摘 要：近年來，經(jīng)濟的飛躍式發(fā)展與城市化進程的不斷擴張都使我國用地緊張的問題不斷加劇，而要緩解人地關系之間的矛盾，杜絕建設用地項目中各種違法、違規(guī)問題的出現(xiàn)，首先必須對現(xiàn)行的土地征收審批制度進行改革和完善。本文分析了當前土地征收審批制度中存在的問題，并在此基礎上，提出了完善土地征收審批制度的思路及其具體措施。

關鍵詞：土地審批 制度改革 征轉(zhuǎn)分離

中圖分類號：D922.3 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3791（2013）01（b）-0243-01

我國是一個典型的地少人多的國家，一方面，為確保國家的糧食供給必須對耕地進行嚴格的保護，另一方面，隨著經(jīng)濟的飛躍式發(fā)展，城市化進程不斷向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村擴展，在全國各地大興土木的過程中，建設用地驟然緊張，人地矛盾也在不斷升級。在這一背景下，土地征收審批制度就成為了保證土地合理利用的關鍵環(huán)節(jié)。

我國現(xiàn)行的土地審批制度主要包括：建設項目用地預審、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批、土地供應審批及征收審批等內(nèi)容。以農(nóng)用地轉(zhuǎn)用為例，審批通常包括擬定申報、審批批準、及組織實施等三個步驟。作為土地制度的核心內(nèi)容，征地審批制度是滿足我國基本用地需求的重要保障，為使征地工作有法可依且運轉(zhuǎn)順暢，2010國土資源部出臺了《關于部署開展征地制度改革試點工作的通知》，通過試點城市的制度改革，為建立更加科學、完善、長效的土地制度進行了不懈的探索。

1 當前土地征收審批制度中存在的問題

首先，現(xiàn)行的土地審批過程中，對建設單位使用農(nóng)民集體所有耕地的情況，往往同時辦理土地征收審批與農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批這兩項手續(xù)，然而，這兩項審批的目的分別是為了保證農(nóng)民生產(chǎn)生活和保證農(nóng)業(yè)耕地不隨意轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)建設用地，因此在審批程序與審批數(shù)量上寬嚴標準不一。且從實踐上看，審批的步驟繁瑣、效率低下、難以達到預期的效果。由于建設單位需要征收耕地時缺乏自主性，工程所在地的縣級政府必須在當年下達的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標范圍內(nèi)提出方案并向上層層申報審批，而有些程序必須在多個部門中反復辦理，在層層上報的時間里，相關規(guī)定可能已經(jīng)發(fā)生了變化，使征地方案不得不一改再改，不但費時、低效，更可能引起征地過程中合理性、合法性等問題的產(chǎn)生。其次，相關法律的操作性不足，可行性較低。很多法律規(guī)定與實際操作脫節(jié)，且沒有明確規(guī)定具體的審批程序與材料要求，對于審批中涉及數(shù)據(jù)的真實性、各種標準的填寫規(guī)范等具體操作的，往往缺乏明文規(guī)定且常出現(xiàn)變化，使審批人員缺乏操作依據(jù)。再次，項目審批中具體情況復雜，難以統(tǒng)籌兼顧。由于土地審批涉及的地域廣、人口多，常常出現(xiàn)難以兼顧各方利益的情況，加之目前土地的年度計劃指標往往不能滿足建設用地的發(fā)展需要，農(nóng)田補劃與征地補償?shù)馁Y金壓力又常令征地方案規(guī)劃左右為難?；谏鲜龇N種現(xiàn)實問題，一些項目就發(fā)生了將不具備造田條件的土地報為補開發(fā)的基本農(nóng)田，或偽造數(shù)據(jù)、提前開工等等違法用地行為。

2 完善土地征收審批制度的思路及其具體措施

2.1 “征轉(zhuǎn)分離”的土地審批制度的實施

要改變目前土地審批制度中操作性不高、效率低下等問題，就必須以“征轉(zhuǎn)分離”為核心思路，不斷健全和完善征地審批制度。在土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃確定的建設用地范圍內(nèi)，結(jié)合農(nóng)村城市化統(tǒng)籌安置農(nóng)民的需要，將重點發(fā)展區(qū)域內(nèi)近期建設項目用地涉及的集體土地先行征收，再根據(jù)建設需要和年度農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計劃指標情況適時實施。審批須嚴格依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃、近期建設規(guī)劃、土地征收年度計劃、征后轉(zhuǎn)前的土地不撂荒、統(tǒng)一落實被征地農(nóng)民征地補償安置等原則進行。

2.2 審批程序的規(guī)范化

審批中，應加強對征地規(guī)模、占補平衡、安置補償?shù)瘸绦虻囊?guī)范和細化，并對土地征收后的用途給予嚴格控制。以征地規(guī)模為例，要確定合理的征地范圍，及土地的面積、權(quán)屬、界址，并結(jié)合土地利用現(xiàn)狀和城鄉(xiāng)建設規(guī)劃情況，以符合土地利用總體規(guī)劃、土地利用年度計劃以及重大項目計劃為前提進行規(guī)劃，避免多征濫征。占補平衡的審批要保證補充耕地面積、質(zhì)量均符合標準，確保糧食生產(chǎn)不受影響。補償安置方案須將被征地農(nóng)民的權(quán)益保障放在第一位，充分聽取農(nóng)民意愿。征地補償安置方案批準后，3個月必須完成各項補償安置費用的兌付工作。在安置方法的選擇上應賦予農(nóng)民自主權(quán)，將農(nóng)民長遠生計一并納入安置考慮范圍。最后，土地征收后要適時依法轉(zhuǎn)用，通過用途控制避免土地撂荒、征而不用。

2.3 應注意的幾點問題

完善土地征收審批制度還需要充分完備的法律支持、安置資金、以及監(jiān)察機制作為保障。在修訂《土地管理法》等重要法律依據(jù)的基礎上，各級部門都應對各審批環(huán)節(jié)中的資料要求及填寫方式等細節(jié)進行規(guī)范化、制度化的管理，以統(tǒng)一的標準提高審批的可行性。對于成區(qū)連片實施的征轉(zhuǎn)分離項目，由于沒有確定具體的用地單位，因此征地時大量的補償安置費用和稅費需要政府或授權(quán)機構(gòu)墊付，其中經(jīng)營性用地也可采取債券、股票、合作等面向社會融資的方式籌措資金，從而緩解被征地農(nóng)民安置房滯后，就業(yè)難度大，保障制度不健全的突出矛盾。此外，還必須加大對土地利用狀況的執(zhí)法監(jiān)察力度，不允許違法建設，并制定最長分離周期，對批準征地后長期不辦理轉(zhuǎn)用和供地的項目要撤銷批復。

3 結(jié)語

綜上所述，與現(xiàn)行土地征收審批制度相比，“征轉(zhuǎn)分離”的審批制度更適用于目前市場活躍、用地需求量大的客觀環(huán)境。由于具有補償安置先行、避免土地閑置、科學分配用地指標等種種優(yōu)點，目前“征轉(zhuǎn)分離”的審批制度已經(jīng)成為我國土地征收審批制度的一大趨勢，實踐中，還必須不斷完善相關法律法規(guī)、充分發(fā)揮監(jiān)管職能、并確保項目資金切實到位，使各種違法違規(guī)用地行為從根本上得到治理。

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