摘 要：本文詳細(xì)介紹掛鉤政策出臺背景、內(nèi)容和意義，并根據(jù)實例說明了掛鉤政策對城鎮(zhèn)化的促進(jìn)作用。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)建設(shè) 增減掛鉤 城鎮(zhèn)化

中圖分類號：TU984 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1672-3791（2012）11（a）-0228-01

1 掛鉤政策提出背景與意義

1.1 掛鉤政策提出背景

我國農(nóng)村的宅基地制度是中國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的重要支撐。雖然在一定程度上解決了農(nóng)民的住房問題，但同時也造成了農(nóng)村土地的粗放式利用，農(nóng)村居民點的布局散亂，南方地區(qū)更為細(xì)碎；農(nóng)民建房違法違規(guī)、私搭亂建現(xiàn)象比比皆是。另外，隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的發(fā)展，在農(nóng)村人口逐步減少的情況下，農(nóng)村地區(qū)的建設(shè)用地規(guī)模不僅沒有縮減，反而出現(xiàn)了進(jìn)一步擴(kuò)張的發(fā)展趨勢。城市發(fā)展需要土地，但這種需要應(yīng)在最大限度挖掘存量土地的前提下進(jìn)行而不能以犧牲農(nóng)村發(fā)展為代價；而農(nóng)村發(fā)展也應(yīng)該在城鎮(zhèn)化的背景下由被動變?yōu)橹鲃樱瑢ο噜彽貐^(qū)的農(nóng)村進(jìn)行遷村并點，組建小城鎮(zhèn)，將原來的土地進(jìn)行綜合整治，合理規(guī)劃，適當(dāng)?shù)膹?fù)耕，在保護(hù)耕地的前提下實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

考慮到以上情況，整合和優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)布局，提高土地集約利用水平勢在必行。為此，《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》提出，鼓勵農(nóng)村建設(shè)用地整理，實行城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤的方針政策。

1.2 掛鉤政策的主要內(nèi)容

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤從根本上說，就是土地整理，是土地利用結(jié)構(gòu)布局的調(diào)整和優(yōu)化。具體來說，就是依據(jù)土地利用總體規(guī)劃、城市、村鎮(zhèn)等規(guī)劃，按照優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和布局的要求，引導(dǎo)農(nóng)民適當(dāng)集中居住，同時開展對舊村莊的復(fù)墾還耕，在確保農(nóng)村建設(shè)用地減少的前提下，相應(yīng)增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地，實現(xiàn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加和農(nóng)村建設(shè)用地減少相平衡。目標(biāo)是實現(xiàn)“耕地占補(bǔ)平衡有良方，土地節(jié)約集約有增量，農(nóng)民安居樂業(yè)有保障，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展有希望”。

1.3 掛鉤政策的意義

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是一項一舉多得的重大政策措施，是解決當(dāng)前我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展進(jìn)程中用地保障與耕地保護(hù)矛盾的主要途徑，也是推進(jìn)農(nóng)村現(xiàn)代建設(shè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要手段。

（1）有利于促進(jìn)耕地保護(hù)。我國農(nóng)村地區(qū)耕地細(xì)碎分散，集體建設(shè)用地利用粗放，土地整治的潛力巨大。通過掛鉤工作，開展舊村莊、舊宅基地、廢棄建設(shè)用地整理復(fù)墾，并配套推進(jìn)田、水、路、林綜合整治，能夠增加有效耕地面積，提高耕地質(zhì)量，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，對堅守耕地保護(hù)紅線具有重要意義。（2）有利于提高土地節(jié)約利用水平。通過掛鉤工作，開展對布局散亂、利用粗放、廢棄閑置的農(nóng)村建設(shè)用地，進(jìn)行整理和布局調(diào)整，有利于提高土地節(jié)約利用水平，優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)和布局，有效拓展建設(shè)空間，對于緩解建設(shè)用地供需矛盾，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展具有重要意義。根據(jù)調(diào)查，舊村莊整治后一般節(jié)地在50%以上。（3）有利于推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。通過掛鉤工作，開展舊廠房、舊磚瓦窯整治，對存量建設(shè)用地進(jìn)行“二次開發(fā)”和優(yōu)化配置，轉(zhuǎn)變土地利用方式，有利于推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級換代。（4）有利于推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。通過掛鉤工作，將節(jié)約出的土地，依據(jù)級差地租原理調(diào)劑使用，并按照以城帶鄉(xiāng)、以工補(bǔ)農(nóng)的要求。

2 借助掛鉤政策推進(jìn)城鎮(zhèn)化的有效實踐—以天津市華明鎮(zhèn)為例

根據(jù)國土資源部印發(fā)《關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點工作的意見》的通知，天津等地成為增減掛鉤的試點地區(qū)，這些地區(qū)以此為契機(jī)，積極開展了土地綜合整治建設(shè)小城鎮(zhèn)的試點工作。天津市的華明鎮(zhèn)作為第一批掛鉤試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌方面取得了重大成功。

2.1 實施情況

天津市東麗區(qū)華明鎮(zhèn)地處市中心區(qū)和“天津濱海新區(qū)”之間，總面積156km2，約占東麗區(qū)的1/3。鎮(zhèn)轄12個村，1.3萬戶，4萬人。華明鎮(zhèn)地理位置優(yōu)越，交通便捷暢達(dá)，周邊環(huán)境良好。東麗區(qū)的宅基地?fù)Q房實施一開始是由于本地的“大項目撤村”而發(fā)起的，由于空客A320項目落戶，宅基地?fù)Q房正是東麗區(qū)依托大項目撤村和城中村改造而推出的新路徑。同時，國家及天津市連續(xù)出臺一系列優(yōu)惠政策（主要是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤），這些優(yōu)惠條件成為東麗區(qū)大范圍實施宅基地?fù)Q房這一土地綜合整治項目發(fā)展的一大跳板。在這些天時地利的大背景下，天津市逐步突破、創(chuàng)新，找到了城鎮(zhèn)化發(fā)展的新思路—— “宅基地?fù)Q房”，即在國家政策框架內(nèi)，堅持承包責(zé)任制不變，堅持耕地保護(hù)總量不變，堅持農(nóng)民自愿的原則，高水平規(guī)劃和建設(shè)有特色、適于產(chǎn)業(yè)集聚和生態(tài)宜居的新型小城鎮(zhèn)。東麗區(qū)華明鎮(zhèn)最初以“宅基地?fù)Q房”為名的實踐活動就是典型的土地綜合整治的成功實踐。

天津市東麗區(qū)華明示范鎮(zhèn)于2008年4月在世界87個城市106個報名項目中脫穎而出，入選上海2010年世博會的最佳實踐區(qū)。可以說，天津市東麗區(qū)實施的土地綜合整治項目就是在充分利用自身優(yōu)勢和當(dāng)時的各種機(jī)遇，審時度勢而推出的破解城鎮(zhèn)化發(fā)展問題，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌格局的成功舉措。

2.2 取得的成效

整個試點項目2006年6月動工，2007年9月完工，從項目的整體效果上看，華明鎮(zhèn)土地綜合整治基本是成功的。整個項目在操作中，解決了幾個城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)的難點。

（1）實現(xiàn)了城鎮(zhèn)化的目標(biāo)：華明鎮(zhèn)共有4萬農(nóng)民搬進(jìn)新居，住進(jìn)了樓房，不僅如此，通過各種措施積極解決了進(jìn)城農(nóng)民的保障和就業(yè)問題，使之真正過上了“城里人”的生活；（2）破解了土地制約的瓶頸，節(jié)約大量的土地：先期占用建設(shè)指標(biāo)實現(xiàn)了小城鎮(zhèn)的建設(shè)，再通過宅基地的復(fù)墾，不僅歸還了先期占用的建設(shè)指標(biāo)，還增加了耕地面積；（3）解決了資金問題，經(jīng)過測算，貸款的償還完全可以通過土地增值收益完成，并未給政府、農(nóng)民集體增加負(fù)擔(dān)；（4）大力開展設(shè)施農(nóng)業(yè)建設(shè)、促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展，使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)更趨合理；（5）通過小城鎮(zhèn)建設(shè)完善了公共配套、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，解決了農(nóng)村面貌差的問題，根本上改善了環(huán)境，并為未來發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

通過土地綜合整治平臺促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展，從某種意義上說，是對已經(jīng)不再適應(yīng)我國當(dāng)前城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況的城鄉(xiāng)土地管理二元結(jié)構(gòu)的突破，同時又很巧妙地借助了國土資源部關(guān)于城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”這一有利政策，在沒有違反任何現(xiàn)行法律法規(guī)的前提下，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)土地、房屋等產(chǎn)權(quán)的流通與交換。實踐證明，利用掛鉤政策推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，可以從有效解決農(nóng)民生存環(huán)境改變、生活質(zhì)量提高、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展等問題，使廣大農(nóng)民真正實現(xiàn)“安居、樂業(yè)、有保障”，還可以節(jié)約、集約、高效利用土地，在不新占耕地和保障農(nóng)民權(quán)益的前提下，為農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展騰出新的空間，這是落實科學(xué)發(fā)展觀的創(chuàng)新實踐，是一條加快社會主義新農(nóng)村建設(shè)的新路子。

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