺此夹驼钡膬r(jià)值理性基礎(chǔ)在于，以促進(jìn)個(gè)人和社會(huì)的自我發(fā)展為價(jià)值導(dǎo)向，其系統(tǒng)理性基礎(chǔ)在于型塑和建構(gòu)自治的社會(huì)系統(tǒng)，社會(huì)自治系統(tǒng)內(nèi)部的各主體之間通過(guò)對(duì)話解決自身問(wèn)題，而政府的作用在于為對(duì)話建立機(jī)制、創(chuàng)造前提。在反思型政府中，政府應(yīng)當(dāng)有所為、有所不為：“無(wú)為”在于個(gè)人和社會(huì)能夠通過(guò)自治解決的問(wèn)題，政府不應(yīng)干預(yù)；“有為”在于政府應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造環(huán)境、提供前提以促進(jìn)公民和社會(huì)的自治。[8]觀念的革新是制度變革和創(chuàng)新的序曲，“反思型政府”應(yīng)當(dāng)以一定的行政觀念和行政法范式為建構(gòu)依據(jù)。通過(guò)前文分析可知，現(xiàn)代公共行政改革運(yùn)動(dòng)導(dǎo)致行政觀念和制度的重大變遷，國(guó)家行政范式成為構(gòu)建現(xiàn)代有限政府理論上的桎梏，其行政權(quán)力特征與有限政府的多元參與及要素組合存在嚴(yán)重分歧。為此，應(yīng)當(dāng)通過(guò)革新傳統(tǒng)國(guó)家行政觀念下的權(quán)力主體和行為模式，確立公共行政主導(dǎo)下的行政法新范式，從而為我國(guó)有限政府構(gòu)建的新思路——“反思型政府”，掃清觀念障礙和理論盲區(qū)。

1. 觀念先導(dǎo)：政府作用的反思

政府的一切行為應(yīng)當(dāng)以有利于促進(jìn)社會(huì)利益的最大化為宗旨，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，應(yīng)當(dāng)擺正政府的地位，認(rèn)清政府的作用，合理適度地發(fā)揮政府對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)的導(dǎo)向作用。與全能政府對(duì)社會(huì)的全面干預(yù)相比，有限政府應(yīng)當(dāng)合理收縮權(quán)限和職能，“還政于民”，引入社會(huì)參與力量和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，將政府的作用定位于監(jiān)督、引導(dǎo)和調(diào)控，實(shí)現(xiàn)政府作用的“有限性”和社會(huì)效益的“最大化”。正如邊沁所認(rèn)為的：“為了達(dá)到社會(huì)的最大利益，在政治領(lǐng)域中應(yīng)當(dāng)自覺(jué)地推行與功利原則相適合的立法……而在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，主要應(yīng)通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制，而不應(yīng)過(guò)多干預(yù)，因?yàn)橐宰岳麨榛A(chǔ)的商品交換能夠最大限度地促進(jìn)個(gè)人利益和社會(huì)的普遍利益?！盵9]這實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)了公共行政范式下的“服務(wù)行政”理念?！胺?wù)行政”與“管理行政”相對(duì)，主張政府存在的首要目的是為社會(huì)和民眾提供服務(wù)，以提供優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品和提高服務(wù)效能為基本途徑。為了保障和改善服務(wù)水平，政府與公眾需建立有效的溝通與合作機(jī)制，以傾聽(tīng)民聲、理解民意為根本取向。從管理行政理念到服務(wù)行政理念，實(shí)質(zhì)上包含了兩個(gè)層次的變化：第一，行政目標(biāo)的變化。從傳統(tǒng)的“效率優(yōu)先、公平其次”或者“效率優(yōu)先、兼顧公平”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮絻?yōu)先、效率其次”，這意味著公平與效率在價(jià)值序列中的位階發(fā)生了根本轉(zhuǎn)變，保障相對(duì)人合法權(quán)益、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義成為行政的宗旨。第二，行政職能的變化。行政職能將由傳統(tǒng)的“無(wú)所不包、無(wú)所不能”轉(zhuǎn)變?yōu)椤奥毮芴娲?、職?zé)限定”。由于將非政府組織、地方團(tuán)體、公民個(gè)人等引入公權(quán)力分配領(lǐng)域，更多的政府職能由社會(huì)力量代替行使。

2. 利益分配：政府權(quán)力的反思

國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利的關(guān)系實(shí)質(zhì)上是社會(huì)資源和利益在國(guó)家與公民之間的分配關(guān)系。國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利的分配關(guān)系主要存在兩種模式：一是政府主權(quán)模式，所有權(quán)力都為政府或獨(dú)裁者主導(dǎo)，公民權(quán)利只是來(lái)自于政府的“讓渡”或“賞賜”，既然是一種“賞賜”，那么政府就可以隨時(shí)收回或予以剝奪。另一種是人民主權(quán)模式，以洛克、盧梭倡導(dǎo)的“契約論”為代表，權(quán)力(利)溯源于人民，政府權(quán)力來(lái)源于與人民所簽訂的“契約”，或部分授予或全部授予，在根本上取決于人民的意志。我國(guó)現(xiàn)行的權(quán)力和權(quán)利分配模式仍然是政府主權(quán)模式，這種與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相聯(lián)系的分配模式導(dǎo)致政府壟斷太多、社會(huì)缺乏活力。改革開(kāi)放以來(lái)，雖然我國(guó)政府主導(dǎo)模式有所松動(dòng)，但與人民主權(quán)模式仍有較大差距。關(guān)鍵是在觀念上要樹(shù)立人民主權(quán)的理念，并以此為基礎(chǔ)建立現(xiàn)代政府制度。權(quán)力與權(quán)利分配模式的重構(gòu)，“既要在法律上又要在事實(shí)上承認(rèn)一切權(quán)利屬于公民，當(dāng)然，公民為了自己的福利，可以讓渡某些權(quán)利給政府；但政府必須以提供公共產(chǎn)品與服務(wù)作為自己的職責(zé)和對(duì)人民的回報(bào)，由此形成公權(quán)與私權(quán)的明確界線?！盵10]基于人民主權(quán)模式，公共行政范式下的行政權(quán)力特征發(fā)生了顯著變化：行政權(quán)從傳統(tǒng)的“單方性、強(qiáng)制性”走向“說(shuō)服性、協(xié)商性”，行政強(qiáng)制執(zhí)法的色彩日益淡化，“非權(quán)力行政”逐漸增長(zhǎng)，行政合同、行政指導(dǎo)、行政協(xié)商等非強(qiáng)制性行為在行政管理中廣泛運(yùn)用。

3. 憲政建設(shè)：政府規(guī)制的反思

有限政府應(yīng)當(dāng)是權(quán)力時(shí)刻處于有效制約的政府，就內(nèi)部制約體系來(lái)講，政府規(guī)制的要點(diǎn)在于建立憲政秩序和實(shí)現(xiàn)行政法治。秩序?qū)嶋H上是一種規(guī)則，而規(guī)則存在的前提在于得到人們的遵守，如果一種秩序能夠得到社會(huì)的廣泛認(rèn)同和普遍遵守，那么這種秩序就可能通過(guò)法律的明文規(guī)定而成為國(guó)家的根本秩序。憲政秩序以維護(hù)公民權(quán)利的至高性和授予政府權(quán)力的合法性而獲得民眾和國(guó)家的雙向認(rèn)可，成為這一秩序下的任何主體都必須信仰和遵守的準(zhǔn)則。在憲政秩序下，一切權(quán)力和權(quán)威都應(yīng)該來(lái)源于憲法和法律，一切權(quán)力行為的“可為可不為”都應(yīng)當(dāng)以憲法和法律為判斷標(biāo)準(zhǔn)，都必須從憲法和法律中找到其合法性。正如羅爾斯所言：“只有在憲法與法律的框架之內(nèi)，政府才有使用強(qiáng)權(quán)的權(quán)威?！盵12]行政法治是憲政的題中之意，其要求將政府權(quán)力納入到憲法和法律的軌道上來(lái)，一方面有助于政府行政的連續(xù)性和穩(wěn)定性，增強(qiáng)其合法性基礎(chǔ)；另一方面有利于克服政府的任意和專斷，增強(qiáng)民眾對(duì)政府的信任度。通過(guò)法制化的手段控制政府權(quán)力的無(wú)限擴(kuò)張將是構(gòu)建有限政府最為堅(jiān)實(shí)和理想的途徑?；谡?guī)制的思想，公共行政范式下的行政權(quán)力是一種“有限”的權(quán)力，這主要表現(xiàn)為：在整個(gè)行政過(guò)程中，通過(guò)行政組織法劃定行政職權(quán)范圍的“事前控制”、通過(guò)行政程序法約束政府按程序辦事的“事中控制”以及通過(guò)行政監(jiān)督法和行政救濟(jì)法追究行政違法責(zé)任的“事后控制”來(lái)全方位監(jiān)控行政權(quán)力的運(yùn)作，使行政權(quán)力的“有限性”貫穿行政過(guò)程的始終。

4. 路線選擇：政民關(guān)系的反思

現(xiàn)代有限政府在厘清政府與民眾關(guān)系的基礎(chǔ)上，主張樹(shù)立“合作主義”理念來(lái)緩和矛盾?！昂献髦髁x”模式否定了政府與社會(huì)、民眾的對(duì)立沖突關(guān)系，主張建立一種既相互合作又相互制約、既彼此獨(dú)立又相互依賴的有機(jī)互動(dòng)關(guān)系。它實(shí)質(zhì)上是一種雙向“型塑”過(guò)程：“一方面，政府尊重各種社會(huì)組織的獨(dú)立性和自主性，注重通過(guò)各種中介性的聯(lián)系方式和聯(lián)系渠道實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)生活的協(xié)調(diào)、引導(dǎo)和介入，實(shí)現(xiàn)對(duì)各種社會(huì)組織的保護(hù)和促進(jìn)。這個(gè)過(guò)程也就是‘政府型塑社會(huì)’的過(guò)程；另一方面，社會(huì)通過(guò)各種制度化方式和途徑實(shí)現(xiàn)對(duì)政府的控制、監(jiān)督與參與。這個(gè)過(guò)程也就是‘社會(huì)型塑政府’的過(guò)程?！盵13]通過(guò)“合作主義”的雙向互動(dòng)，建立政府與社會(huì)各階層、組織、個(gè)人的良性溝通、協(xié)商機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)公民社會(huì)對(duì)行政權(quán)力過(guò)程的有效參與和監(jiān)督?！昂献髦髁x”雙向互動(dòng)模式與公共行政范式的“多元參與”理念一脈相承。公共行政范式拋棄了傳統(tǒng)行政的“命令——服從”權(quán)力模式，關(guān)注現(xiàn)代行政行為的“軟化”趨勢(shì)，強(qiáng)調(diào)政府與民眾的溝通與合作，將協(xié)商精神定義為現(xiàn)代行政的基本特征之一。公民社會(huì)參與到現(xiàn)代行政權(quán)的運(yùn)作過(guò)程中，將有利于平衡公民權(quán)利和行政權(quán)力，構(gòu)建富有協(xié)商精神的現(xiàn)代行政決策機(jī)制，從而增強(qiáng)政府權(quán)力的合法性及民意基礎(chǔ)。

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