陳 琪，施生旭

（福建農(nóng)林大學(xué) 公共管理學(xué)院，福建 福州 350002）

我國古鎮(zhèn)旅游業(yè)的政府治理績效評(píng)價(jià)研究
——以湘西鳳凰古鎮(zhèn)為例

陳 琪，施生旭

（福建農(nóng)林大學(xué) 公共管理學(xué)院，福建 福州 350002）

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，人們生活質(zhì)量不斷提升，對旅游業(yè)的需求也不斷提高。古鎮(zhèn)旅游作為旅游業(yè)的一個(gè)重要領(lǐng)域，在旅游行業(yè)中起著至關(guān)重要的作用。通過經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境三方面對湘西鳳凰古鎮(zhèn)景區(qū)政府治理績效進(jìn)行評(píng)價(jià)，研究結(jié)果認(rèn)為鳳凰古鎮(zhèn)的政府治理績效不太理想，旅游主體部門職權(quán)界定不清晰，旅游政策執(zhí)行效率不高，經(jīng)濟(jì)績效與社會(huì)、文化、環(huán)境績效協(xié)調(diào)性有待提高。最后，對古鎮(zhèn)旅游業(yè)的健康與長期發(fā)展進(jìn)行思考與展望。

政府治理績效；旅游業(yè)；鳳凰古鎮(zhèn)

一、引言

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，人們生活質(zhì)量不斷提升，古鎮(zhèn)旅游作為一種新型的旅游項(xiàng)目越來越受到游客的青睞。古鎮(zhèn)旅游對地方經(jīng)濟(jì)和文化發(fā)展的重要作用也日益凸現(xiàn)。在我國古鎮(zhèn)旅游業(yè)發(fā)展初期，我國政府主要是實(shí)行政府主導(dǎo)型的發(fā)展模式；隨著古鎮(zhèn)旅游業(yè)進(jìn)入中期發(fā)展階段，政府開始對古鎮(zhèn)旅游業(yè)實(shí)行全面的治理模式；在目前的發(fā)展階段，政府對旅游業(yè)的發(fā)展逐步傾向于間接的引導(dǎo)和宏觀調(diào)控的模式。然而隨著這一系列的改變，政府對旅游業(yè)的治理也存在著一些困惑：政府應(yīng)該在旅游業(yè)治理中充當(dāng)什么角色、發(fā)揮什么作用？這就需要對政府的治理績效進(jìn)行評(píng)價(jià)研究，從而探討出它的治理缺陷，對它進(jìn)行深入的思索和展望。

二、文獻(xiàn)評(píng)述及政府治理績效理論闡釋

（一）國內(nèi)外相關(guān)研究述評(píng)

在國外的相關(guān)研究中，Maria R Y[1]通過研究古鎮(zhèn)旅游者的特征，提出了即以“政府有意識(shí)的計(jì)劃”這一觀念。隨后一些國外學(xué)者也提出了相應(yīng)理念，如韓國與日本等國家和地區(qū)以政府主導(dǎo)力強(qiáng)為治理模式；美國、英國、法國、德國等發(fā)達(dá)旅游國家以政府主導(dǎo)力弱、市場自律性強(qiáng)為治理模式。Ying T Y[2]將旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展模式主要?jiǎng)澐譃槭袌鲋鲗?dǎo)型和政府主導(dǎo)型兩種類型，政府主導(dǎo)型發(fā)展模式是以政府規(guī)劃或者政府制定產(chǎn)業(yè)政策來干預(yù)；市場主導(dǎo)型是指政府很少施加影響，完全由市場這只“看不見的手”自動(dòng)調(diào)節(jié)旅游產(chǎn)業(yè)的資源配置。在國內(nèi)的研究領(lǐng)域中，梁留科、曹新向（2005）[3]等學(xué)者提出了我國實(shí)施的政府主導(dǎo)型的旅游發(fā)展戰(zhàn)略以及實(shí)施這一戰(zhàn)略對形成大旅游、大市場、大管理局面、加快旅游業(yè)發(fā)展等有重要作用；王起靜(2005)[4]提出政府和市場要在旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中相互配合，才能更好地促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；溫泉(2008)[5]強(qiáng)調(diào)從制度變遷和制度創(chuàng)新的角度規(guī)范政府行為是我國旅游業(yè)的必然選擇；王贊新（2010）[6]提出政府職能、市場作用相互結(jié)合對旅游業(yè)的重要作用；方明與陳祖展（2013）[7]從非物質(zhì)文化景觀保護(hù)角度提出旅游開發(fā)；金鑫、樊國盛與陳堅(jiān)（2013）[8]提出在旅游區(qū)開發(fā)過程中需從民俗文化、景觀、植物、建筑、四方面先保護(hù)傳統(tǒng)再發(fā)展個(gè)性。

綜上，目前我國的旅游業(yè)主要是采取政府主導(dǎo)型的模式，由于在我國旅游業(yè)的發(fā)展過程中，逐漸顯現(xiàn)出政府治理對旅游業(yè)的重要性，因而對政府的治理方式的研究也顯得尤為重要。但是在我國政府治理中仍然出現(xiàn)很多薄弱環(huán)節(jié)，這將會(huì)對我國的旅游產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生滯后效應(yīng)，因此研究如何發(fā)揮政府對旅游業(yè)的治理作用，具有很大的現(xiàn)實(shí)和實(shí)踐意義。

（二）政府治理績效的理論闡釋

政府績效是指，政府進(jìn)行社會(huì)管理活動(dòng)時(shí)，所體現(xiàn)的結(jié)果、效益及其管理效率。政府績效主要包括經(jīng)濟(jì)績效、政治績效、社會(huì)文化績效及環(huán)境績效這幾個(gè)方面。政府作為我國的權(quán)力和利益的代表者，它有著重要的職能和職責(zé)，在旅游業(yè)中應(yīng)該發(fā)揮著重要的作用。在不同的的利益者訴求與沖突中（圖1）所示[9]，政府部門對旅游景區(qū)的主要考慮的是地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益，而往往忽視各方利益的協(xié)調(diào)，缺乏公正性；同時(shí)開發(fā)商對旅游景區(qū)的目的純粹是為了追求利潤追大化，而過于注重自身利益，忽視環(huán)境效益；當(dāng)?shù)鼐用褡⒅氐氖墙?jīng)濟(jì)效益和主人感受，卻由于處于弱勢地位，缺乏理性；旅游者追求美好的旅游體驗(yàn)、注重環(huán)境效益和文化效益而形成了高漲的維權(quán)意識(shí)。這些利益相關(guān)者能夠影響政府部門的治理行為，當(dāng)各個(gè)利益者之間進(jìn)行利益博弈時(shí)，如果對某一問題不能達(dá)成一致意見，就會(huì)產(chǎn)生沖突、就會(huì)制約旅游業(yè)的發(fā)展。因而政府在對旅游業(yè)的治理過程中應(yīng)積極尋求共同的價(jià)值取向，在考慮社會(huì)績效、政治績效、社會(huì)績效、環(huán)境績效的協(xié)調(diào)時(shí)，積極履行其職責(zé)，從而獲得最后的產(chǎn)出。

圖1 利益相關(guān)者訴求與沖突

三、湘西鳳凰古鎮(zhèn)政府治理績效實(shí)證研究

(一)湘西鳳凰古鎮(zhèn)基本現(xiàn)狀

鳳凰縣是屬于湖南省的西南部邊緣的湘西土家族苗族自治州。目前鳳凰縣的開發(fā)現(xiàn)狀是：鳳凰縣有一個(gè)國家級(jí)的森林公園，2處省級(jí)重點(diǎn)文物保護(hù)單位，3處州級(jí)重點(diǎn)文物保護(hù)單位和30多處縣級(jí)重點(diǎn)文物保護(hù)單位，評(píng)為“國家級(jí)歷史文化名城”、“中國旅游強(qiáng)縣”、“國家4A級(jí)景區(qū)”。為了形成全面的旅游產(chǎn)業(yè)體系和完善發(fā)展模式，政府在旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面實(shí)施一系列的方針和政策，在鳳凰古鎮(zhèn)的開發(fā)歷程中，政府主要是定位于對當(dāng)?shù)毓沛?zhèn)的旅游資源開發(fā)以及保護(hù)，因此鳳凰古鎮(zhèn)的開發(fā)一直是在政府的主導(dǎo)下進(jìn)行的治理。

（二）湘西鳳凰古鎮(zhèn)政府治理績效研究

1. 相關(guān)調(diào)查研究背景

本研究通過數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)和問卷調(diào)查的方法，對湘西鳳凰古鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境績效進(jìn)行調(diào)查與整理。首先是對鳳凰縣的旅行社數(shù)、星級(jí)酒店數(shù)、旅游從業(yè)人員數(shù)、旅游實(shí)際收入、旅游總?cè)藬?shù)、財(cái)政總收入進(jìn)行數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)與整理（見表1）；再通過DEA模型進(jìn)行分析，得出相關(guān)結(jié)論。其次，為了調(diào)查鳳凰古鎮(zhèn)周區(qū)居民對其居住生活環(huán)境的反應(yīng)，于2012年12月現(xiàn)場進(jìn)行調(diào)查，調(diào)查發(fā)放問卷400份，回收有效問卷360份，有效率90%，如表4。再次，為了研究居民與管理者對鳳凰古鎮(zhèn)的環(huán)境印象，于2013年1月對當(dāng)?shù)鼐用窦肮芾碚哌M(jìn)行了調(diào)研，共發(fā)放問卷350份，回收有效問卷300份，有效率85.7%，如表5。

2. 鳳凰縣的經(jīng)濟(jì)績效研究

對鳳凰縣2007年到2011年的旅游投入、產(chǎn)出進(jìn)行比較，研究它們的有效性，評(píng)估模型的所有輸人輸出指標(biāo)體系如表1（Xn代表輸入、Yn代表輸出）。

表1 鳳凰縣2007～2011年樣本數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)

建立DEA模型，求出上述五個(gè)模型的最優(yōu)解，①限于篇幅不介紹具體模型建立與求解過程。并用于評(píng)價(jià)五個(gè)年份的投入有效性（見表2）。

表2 樣本模型的最優(yōu)解

對于非DEA有效的DMU，可將其對應(yīng)的(X0,Y0)投影到DEA相對有效面，即把非有效的DMU變成DEA有效的DMU，見表3。由以上分析可知，為得到有效值的旅游總收入、旅游人數(shù)、財(cái)政總收人，2008年的所有輸人指標(biāo)（旅行社數(shù)、星級(jí)酒店數(shù)、旅游從業(yè)人員)可分別減至6、8、4.782，即對這四個(gè)DMU進(jìn)行組合，所得到的新的DMU和原來的相比，可將它的投人減少，且保持原產(chǎn)出不變。通過DEA分析法可以看出政府對鳳凰縣的旅游開發(fā)與經(jīng)營對促進(jìn)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展起著重要的作用，雖然2008年的投入出現(xiàn)一定的非有效性，但是考慮到2008年是一個(gè)特殊的年份，經(jīng)濟(jì)受到一定的影響，整體來說可以初步看到政府治理的經(jīng)濟(jì)績效，相對于投入都是有效性，產(chǎn)出也是呈上升趨勢。

表3 DEA相對有效面

3.鳳凰縣的社會(huì)績效研究

社會(huì)績效主要是通過對當(dāng)?shù)鼐用竦母兄陀慰蛯P凰縣旅游地的感知以及形象描述的表現(xiàn)，從而得出政府在社會(huì)方面的績效評(píng)估，因?yàn)楫?dāng)?shù)鼐用窈陀慰褪强梢苑从痴鎸?shí)情況的主體，政府是他們的代言人和服務(wù)者，通過當(dāng)?shù)鼐用竦母兄玫募?、顯著地反映政府治理的績效情況。通過調(diào)查問卷資料顯示（表4），當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)的發(fā)展對鳳凰縣居民的生活造成了消極的影響。隨著游客人數(shù)的增多，外來意識(shí)和文化的沖擊，出現(xiàn)許多社會(huì)意識(shí)的改變，引起道德、文化、價(jià)值觀的沖突。

表4 鳳凰古鎮(zhèn)周區(qū)居民對其居住生活環(huán)境的反應(yīng)

4.鳳凰縣的環(huán)境績效研究

旅游環(huán)境的好壞直接影響到旅游地的形象，因而政府對旅游業(yè)的治理績效中，環(huán)境績效起著重要的作用，也反映出最本質(zhì)的問題。據(jù)調(diào)查顯示（如表5），當(dāng)?shù)鼐用窦肮芾碚咧蟹謩e有 45.8% 和41.6%認(rèn)為環(huán)境惡化。由此可見，雖然政府加大了景區(qū)等環(huán)境保護(hù)力度，但自然資源的保護(hù)與治理卻不甚理想。鳳凰縣政府為了滿足旅游業(yè)的發(fā)展，出現(xiàn)了一些盲目、過度的行為，大搞假日經(jīng)濟(jì)，吸引大批游人。截止2011年12月底，鳳凰縣全年共接待國內(nèi)外游客達(dá)到600.14萬人次，超過了當(dāng)?shù)爻休d能力，對文化遺產(chǎn)、自然景觀帶來巨大的旅游壓力。在沱江的兩岸一些旅館、餐館店以及居民產(chǎn)生的生活垃圾污水，使當(dāng)?shù)氐奈廴鞠喈?dāng)嚴(yán)重。但是由于涉及到各方的利益沖突、利益的博弈，從事餐飲、旅館經(jīng)營的居民并沒有對水污染采取積極的防范和治理措施，更不愿意承擔(dān)水污染治理的費(fèi)用，因而使當(dāng)?shù)氐奈廴炯觿　?/p>

四、結(jié)論及展望

通過以上分析總體而言，鳳凰古鎮(zhèn)的政府治理績效不是很理想，政府在治理過程中存在一些不足。首先我國現(xiàn)在的旅游主體部門比較單一、職權(quán)難以界定；即使出臺(tái)了一些政策，但在執(zhí)行方面也很難做到位。雖然我國實(shí)施的是政府主導(dǎo)型旅游發(fā)展模式，但是在現(xiàn)實(shí)工作中絕大多數(shù)具體工作由各級(jí)旅游行政機(jī)構(gòu)來承擔(dān)，他們在執(zhí)行過程中是權(quán)限不符的。其次，旅游管理基本上都是命令式、強(qiáng)制性、單一性的，應(yīng)而很難讓其他的旅游管理對象參與進(jìn)去，這就使得上級(jí)國家旅游部門、縣級(jí)旅游部門和地方政府缺乏合理有效的溝通，使各項(xiàng)政策在執(zhí)行中缺乏效率。再次，有些旅游部門及地方政府追求的是經(jīng)濟(jì)績效，忽視了社會(huì)、文化和環(huán)境績效的協(xié)調(diào)，紛紛追求旅游客流量、門票及旅游收入的增長，甚至把它們作為唯一的目標(biāo)，但在這個(gè)開發(fā)過程中所造成的的環(huán)境、社會(huì)和文化影響卻沒有列入考慮的范圍，從而得到是短期的利益，卻失去了長期、有效的利益。

表5 旅游開發(fā)對環(huán)境影響調(diào)查指標(biāo)體系

因此，我國古鎮(zhèn)旅游業(yè)要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)長期發(fā)展，可以從以下幾個(gè)方面不斷提升自身的競爭水平與管理質(zhì)量。在我國的旅游管理模式上，作為政府部門應(yīng)該更好的實(shí)現(xiàn)政府、社會(huì)、市場共同參與的旅游管理主體。因?yàn)槁糜螛I(yè)它是一個(gè)多行業(yè)的綜合性產(chǎn)業(yè)，缺乏其他組織的參與，在提出一些決策、政策時(shí)，得不到其他的利益相關(guān)者的響應(yīng)，很難達(dá)到預(yù)想的效果，因而旅游業(yè)的發(fā)展不僅需要的是政府的治理，同時(shí)在治理過程中還要考慮到社會(huì)、市場的參與，組成多個(gè)單元的集體性，共同刺激、促進(jìn)發(fā)展。其次，構(gòu)建經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境三維一體的旅游管理目標(biāo)機(jī)制。在現(xiàn)階段，許多地方政府看中的還是經(jīng)濟(jì)效益，一些領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)為“經(jīng)濟(jì)上去了，績效也就上去了”，因而比較注重表面形象政績工程，只從經(jīng)濟(jì)績效出發(fā)，以短期利益換取長期利益，甚至損害后代人的利益，因而追求以經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境三維一體的旅游管理目標(biāo)是旅游業(yè)治理的必然趨勢。第三，建設(shè)以游客為中心、公眾滿意、社會(huì)成本最低、社會(huì)效益最大的旅游管理績效統(tǒng)一體。旅客公眾是旅游業(yè)的動(dòng)力、源泉，以游客為中心，才能體現(xiàn)旅游業(yè)的服務(wù)價(jià)值，才能使旅游業(yè)長久持續(xù)發(fā)展，成本最低、社會(huì)效益最大才能實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)。

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An Evaluation Research on Government’s Governance Performance of Ancient Town Tourism in China —— A case study of Xiangxi phoenix Ancient Town as an Example

CHEN Qi, SHI Sheng-xu
(School of public Management, Fujian Agriculture and Forestry University, Fuzhou 350002, Fujian, China）

With the continuous development of society and economy, and the improvement of the quality of people's lives, the demand for tourism is also rising. Town tourism as an important area of tourism, the tourism sector plays a vital role. Through three aspects, such as economic, social, and environmental governance performance evaluation, the research results suggest that the ancient town of Phoenix governance performance is not ideal, tourism is not clearly def i ned the function and power of the main sectors, tourism policy implementation is not eff i cient, economic performance and social, cultural and environmental performance of coordination are to be improved. Finally, the paper analyzes the healthy and long-term development of ancient town tourism.

Government governance performance; tourism; Phoenix ancient town

F590

A

1673-9272(2013)05-0022-04

2013-06-10

陳 琪（1987-），女，湖南株洲人，福建農(nóng)林大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向：公共管理。

施生旭（1981-），男，福建大田人，福建農(nóng)林大學(xué)公共管理學(xué)院講師，管理學(xué)博士，研究方向：社會(huì)責(zé)任與可持續(xù)發(fā)展，企業(yè)經(jīng)營與管理。

[本文編校：徐保風(fēng)]