今年以來(lái)，在國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)錯(cuò)綜復(fù)雜的大背景下，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展取得了驕人成績(jī)。糧食生產(chǎn)在高起點(diǎn)、高基數(shù)上再獲豐收，實(shí)現(xiàn)半個(gè)世紀(jì)以來(lái)首次連續(xù)九年增產(chǎn)，為保障農(nóng)產(chǎn)品有效供給、穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局提供了基礎(chǔ)支撐。
　　農(nóng)民收入繼續(xù)快速增長(zhǎng)，前三季度農(nóng)民人均現(xiàn)金收入同比增長(zhǎng)12.3%，增幅超過(guò)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入增幅2.5個(gè)百分點(diǎn)，預(yù)計(jì)全年農(nóng)民人均純收入仍將保持較快增速。
　　農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展形勢(shì)良好，既得益于強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策的力度不斷加大，更得益于中央不斷推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村體制機(jī)制創(chuàng)新，理順農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系，進(jìn)一步解放和發(fā)展生產(chǎn)力。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新仍將是農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的重點(diǎn)任務(wù)。
　　一、創(chuàng)新農(nóng)業(yè)農(nóng)村體制機(jī)制四“推手”
　　進(jìn)入工業(yè)化中后期以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化步伐不斷加快，城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)、社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻調(diào)整，給農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展帶來(lái)新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。把握機(jī)遇、應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)，要求我們必須深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村體制機(jī)制創(chuàng)新。
　　創(chuàng)新體制機(jī)制是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的需要。創(chuàng)新體制機(jī)制能夠有效優(yōu)化農(nóng)業(yè)資源配置方式，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。目前我國(guó)耕地、水、勞動(dòng)力等農(nóng)業(yè)必需的生產(chǎn)要素逐漸減少，而農(nóng)產(chǎn)品需求卻呈剛性增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。因此必須提高農(nóng)業(yè)資源配置效率，一方面高效利用耕地、水、勞動(dòng)力等傳統(tǒng)要素；另一方面引入資金、管理、技術(shù)等先進(jìn)要素，利用有限的資源擴(kuò)大農(nóng)產(chǎn)品供給。為此必須創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制機(jī)制，通過(guò)發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)專業(yè)化、集約化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)?；a(chǎn)；通過(guò)培育農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營(yíng)主體，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織化水平，加快農(nóng)業(yè)科技推廣應(yīng)用，革新農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)管理理念；通過(guò)改革農(nóng)村金融保險(xiǎn)制度，拓寬資金輸入農(nóng)業(yè)農(nóng)村的渠道，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障水平。
　　創(chuàng)新體制機(jī)制是促進(jìn)農(nóng)民增收的需要。創(chuàng)新體制機(jī)制能夠改革調(diào)整國(guó)民收入分配關(guān)系，拓寬農(nóng)民家庭經(jīng)營(yíng)收入、工資性收入、財(cái)產(chǎn)性收入來(lái)源。體制機(jī)制創(chuàng)新能夠改變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織化程度和規(guī)?；?，延長(zhǎng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條，拓展農(nóng)業(yè)功能范圍，從而提高勞動(dòng)生產(chǎn)率和土地產(chǎn)出率，增加農(nóng)民家庭經(jīng)營(yíng)收入。體制機(jī)制創(chuàng)新能夠?qū)⑥r(nóng)村剩余勞動(dòng)力從土地上徹底解放出來(lái)，為其到城市從事生產(chǎn)效率更高的職業(yè)解除后顧之憂，同時(shí)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、社會(huì)化服務(wù)組織的發(fā)展也創(chuàng)造了很多農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)機(jī)會(huì)，能夠有力推動(dòng)農(nóng)民工資性收入增長(zhǎng)。體制機(jī)制創(chuàng)新還能激活農(nóng)村房屋、土地等資源要素的內(nèi)在價(jià)值，利用市場(chǎng)化、資本化途徑使其產(chǎn)生財(cái)產(chǎn)收益，提高農(nóng)民租金、紅利等財(cái)產(chǎn)性收入。
　　創(chuàng)新體制機(jī)制是促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的需要。建立城鄉(xiāng)要素平等交換關(guān)系和促進(jìn)城鎮(zhèn)優(yōu)質(zhì)資源向農(nóng)村流動(dòng)是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的必然要求。
　　實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素平等交換，必須通過(guò)改革征地制度、建立城鄉(xiāng)平等就業(yè)制度、完善農(nóng)村金融制度等農(nóng)村體制機(jī)制創(chuàng)新，改變城鄉(xiāng)資源要素交換方式，使農(nóng)村土地、勞動(dòng)力、資本等資源要素以合理價(jià)格進(jìn)入市場(chǎng)，最大限度地維護(hù)農(nóng)民利益。
　　促進(jìn)城鎮(zhèn)優(yōu)質(zhì)服務(wù)資源向農(nóng)村延伸，必須建立城鄉(xiāng)一體化發(fā)展體制機(jī)制，統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等，壯大農(nóng)村產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，通過(guò)公共資源的傾斜帶動(dòng)社會(huì)資源的流動(dòng)，更好地實(shí)現(xiàn)以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距。
　　創(chuàng)新體制機(jī)制是促進(jìn)“四化”同步發(fā)展的需要。目前工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化發(fā)展相對(duì)超前，而農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相對(duì)滯后，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不均衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的最大表現(xiàn)。
　　因此必須加快農(nóng)業(yè)發(fā)展速度，使農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平盡快與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化處于同一個(gè)發(fā)展階段和發(fā)展平臺(tái)。通過(guò)創(chuàng)新體制機(jī)制，既可以強(qiáng)化工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化對(duì)農(nóng)業(yè)的反哺帶動(dòng)作用，利用工業(yè)實(shí)力、城鎮(zhèn)繁榮和信息暢通帶動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村快速發(fā)展，也可以提升農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、抗風(fēng)險(xiǎn)能力、國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)能力和可持續(xù)發(fā)展能力，使農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化對(duì)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化的支撐更為堅(jiān)實(shí)。
　　二、農(nóng)業(yè)農(nóng)村體制機(jī)制創(chuàng)新的重點(diǎn)領(lǐng)域
　　我國(guó)區(qū)域之間資源稟賦、發(fā)展水平不同，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)多元化模式，因此，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)農(nóng)村體制機(jī)制在不同區(qū)域有不同的需求和側(cè)重點(diǎn)。從發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的基本要素來(lái)看，創(chuàng)新體制機(jī)制要重點(diǎn)關(guān)注土地、組織化、社會(huì)化服務(wù)、金融保險(xiǎn)等四個(gè)方面。
　　（一）農(nóng)地使用制度創(chuàng)新
　　土地制度安排直接關(guān)系到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，關(guān)系到農(nóng)民收入持續(xù)增長(zhǎng)，關(guān)系到農(nóng)村社會(huì)長(zhǎng)治久安。進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，必須不斷健全完善農(nóng)村土地制度，以優(yōu)化土地資源配置、維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益、提高土地產(chǎn)出效率。下一步農(nóng)地制度創(chuàng)新的目標(biāo)應(yīng)該是賦予農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，充分釋放土地制度在解放和發(fā)展農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)力方面的巨大潛力。
　　1.建立“兩權(quán)分離”的農(nóng)地制度。近年來(lái)，隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體、農(nóng)地資源配置狀況和農(nóng)業(yè)外部條件深刻變化，細(xì)分農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的必要性日益凸顯。承包經(jīng)營(yíng)權(quán)包含占有、使用、收益等多重權(quán)利，各項(xiàng)權(quán)利既可由同一主體承擔(dān)，也可分由不同主體承擔(dān)。實(shí)踐中，農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地時(shí)轉(zhuǎn)移的大多是經(jīng)營(yíng)權(quán)，承包權(quán)并未發(fā)生轉(zhuǎn)移，兩種權(quán)利是分離的。有些地方還通過(guò)發(fā)放權(quán)證的方式予以明確，比如山東棗莊對(duì)參加試點(diǎn)土地合作社的農(nóng)民，不僅發(fā)放土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證，還發(fā)放土地使用產(chǎn)權(quán)證。農(nóng)民持土地使用產(chǎn)權(quán)證可以依法使用、經(jīng)營(yíng)、流轉(zhuǎn)土地，也可作價(jià)折股作為資本從事股份經(jīng)營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)、抵押擔(dān)保等。土地使用產(chǎn)權(quán)證實(shí)際上代表了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，單獨(dú)頒證方便了經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。實(shí)行兩權(quán)分離，既有利于穩(wěn)定承包權(quán)，使農(nóng)民獲得穩(wěn)定的土地資本收益，也有利于流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置。
　　從未來(lái)發(fā)展看，為切實(shí)保障農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益，要在確保農(nóng)村土地集體所有的前提下，在土地確權(quán)、登記、頒證的基礎(chǔ)上，明確將承包經(jīng)營(yíng)權(quán)界定為獨(dú)立的承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)現(xiàn)承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“兩權(quán)分離”，探索并凸顯承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)新的功能，確保農(nóng)民擁有完整的土地權(quán)利。
　　具體地說(shuō)，承包權(quán)實(shí)行長(zhǎng)久不變，農(nóng)戶從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)可以轉(zhuǎn)出經(jīng)營(yíng)權(quán)，并獲得由承包權(quán)帶來(lái)的收益；經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)堅(jiān)持依法、自愿、有償原則。要強(qiáng)化承包權(quán)的物權(quán)功能，使農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)和征收（用）時(shí)能獲得更多的資本收益，增加財(cái)產(chǎn)性收入。
　　2.鼓勵(lì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。推進(jìn)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，能應(yīng)對(duì)務(wù)農(nóng)勞動(dòng)力不足、土地粗放經(jīng)營(yíng)甚至撂荒的問(wèn)題，也能擴(kuò)大土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模，提高農(nóng)民勞動(dòng)生產(chǎn)率。
　　因此，流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是“兩權(quán)分離”農(nóng)地制度的重要目標(biāo)之一。目前土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中還存在不少矛盾，包括土地權(quán)屬不清，土地權(quán)證發(fā)放不到位，或者經(jīng)常調(diào)整承包地，導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)土地缺乏穩(wěn)定預(yù)期，心存疑慮不愿流轉(zhuǎn)；各地不同程度地存在土地流轉(zhuǎn)“非糧化”現(xiàn)象，而且越是發(fā)達(dá)地區(qū)越為突出，一些地方還出現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)“非農(nóng)化”；轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶對(duì)流轉(zhuǎn)價(jià)格普遍存在上升預(yù)期，造成土地流轉(zhuǎn)短期化，影響了土地經(jīng)營(yíng)者加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的積極性。
　　解決這些問(wèn)題，要在堅(jiān)持農(nóng)地農(nóng)用和依法自愿有償?shù)那疤嵯拢ㄟ^(guò)健全土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)、規(guī)范流轉(zhuǎn)中介服務(wù)、強(qiáng)化流轉(zhuǎn)合同法律保護(hù)等措施，穩(wěn)定土地經(jīng)營(yíng)主體預(yù)期。
　　一是明晰農(nóng)民土地權(quán)益。通過(guò)土地確權(quán)、登記、頒證，穩(wěn)定農(nóng)民對(duì)承包權(quán)的預(yù)期，為承包土地維權(quán)和流轉(zhuǎn)奠定制度基礎(chǔ)。
　　二是加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)和管理。建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)，明確土地流轉(zhuǎn)政策邊界，加強(qiáng)項(xiàng)目監(jiān)管和土地用途管制，遏制耕地流轉(zhuǎn)“非農(nóng)化”傾向。
　　三是完善利益分配機(jī)制。在土地流轉(zhuǎn)時(shí)切實(shí)尊重農(nóng)民意愿，減少行政干預(yù)。鼓勵(lì)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體與農(nóng)戶建立長(zhǎng)期、穩(wěn)定、合理的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，探索推廣實(shí)物計(jì)租貨幣結(jié)算、租金動(dòng)態(tài)調(diào)整、土地入股保底分紅等利益分配辦法，穩(wěn)定土地流轉(zhuǎn)關(guān)系，保護(hù)流轉(zhuǎn)雙方合法權(quán)益。
　　3.扶持土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。隨著土地流轉(zhuǎn)日趨活躍，近年來(lái)專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、土地合作社等規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體不斷涌現(xiàn)，成為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要力量。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)，目前全國(guó)經(jīng)營(yíng)面積達(dá)30畝以上的種植業(yè)大戶已達(dá)887.4萬(wàn)戶。農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)有利于推廣先進(jìn)科技，降低生產(chǎn)成本，抵御市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，提高生產(chǎn)效益，確保糧食安全，符合我國(guó)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的方向和要求。但考慮到人多地少的基本國(guó)情，我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模必須適度，以種糧為例，北方一個(gè)家庭經(jīng)營(yíng)100畝、南方一個(gè)家庭經(jīng)營(yíng)50畝，比較符合規(guī)模經(jīng)濟(jì)，也能夠適應(yīng)農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)的需要。
　　總體上看，目前我國(guó)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體發(fā)育仍然不足，各地對(duì)發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的條件、途徑缺乏統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，采取的政策措施有明顯差異。有的地方擔(dān)心引起土地流轉(zhuǎn)糾紛，推動(dòng)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意愿不強(qiáng)；有的地方則將規(guī)模經(jīng)營(yíng)作為農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要考核指標(biāo)，盲目擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模，甚至強(qiáng)行推動(dòng)農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地。這些措施都不利于規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體的長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展。
　　此外，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性建設(shè)用地不足也對(duì)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展造成障礙。一些平原地區(qū)幾乎都是基本農(nóng)田，規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體在建設(shè)生產(chǎn)性設(shè)施如糧倉(cāng)、晾曬場(chǎng)、烘干機(jī)房時(shí)，缺少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性建設(shè)用地指標(biāo)。解決這些問(wèn)題，需要進(jìn)一步深化對(duì)農(nóng)地使用制度的研究，根據(jù)農(nóng)業(yè)發(fā)展的實(shí)際需要和長(zhǎng)期趨勢(shì)進(jìn)行改革和調(diào)整。
　　（二）組織制度創(chuàng)新
　　當(dāng)前，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體呈現(xiàn)多元化趨勢(shì)，有效促進(jìn)了農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式的轉(zhuǎn)變，顯著提高了農(nóng)業(yè)資源要素配置效率、產(chǎn)出效率和規(guī)模收益，深刻體現(xiàn)了“兩次飛躍”的改革內(nèi)涵。下一步，要重點(diǎn)抓好對(duì)新型經(jīng)營(yíng)主體的政策扶持。
　　1.將新增農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼向規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體傾斜。在農(nóng)村空心化、農(nóng)民老齡化、農(nóng)業(yè)兼業(yè)化不斷發(fā)展的背景下，規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體必將成為未來(lái)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的中堅(jiān)力量。在很多地方，規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體既難以像普通農(nóng)戶那樣享受種糧直補(bǔ)、農(nóng)資綜合直補(bǔ)等補(bǔ)貼，也難以像龍頭企業(yè)那樣享受貸款貼息、項(xiàng)目扶持、稅收優(yōu)惠等政策。
　　為支持規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展，特別是鼓勵(lì)其從事糧食生產(chǎn)，不少地方都在探索出臺(tái)專項(xiàng)扶持政策。如蘇州2008年開(kāi)始實(shí)施水稻價(jià)外補(bǔ)貼政策，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)逐步提高，目前對(duì)售糧5000斤以上的農(nóng)民，國(guó)有糧食購(gòu)銷企業(yè)在收購(gòu)時(shí)每斤補(bǔ)貼0.1元。財(cái)政對(duì)基本農(nóng)田每畝每年補(bǔ)貼400元，對(duì)以村為單位連片種植1000畝以上的，每畝再補(bǔ)200元，以鎮(zhèn)為單位連片種植1萬(wàn)畝以上的，每畝再補(bǔ)400元。這些政策對(duì)穩(wěn)定當(dāng)?shù)丶Z食生產(chǎn)發(fā)揮了重要作用。
　　以此為鑒，今后新增農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼應(yīng)向規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體傾斜，集中利用財(cái)政資金，避免“撒胡椒面”。一是種糧直補(bǔ)增量用于種糧大戶專項(xiàng)補(bǔ)貼，對(duì)種糧大戶按經(jīng)營(yíng)耕地規(guī)模給予直接補(bǔ)貼；二是對(duì)新型經(jīng)營(yíng)主體購(gòu)置農(nóng)業(yè)機(jī)械，鼓勵(lì)地方在中央財(cái)政農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼基礎(chǔ)上再給予一定比例的補(bǔ)貼；三是提高財(cái)政對(duì)新型經(jīng)營(yíng)主體購(gòu)買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保費(fèi)補(bǔ)貼比例。四是農(nóng)作物防災(zāi)減災(zāi)穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)關(guān)鍵技術(shù)補(bǔ)助、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，優(yōu)先安排新型經(jīng)營(yíng)主體實(shí)施。
　　2.加大對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社的資金支持。雖然近年來(lái)農(nóng)民專業(yè)合作社數(shù)量增長(zhǎng)很快，但整體實(shí)力依然不強(qiáng)。原因在于經(jīng)營(yíng)上的聯(lián)合雖然可以改善組織機(jī)制，卻不會(huì)天然地吸引集聚外部生產(chǎn)要素，合作社必須依靠自身積累緩慢發(fā)展。因此要加快合作社發(fā)展速度，必須建立引導(dǎo)生產(chǎn)要素向合作社流動(dòng)的機(jī)制，關(guān)鍵是加大資金支持，利用資金集聚帶動(dòng)人才、技術(shù)等要素集聚。目前，合作社在獲取資金支持上還面臨不少困難：貸款方面，不少銀行不認(rèn)可合作社的貸款主體地位，即使認(rèn)可，合作社也往往缺少有效抵押物。稅收方面，目前國(guó)家規(guī)定合作社內(nèi)部交易免稅，這實(shí)際上并未給予合作社特殊優(yōu)惠。一些地方稅務(wù)部門(mén)未將合作社作為納稅主體類型，合作社必須按企業(yè)法人進(jìn)行稅務(wù)登記，并執(zhí)行企業(yè)會(huì)計(jì)制度。還有一些地方對(duì)合作社實(shí)行據(jù)實(shí)征稅，而農(nóng)民無(wú)法提供發(fā)票和生產(chǎn)成本收益明細(xì)。
　　解決這些問(wèn)題，必須深入推進(jìn)金融和稅收制度改革。一是探索開(kāi)展農(nóng)民專業(yè)合作社貸款。由財(cái)政出資設(shè)立農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司，為各級(jí)專業(yè)合作社示范社提供貸款擔(dān)保。對(duì)合作社貸款給予財(cái)政貼息。鼓勵(lì)龍頭企業(yè)為農(nóng)民專業(yè)合作社提供貸款擔(dān)保。對(duì)于合作社用盈余購(gòu)置的房屋、機(jī)械設(shè)備等資產(chǎn)以及合作社的農(nóng)業(yè)在產(chǎn)品，支持用于抵押。二是完善合作社稅收優(yōu)惠政策。制定針對(duì)合作社的特殊稅收優(yōu)惠政策，減免營(yíng)業(yè)稅和所得稅。盡快把合作社作為納稅主體列入稅務(wù)登記系統(tǒng)，制定適合合作社的會(huì)計(jì)制度。對(duì)合作社所得稅采取核定征收方式，印制合作社專用稅務(wù)發(fā)票，使購(gòu)買合作社產(chǎn)品的市場(chǎng)主體能夠享受增值稅進(jìn)項(xiàng)抵扣政策。
　　3.合理引導(dǎo)工商資本經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)。近幾年不少工商企業(yè)到農(nóng)村租地，引起廣泛關(guān)注，對(duì)此應(yīng)辯證看待。一方面，工商資本可為改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)注入資本要素，有利于改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)水平和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，保證農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量；另一方面，若利益聯(lián)結(jié)機(jī)制不完善，農(nóng)民可能淪為農(nóng)業(yè)雇傭工人，不能合理分享土地經(jīng)營(yíng)收益；還有一些工商企業(yè)低價(jià)長(zhǎng)期租賃土地后搞土地“非農(nóng)化”，甚至變相用于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，損害了農(nóng)民土地權(quán)益。
　　從國(guó)外看，隨著務(wù)農(nóng)勞動(dòng)力日益減少，允許工商資本到農(nóng)村租種土地，減少土地撂荒、保障農(nóng)產(chǎn)品有效供給，是東亞國(guó)家普遍發(fā)展規(guī)律。日本最初限制工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)，實(shí)行“農(nóng)地農(nóng)用農(nóng)民用”，但后來(lái)允許工商資本經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)，實(shí)行“農(nóng)地農(nóng)用全民用”。目前我國(guó)務(wù)農(nóng)勞動(dòng)力平均年齡超過(guò)50歲，有必要向農(nóng)業(yè)內(nèi)部引入多種經(jīng)營(yíng)主體，保持農(nóng)業(yè)發(fā)展內(nèi)在活力。對(duì)于工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)帶來(lái)的弊病，可以通過(guò)完善制度、加強(qiáng)監(jiān)管加以解決。
　　引導(dǎo)工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)，關(guān)鍵在于堅(jiān)持幾個(gè)原則：堅(jiān)持家庭承包制，充分尊重農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；堅(jiān)持土地流轉(zhuǎn)自愿原則，不允許任何組織強(qiáng)行流轉(zhuǎn)；堅(jiān)持建立健全企業(yè)和農(nóng)民的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，與農(nóng)民形成利益共同體，將土地經(jīng)營(yíng)收益合理返還給農(nóng)民；堅(jiān)持依法依規(guī)經(jīng)營(yíng)，不改變土地的農(nóng)業(yè)用途，避免“非農(nóng)化”和“非糧化”。堅(jiān)持這四條原則，因勢(shì)利導(dǎo)，就能充分發(fā)揮工商資本的優(yōu)勢(shì)，減少和消除不利影響，維護(hù)好農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。
　　（三）農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)供給制度創(chuàng)新
　　農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系的重要組成部分，有利于解決老人農(nóng)業(yè)、誰(shuí)來(lái)種地問(wèn)題?，F(xiàn)階段，務(wù)農(nóng)勞動(dòng)力短缺、規(guī)模經(jīng)營(yíng)比重提高、新型經(jīng)營(yíng)主體對(duì)農(nóng)業(yè)服務(wù)的需求持續(xù)增長(zhǎng)，為農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)提供了廣闊發(fā)展空間。
　　1.健全農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系。家庭經(jīng)營(yíng)是我國(guó)農(nóng)業(yè)基本經(jīng)營(yíng)制度，但這并不意味著千家萬(wàn)戶的農(nóng)戶都必須完成從種到收全過(guò)程。實(shí)際上大量的生產(chǎn)流通環(huán)節(jié)完全可以采取社會(huì)化服務(wù)的方式來(lái)完成。從世界農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)律看，社會(huì)化服務(wù)是解決務(wù)農(nóng)勞動(dòng)力老齡化的根本手段，也是促進(jìn)農(nóng)業(yè)科技推廣應(yīng)用的重要途徑。目前老年農(nóng)民接受新知識(shí)的能力較差，而且勞動(dòng)能力正在逐漸下降，新生代農(nóng)民工又普遍不會(huì)務(wù)農(nóng)、不愿務(wù)農(nóng)，因此通過(guò)社會(huì)化服務(wù)來(lái)完成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，成為形勢(shì)發(fā)展的必然要求?！凹彝ソ?jīng)營(yíng)+社會(huì)化服務(wù)”將成為未來(lái)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要形式。
　　為此，必須大力發(fā)展社會(huì)化服務(wù)組織，形成多元化、多層次的服務(wù)體系。
　　一是完善公益性服務(wù)機(jī)構(gòu)管理體制。近年來(lái)各級(jí)財(cái)政不斷加大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)技推廣、疫病防控、質(zhì)量監(jiān)管等公益性服務(wù)機(jī)構(gòu)的投入力度，使其條件能力得到明顯增強(qiáng)，但依然面臨機(jī)制不活、人員老化、能力欠缺等問(wèn)題。下一步需要真正做到公益性機(jī)構(gòu)全覆蓋、有保障，細(xì)化職能，落實(shí)責(zé)任，同時(shí)完善工作考評(píng)機(jī)制，關(guān)鍵是使農(nóng)民的意見(jiàn)充分體現(xiàn)在考評(píng)結(jié)果中。此外，要重視農(nóng)業(yè)科研院校的作用，完善職務(wù)評(píng)聘、工作考核等激勵(lì)機(jī)制，建立推廣型教授、推廣型研究員制度，鼓勵(lì)科研教學(xué)人員向新型經(jīng)營(yíng)主體提供技術(shù)指導(dǎo)。
　　二是培育壯大經(jīng)營(yíng)性服務(wù)機(jī)構(gòu)。農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)技術(shù)協(xié)會(huì)、龍頭企業(yè)、農(nóng)村經(jīng)紀(jì)人、專業(yè)服務(wù)公司等構(gòu)成了經(jīng)營(yíng)性社會(huì)化服務(wù)組織的主體，這些機(jī)構(gòu)目前數(shù)量較少、覆蓋面小、服務(wù)能力不強(qiáng)、服務(wù)領(lǐng)域較窄、服務(wù)行為不規(guī)范。對(duì)此要分類引導(dǎo)，對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社、技術(shù)協(xié)會(huì)，關(guān)鍵是加大扶持力度，不僅包括項(xiàng)目、資金、信貸上的支持，還要引導(dǎo)農(nóng)業(yè)科研院校向其提供技術(shù)指導(dǎo)。
　　對(duì)于農(nóng)村經(jīng)紀(jì)人、專業(yè)服務(wù)公司，關(guān)鍵是要規(guī)范其服務(wù)行為，取得農(nóng)民的認(rèn)可。對(duì)龍頭企業(yè)，關(guān)鍵是引導(dǎo)其完善利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，讓農(nóng)民能夠分享經(jīng)營(yíng)收益。
　　2.突出社會(huì)化服務(wù)重點(diǎn)領(lǐng)域。農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)涉及的領(lǐng)域很多，包括農(nóng)技推廣、農(nóng)機(jī)作業(yè)、動(dòng)物疫病防控、病蟲(chóng)害統(tǒng)防統(tǒng)治、農(nóng)村沼氣管護(hù)、農(nóng)產(chǎn)品流通、標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)信息、農(nóng)資供應(yīng)、農(nóng)民教育培訓(xùn)等。但考慮到目前公益性和經(jīng)營(yíng)性服務(wù)組織的能力仍然不強(qiáng)，而農(nóng)民對(duì)社會(huì)化服務(wù)的需求又十分強(qiáng)烈，因此發(fā)展社會(huì)化服務(wù)不能面面俱到、平均用力，必須突出當(dāng)前關(guān)系農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民收入的關(guān)鍵領(lǐng)域，集中有限資源重點(diǎn)加以支持。
　　主要包括以下六方面：
　　一是農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)技推廣機(jī)構(gòu)建設(shè)，開(kāi)展新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)；
　　二是動(dòng)物疫病防控，在開(kāi)展好公益性服務(wù)基礎(chǔ)上，引導(dǎo)合作社、龍頭企業(yè)等向農(nóng)戶提供疫病防控服務(wù)；
　　三是病蟲(chóng)害統(tǒng)防統(tǒng)治，完善行業(yè)準(zhǔn)入制度和作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)統(tǒng)防統(tǒng)治費(fèi)用給予適當(dāng)補(bǔ)貼；
　　四是農(nóng)機(jī)作業(yè)，發(fā)展農(nóng)機(jī)專業(yè)合作社等服務(wù)組織，規(guī)范農(nóng)機(jī)服務(wù)市場(chǎng)秩序，完善農(nóng)機(jī)服務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)；
　　五是農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)流通，完善農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)流通網(wǎng)絡(luò)，培育流通主體，完善信息服務(wù)，加強(qiáng)產(chǎn)銷銜接；
　　六是農(nóng)村信息服務(wù)，鼓勵(lì)各類市場(chǎng)主體參與農(nóng)業(yè)信息服務(wù)，完善農(nóng)業(yè)信息體系基礎(chǔ)設(shè)施。要充分發(fā)揮公益性和經(jīng)營(yíng)性組織的互補(bǔ)作用，公益性組織重點(diǎn)解決基礎(chǔ)性、普惠性服務(wù)，經(jīng)營(yíng)性組織重點(diǎn)解決針對(duì)性、多樣性、特色性服務(wù)。
　　（四）創(chuàng)新農(nóng)村金融保險(xiǎn)制度
　　當(dāng)前農(nóng)村金融制度改革尚未取得根本性突破，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展水平越高，農(nóng)村金融服務(wù)供給不足的制約就越強(qiáng)。必須從基礎(chǔ)制度上對(duì)農(nóng)村金融體系進(jìn)行改革，強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)支農(nóng)責(zé)任，創(chuàng)新農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押方式，開(kāi)發(fā)農(nóng)村金融產(chǎn)品。
　　1.加大對(duì)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)考核力度。農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的支農(nóng)積極性高低，決定了農(nóng)村金融供給的水平和質(zhì)量。一般地，小微型金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)以本地小微型項(xiàng)目為主，支農(nóng)意愿強(qiáng)于大中型金融機(jī)構(gòu)。不過(guò)，農(nóng)村商業(yè)銀行、村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司等都屬于商業(yè)性金融，在股東利益最大化原則驅(qū)使下，對(duì)工業(yè)和城鎮(zhèn)貸款的偏好要高于對(duì)農(nóng)業(yè)貸款的偏好，對(duì)大中型龍頭企業(yè)貸款的偏好要高于對(duì)普通農(nóng)戶貸款的偏好。
　　可從兩方面解決這個(gè)問(wèn)題，一是發(fā)展合作金融，培育具有內(nèi)在支農(nóng)動(dòng)力的金融機(jī)構(gòu)。合作金融是農(nóng)民自己的金融機(jī)構(gòu)，目前真正符合合作金融內(nèi)涵的只有農(nóng)村資金互助組織。
　　應(yīng)引導(dǎo)農(nóng)民專業(yè)合作社規(guī)范開(kāi)展信用合作，關(guān)鍵是控制好風(fēng)險(xiǎn)。要明確農(nóng)村資金互助組織的運(yùn)行原則，以此約束和規(guī)范資金互助行為，促使其健康運(yùn)行。包括社員民主管理，一人一票；不吸收公眾存款，只吸收成員股金；不對(duì)外放貸，只為社員服務(wù)；對(duì)社員不支付固定回報(bào)，盈利主要用于積累；不跨鎮(zhèn)經(jīng)營(yíng)，限制社員人數(shù)；只支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)貸款，不支持消費(fèi)貸款。
　　二是以硬性約束為主、政策扶持為輔，強(qiáng)化商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)支農(nóng)傾向。商業(yè)金融機(jī)構(gòu)盈利規(guī)模龐大，依靠財(cái)政補(bǔ)貼來(lái)彌補(bǔ)其支農(nóng)機(jī)會(huì)成本，難度很大。應(yīng)以硬性約束為主，對(duì)定位于服務(wù)農(nóng)村的金融機(jī)構(gòu)明確提出支農(nóng)指標(biāo)，作為監(jiān)管考核的重要內(nèi)容。
　　比如，要求農(nóng)林牧漁業(yè)貸款也實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)不低于”，明確規(guī)定農(nóng)信社、新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)農(nóng)林牧漁業(yè)貸款占貸款余額的比例，新設(shè)新型金融機(jī)構(gòu)必須在鄉(xiāng)鎮(zhèn)等。同時(shí)，加大對(duì)農(nóng)林牧漁業(yè)貸款的財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)和稅收優(yōu)惠力度，對(duì)種養(yǎng)大戶和專業(yè)合作社貸款、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款給予貼息，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)開(kāi)發(fā)這些領(lǐng)域的貸款產(chǎn)品。
　　2.探索開(kāi)展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款。新型經(jīng)營(yíng)主體資金需求量大，通過(guò)小額貸款或聯(lián)保貸款往往難以解決問(wèn)題，需要依靠抵押貸款。目前，不少地方已開(kāi)始嘗試放寬抵押擔(dān)保范圍。如山東省棗莊市探索開(kāi)展農(nóng)村土地使用產(chǎn)權(quán)抵押貸款，效果良好。其主要做法是發(fā)權(quán)證、建中介、控風(fēng)險(xiǎn)。
　　發(fā)權(quán)證，即發(fā)放土地使用產(chǎn)權(quán)證?？h政府除向農(nóng)戶頒發(fā)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)，還發(fā)放農(nóng)村土地使用產(chǎn)權(quán)證書(shū)（又稱“小證”）。持證人在產(chǎn)權(quán)期限內(nèi)按規(guī)定用途可依法經(jīng)營(yíng)、流轉(zhuǎn)、入股、抵押土地。縣政府鼓勵(lì)以土地合作社為主體申請(qǐng)貸款，合作社將入社農(nóng)民的土地使用產(chǎn)權(quán)證集中后，可向農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)所申辦合作社土地使用產(chǎn)權(quán)證（又稱“大證”），憑大證向金融部門(mén)申請(qǐng)抵押貸款。
　　建中介，即由縣政府出資成立農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)所和農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估事務(wù)所。產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)所的職能主要是公布流轉(zhuǎn)信息，辦理產(chǎn)權(quán)變更登記。資產(chǎn)評(píng)估事務(wù)所負(fù)責(zé)對(duì)土地使用產(chǎn)權(quán)和各類農(nóng)村資產(chǎn)進(jìn)行價(jià)值評(píng)估，為銀行確定貸款額度提供依據(jù)?？仫L(fēng)險(xiǎn)，即嚴(yán)格執(zhí)行“1/3”和“三年”的抵押限制。“1/3”是指用于抵押的土地最多不能超過(guò)土地合作社經(jīng)營(yíng)土地面積的1/3，“三年”是指用于抵押的土地使用產(chǎn)權(quán)期限最長(zhǎng)不超過(guò)三年，消除了農(nóng)民長(zhǎng)期失地的風(fēng)險(xiǎn)。2009年以來(lái)，棗莊市農(nóng)信社累計(jì)為土地合作社提供2.66億元土地使用產(chǎn)權(quán)抵押貸款。
　　借鑒棗莊經(jīng)驗(yàn)，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款要做好四個(gè)環(huán)節(jié)：一是明晰產(chǎn)權(quán)。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、林權(quán)、房屋所有權(quán)等都要在確權(quán)頒證、明晰產(chǎn)權(quán)歸屬后才能用于抵押。二是評(píng)估價(jià)值。由銀行、農(nóng)戶都認(rèn)可的權(quán)威機(jī)構(gòu)評(píng)估產(chǎn)權(quán)價(jià)值，以產(chǎn)權(quán)價(jià)值的合理比例確定貸款額度。三是交易產(chǎn)權(quán)。建立有形產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，提供產(chǎn)權(quán)抵押登記、變更登記等基本服務(wù)。四是拍賣變現(xiàn)。一旦出現(xiàn)壞賬，通過(guò)產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)或其他市場(chǎng)，將抵押產(chǎn)權(quán)拍賣變現(xiàn)，降低銀行損失。做好這四個(gè)環(huán)節(jié)，就可以將農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押范圍擴(kuò)大到農(nóng)業(yè)機(jī)械設(shè)備、多年生經(jīng)濟(jì)作物、農(nóng)產(chǎn)品等。為控制貸款風(fēng)險(xiǎn)，還可以做以下制度安排：只允許農(nóng)民用部分土地使用權(quán)或短期土地使用權(quán)做抵押，以避免農(nóng)民長(zhǎng)期失地；保證該抵押品在當(dāng)?shù)鼐哂幸欢ㄊ袌?chǎng)規(guī)模，比如開(kāi)展茶園資產(chǎn)抵押貸款應(yīng)當(dāng)選擇茶葉主產(chǎn)區(qū)，以便產(chǎn)權(quán)拍賣變現(xiàn)；支持有條件的地方由財(cái)政出資設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)基金，對(duì)壞賬損失給予一定補(bǔ)助，降低銀行貸款損失。
　　3.對(duì)地方特色農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)給予保費(fèi)補(bǔ)貼。生產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)大使自然風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的損失隨之增加，因此新型經(jīng)營(yíng)主體對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的需求明顯強(qiáng)于普通農(nóng)戶。為支持新型經(jīng)營(yíng)主體擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，一些地方在中央財(cái)政提供保費(fèi)補(bǔ)貼的15個(gè)品種之外，還探索開(kāi)展了特色農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)并給予保費(fèi)補(bǔ)貼。
　　江蘇省大力發(fā)展高效設(shè)施農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，省級(jí)財(cái)政給予相應(yīng)的保費(fèi)補(bǔ)貼。如果高效設(shè)施農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)收入達(dá)到主要種植業(yè)保費(fèi)收入的一定比例，省財(cái)政在原有保費(fèi)補(bǔ)貼比例基礎(chǔ)上還要給予相應(yīng)的保費(fèi)獎(jiǎng)勵(lì)，以抵減農(nóng)戶的自繳保費(fèi)比例。同時(shí)，江蘇對(duì)農(nóng)機(jī)保險(xiǎn)、漁業(yè)互助保險(xiǎn)也給予保費(fèi)補(bǔ)貼。這些補(bǔ)貼措施為發(fā)展特色農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)起到了很好的助推作用。
　　發(fā)展區(qū)域特色農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)有利于加快農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力布局，有利于降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，提高農(nóng)民家庭經(jīng)營(yíng)收入，有利于擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面，完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度。應(yīng)鼓勵(lì)地方發(fā)展特色農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，支持有條件的省份針對(duì)當(dāng)?shù)匾?guī)模較大或符合政策扶持方向的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)并給予保費(fèi)補(bǔ)貼?？紤]到中西部地區(qū)財(cái)力較弱，中央財(cái)政應(yīng)選擇一些區(qū)域重要農(nóng)產(chǎn)品，如茶葉、蘋(píng)果、柑橘等，給予保費(fèi)補(bǔ)貼。盡快開(kāi)展設(shè)施農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)，并將漁業(yè)和農(nóng)機(jī)互助保險(xiǎn)納入中央財(cái)政保費(fèi)補(bǔ)貼范圍。
　　 三、政府部門(mén)要積極推動(dòng)體制機(jī)制創(chuàng)新
　　改革開(kāi)放30多年實(shí)踐證明，政府部門(mén)對(duì)于不同階段自下而上、自上而下、上下結(jié)合的農(nóng)村改革，都有效地發(fā)揮了規(guī)范、引導(dǎo)、提升、支持、推廣的重要作用，對(duì)于改革的順利推進(jìn)是不可或缺的。新時(shí)期創(chuàng)新農(nóng)業(yè)農(nóng)村體制機(jī)制，同樣離不開(kāi)政府部門(mén)的大力推動(dòng)。
　　（一）高度關(guān)注改革
　　我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村深層次體制機(jī)制矛盾仍未根本破除。在政策效應(yīng)充分釋放、生產(chǎn)力發(fā)展達(dá)到一定水平的情況下，體制機(jī)制束縛逐步顯現(xiàn)，客觀上要求調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系。當(dāng)然，現(xiàn)在改革難度更大。過(guò)去多是帕累托式改革，改善一方利益，無(wú)損其他各方，而現(xiàn)階段各種利益盤(pán)根錯(cuò)節(jié)，利益格局很難撼動(dòng)。因此，再次把農(nóng)村改革提上重要日程時(shí)，要敢于趟改革深水區(qū)，敢于觸動(dòng)既有利益格局，把改革作為破解農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展難題的根本途徑予以推進(jìn)。
　　（二）加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施
　　加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，可以降低制度創(chuàng)新的交易成本，引導(dǎo)市場(chǎng)主體開(kāi)展體制機(jī)制創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)誘致性制度變遷。比如通過(guò)開(kāi)展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)技推廣體系建設(shè)等項(xiàng)目，可以改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、促進(jìn)科技推廣應(yīng)用，減少風(fēng)險(xiǎn)、降低成本、提高效益，推動(dòng)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)發(fā)展。通過(guò)建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)和評(píng)估機(jī)構(gòu)，既可為新型經(jīng)營(yíng)主體流轉(zhuǎn)土地提供服務(wù)，支持其擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模，也可以降低金融機(jī)構(gòu)評(píng)估、拍賣抵押品的成本，推動(dòng)其開(kāi)展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款。應(yīng)把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為體制機(jī)制創(chuàng)新的重要工作予以優(yōu)先支持。
　　（三）加大改革投入
　　并不是只有發(fā)展政策需要投入資金，制度創(chuàng)新同樣需要資金支持，而且改革任務(wù)越艱巨，越需要資金對(duì)制度進(jìn)行先破后立。由于誘致性制度變遷是一個(gè)緩慢漸進(jìn)過(guò)程，難以適應(yīng)我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化加快發(fā)展的需要，因此必須認(rèn)可“花錢買機(jī)制”的必要性，通過(guò)加大改革投入來(lái)加速改革進(jìn)程。比如面對(duì)新型經(jīng)營(yíng)主體數(shù)量少、實(shí)力弱的現(xiàn)狀，必須將新增補(bǔ)貼、財(cái)政項(xiàng)目等向這些主體傾斜，集中投入資金、技術(shù)、人才等先進(jìn)生產(chǎn)要素，促使其盡快發(fā)展壯大；面對(duì)農(nóng)村金融天然弱質(zhì)性的現(xiàn)狀，應(yīng)當(dāng)對(duì)種糧大戶、專業(yè)合作社給予貸款貼息、保費(fèi)補(bǔ)貼等支持，以更好地解決金融供給不足問(wèn)題。
　　（四）強(qiáng)化考核機(jī)制
　　無(wú)論是建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施還是加大改革投入，都需要政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，必須建立完善的考核激勵(lì)機(jī)制，調(diào)動(dòng)地方推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新的積極性。首先要設(shè)計(jì)合理的農(nóng)業(yè)考核指標(biāo)體系，反映農(nóng)業(yè)發(fā)展成果，特別要強(qiáng)化改革指標(biāo)。過(guò)去很多時(shí)候更強(qiáng)調(diào)發(fā)展和穩(wěn)定，對(duì)改革重視不夠，但實(shí)現(xiàn)發(fā)展往往需要改革先行。其次要提高農(nóng)業(yè)在地方政府考核指標(biāo)體系中的權(quán)重，使農(nóng)業(yè)考核結(jié)果對(duì)地方官員升遷產(chǎn)生明顯影響，使發(fā)展農(nóng)業(yè)成為硬約束。特別是對(duì)農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)和農(nóng)業(yè)大縣，更要以農(nóng)業(yè)發(fā)展作為主要考核指標(biāo)。
　　（五）發(fā)揮試驗(yàn)區(qū)作用
　　2011年底，在中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組指導(dǎo)下，農(nóng)業(yè)部會(huì)同19個(gè)部委批復(fù)成立了24個(gè)農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)，試驗(yàn)內(nèi)容涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村體制機(jī)制方方面面。不少試驗(yàn)區(qū)在試驗(yàn)主題上已有多年實(shí)踐，初步形成了一套行之有效的制度安排，應(yīng)當(dāng)對(duì)這些制度進(jìn)行總結(jié)、分析、完善，使之具有更廣泛的適用性，在更大的范圍內(nèi)予以推廣。還有一些試驗(yàn)區(qū)雖然剛開(kāi)始試驗(yàn)工作，但試驗(yàn)內(nèi)容很有開(kāi)拓性、試驗(yàn)方案很有針對(duì)性，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮其先行先試作用，鼓勵(lì)大膽探索、積累經(jīng)驗(yàn)。
　　要把握當(dāng)前以改革促發(fā)展的良好輿論氛圍，抓住有利時(shí)機(jī)，將改革試驗(yàn)向縱深推進(jìn)。要加大對(duì)試驗(yàn)區(qū)的政策支持，在封閉運(yùn)行的情況下允許試錯(cuò)，讓試驗(yàn)區(qū)有信心、有動(dòng)力開(kāi)展改革試驗(yàn)。
　　作者為農(nóng)業(yè)部產(chǎn)業(yè)政策與法規(guī)司