以1994年財(cái)稅體制改革和當(dāng)年通過的《預(yù)算法》為起點(diǎn)，中國(guó)開始了建立現(xiàn)代預(yù)算制度的探索。隨著中國(guó)社會(huì)的發(fā)展和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的逐步完善，現(xiàn)行預(yù)算制度的弊端也逐漸暴露。
　　 由于《預(yù)算法》是預(yù)算制度的基石和保障，也是人大行使預(yù)算權(quán)的重要依據(jù)，因此只有盡快修改《預(yù)算法》，預(yù)算制度才能得到完善。
　　 在幾經(jīng)波折之后，全國(guó)人大常委會(huì)終于在2011年12月下旬對(duì)《預(yù)算法修正案（草案）》進(jìn)行了初次審議。不過，對(duì)審議結(jié)果，全國(guó)人大常委會(huì)卻一反常態(tài)采取了保密態(tài)度。
　　 今年全國(guó)“兩會(huì)”期間，全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委副主任委員、全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委預(yù)算審查委員會(huì)成員尹中卿接受《財(cái)經(jīng)》記者專訪，介紹了《預(yù)算法修正案（草案）》立法的進(jìn)展情況，并談了其對(duì)預(yù)算改革的一些見解。
　　 尹中卿表示，《預(yù)算法修正案（草案）》二審預(yù)計(jì)將在今年4月或6月進(jìn)行，之后還可能向社會(huì)公眾征求意見和建議。二審的重點(diǎn)有可能是討論是否收緊地方債條款。尹中卿還就加強(qiáng)預(yù)算民主、嚴(yán)格預(yù)算調(diào)整、提高預(yù)算的績(jī)效管理等方面，提出了具體的制度建議。
　　
　　做實(shí)預(yù)算審查
　　 《財(cái)經(jīng)》：政府財(cái)政資金來源于全民，人大如何才能替人民看好錢袋子？
　　 尹中卿：《憲法》和法律規(guī)定，人民代表大會(huì)最主要的職權(quán)就是審查批準(zhǔn)預(yù)算。但現(xiàn)在形式審查比較多，實(shí)質(zhì)性審查比較少。
　　很多代表反映，政府工作報(bào)告決定一些大政方針，實(shí)際中這些方針能不能落實(shí)，還是要通過預(yù)算安排來體現(xiàn)。因此，應(yīng)該恢復(fù)預(yù)算報(bào)告的口頭報(bào)告，也就是應(yīng)該在人大全體會(huì)上把預(yù)算報(bào)告讀一遍。這是第一點(diǎn)。
　　 第二是人大財(cái)經(jīng)委和預(yù)算工作委員會(huì)應(yīng)提前介入預(yù)算的編制工作。預(yù)算審批在人大，但編制在政府。很多地方的預(yù)算真是在“編”預(yù)算，這不是真正的預(yù)算。
　　四川省人大建立的預(yù)算聯(lián)絡(luò)員制度是很好的辦法，把人大代表中一些熟悉財(cái)政預(yù)算工作的，或雖然不熟悉、但熱心關(guān)注預(yù)算的人員作為聯(lián)絡(luò)員，政府在編制預(yù)算過程中要跟人大預(yù)算聯(lián)絡(luò)員溝通，這樣就督促財(cái)政部門在編預(yù)算時(shí)能反映代表意見，也增加代表對(duì)預(yù)算的了解，便于代表審議預(yù)算。
　　 第三是政府在編制預(yù)算的過程中，要跟人大代表、人大常務(wù)委員會(huì)預(yù)先吹風(fēng)，介紹情況，預(yù)先聽取意見。
　　 第四是全國(guó)人民代表大會(huì)要安排專門的時(shí)間來審議預(yù)算，財(cái)政部和有關(guān)部門應(yīng)到會(huì)聽取意見，并根據(jù)代表的審議意見進(jìn)行修改。
　　 第五是應(yīng)該建立預(yù)算的修正案制度。預(yù)算的審批也應(yīng)該像法案一樣，由多少個(gè)代表團(tuán)或者代表聯(lián)名提出對(duì)預(yù)算案的哪點(diǎn)做出修改。而現(xiàn)在人大審議預(yù)算，結(jié)果只是在預(yù)算報(bào)告里加點(diǎn)“更加注意、更加重視”之類的措辭，預(yù)算的數(shù)據(jù)、比例就基本上沒有動(dòng)過，這使預(yù)算審查失去了應(yīng)有的威信。
　　 第六是調(diào)整預(yù)算的會(huì)計(jì)年度。有了預(yù)算才能開始工作，但我們的預(yù)算年度從1月1日就開始了，3月5日才開人大會(huì)，3月15日才批準(zhǔn)預(yù)算。1月1日到3月15日，兩個(gè)半月時(shí)間里沒有預(yù)算，這在法理上是說不通的，沒有一個(gè)國(guó)家像我們這樣。
　　 所以，要么改會(huì)計(jì)年度，要么改人大會(huì)期。可以將預(yù)算年度改為4月1日到次年3月31日。如果不改會(huì)計(jì)年度，依舊是1月1日到12月31日的自然年度，人大審批預(yù)算的時(shí)間就應(yīng)改在12月。
　　
　　嚴(yán)格預(yù)算調(diào)整
　　《財(cái)經(jīng)》：現(xiàn)在預(yù)算執(zhí)行并不規(guī)范，政府隨意更改預(yù)算款項(xiàng)用途的情況比較常見，《預(yù)算法修正案（草案）》能解決這個(gè)問題嗎？
　　 尹中卿：要增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范性。預(yù)算執(zhí)行是政府部門的責(zé)任，但《預(yù)算法》對(duì)預(yù)算執(zhí)行得規(guī)定并不嚴(yán)格。這導(dǎo)致了很多預(yù)算執(zhí)行得都不規(guī)范，最大的問題是不經(jīng)法定程序?qū)徸h變更預(yù)算，使預(yù)算成為軟約束。現(xiàn)實(shí)中隨便哪個(gè)領(lǐng)導(dǎo)一批，甚至財(cái)政部門的一個(gè)處長(zhǎng)都可以調(diào)整預(yù)算。各個(gè)部門也是這樣，年初預(yù)算報(bào)個(gè)數(shù)，然后就隨便花。
　　 沒有項(xiàng)目就不能定預(yù)算，沒有預(yù)算就不能有開支，這應(yīng)該是未來修改《預(yù)算法》中最基礎(chǔ)的內(nèi)容。沒有具體項(xiàng)目，怎么能列出來預(yù)算呢？預(yù)算人大還沒批準(zhǔn)，政府怎么就能去執(zhí)行呢？
　　 所以，《預(yù)算法》要規(guī)定各級(jí)政府作的決定，包括領(lǐng)導(dǎo)人的批條，制定的行政措施，凡是涉及到增加、減少財(cái)政收入的，都應(yīng)在人大每年審議的預(yù)算草案中提出。在預(yù)算執(zhí)行過程中，政府不能增加或減少財(cái)政收入和支出。
　　 再有就是要采取國(guó)庫的統(tǒng)一支付制度，清理財(cái)政專戶。財(cái)政收入都是直接給國(guó)庫統(tǒng)一支付，但又多渠道花錢、亂花錢。全國(guó)人大《預(yù)算法》修法調(diào)研時(shí)，曾要求整理政府部門的國(guó)庫賬目，發(fā)現(xiàn)好多地方的財(cái)政資金列了很多個(gè)賬戶，每家銀行都有財(cái)政賬戶，少的有幾億元，多的幾十億元，甚至上百億元、幾百億元的財(cái)政資金，有些部門竟然開了十幾個(gè)財(cái)政賬戶。
　　 招標(biāo)投標(biāo)和政府采購(gòu)是更大的問題。這實(shí)際是財(cái)政資金精細(xì)化管理的問題。如果不健全制度，什么節(jié)支、節(jié)約，禁止腐敗、禁止浪費(fèi)，都做不到，很多灰色行為就是在這里面做的。所以，政府的支出管理很需要規(guī)范。
　　 財(cái)政資金現(xiàn)在已經(jīng)有十幾萬億元了，是最大的一塊肥肉。因此在“類、款、項(xiàng)、目”這四個(gè)從大到小的預(yù)算科目中，原則上不能跨“項(xiàng)、目”調(diào)整。預(yù)算是買油的錢不能買醬油，買醬油的錢不能買醋，但現(xiàn)在買醬的錢都可以去買房子了。
　　
　　 《財(cái)經(jīng)》：但情況發(fā)生變化時(shí)，有時(shí)的確需要調(diào)整預(yù)算？
　　 尹中卿：不是說政府不能調(diào)整預(yù)算，情況變化了，允許政府調(diào)整，但調(diào)整必須報(bào)送人大批準(zhǔn)，我們應(yīng)該增強(qiáng)預(yù)算調(diào)整的嚴(yán)肅性?！稇椃ā芬?guī)定由人大批準(zhǔn)預(yù)算調(diào)整，但現(xiàn)行《預(yù)算法》只把發(fā)生赤字或增加赤字作為預(yù)算調(diào)整，這造成了預(yù)算調(diào)整很不嚴(yán)肅。往往人大3月剛通過預(yù)算，4月就開個(gè)什么工作會(huì)議，然后就發(fā)通知調(diào)整預(yù)算。
　　 因此，在《預(yù)算法修正案（草案）》應(yīng)該規(guī)定，所有的預(yù)算變動(dòng)都應(yīng)該報(bào)人大批準(zhǔn)，并且報(bào)的時(shí)候就必須要有具體的調(diào)整方案。人大在加強(qiáng)監(jiān)督的同時(shí)，為了增強(qiáng)各級(jí)政府應(yīng)急的調(diào)節(jié)能力，可以提高預(yù)備費(fèi)的設(shè)置，可以從3%，提高到5%，甚至6%。
　　 對(duì)法定支出也需要研究。例如教育經(jīng)費(fèi)今年要達(dá)到4%。還有科技進(jìn)步、農(nóng)業(yè)的投入，都要高于財(cái)政性經(jīng)常收入的增長(zhǎng)，這些在《科技進(jìn)步法》和《農(nóng)業(yè)法》中都作了規(guī)定。應(yīng)該對(duì)預(yù)算的法定支出適時(shí)進(jìn)行研究調(diào)整。
　　
　　 《財(cái)經(jīng)》：轉(zhuǎn)移支付和項(xiàng)目資金下達(dá)遲緩是預(yù)算執(zhí)行的一個(gè)老問題，對(duì)此應(yīng)作出哪些規(guī)范？
　　 尹中卿：對(duì)于轉(zhuǎn)移支付資金下達(dá)的時(shí)間，有一些3月就批準(zhǔn)了，到10月、11月、12月才下達(dá)，這個(gè)錢給你也不管用了。有些是因?yàn)椴块T的一點(diǎn)利益，有些是跟部門沒協(xié)調(diào)好，或者把財(cái)政資金放在銀行吃利息?？傊?，能晚下達(dá)的，就晚下達(dá)。所以，要在《預(yù)算法修正案（草案）》中對(duì)轉(zhuǎn)移支付下達(dá)的時(shí)間作出硬性規(guī)定。
　　
　　提高績(jī)效管理
　　《財(cái)經(jīng)》：在增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行，以及預(yù)算決算監(jiān)督的權(quán)威性、有效性方面需要做出哪些改進(jìn)？
　　 尹中卿：關(guān)鍵是要加強(qiáng)決算和預(yù)算的績(jī)效管理?，F(xiàn)在沒人考察財(cái)政資金的使用效果，最多就是嚴(yán)肅財(cái)政紀(jì)律，看看資金是否到位，被挪用了沒有。例如大家很關(guān)心的教育、科研基金的使用，就出現(xiàn)了一些虛報(bào)科研項(xiàng)目，拿了錢卻沒去做科研，更沒有出成果的丑聞。
　　 預(yù)算資金實(shí)際是人民的血汗錢，但是缺乏監(jiān)督約束，沒有效益，因此既要有合規(guī)審查，也要有績(jī)效審計(jì)。并且要把新一年的預(yù)算跟績(jī)效審計(jì)結(jié)合起來，就是說你有績(jī)效了才繼續(xù)投入，沒績(jī)效了就不給你投了。但我們現(xiàn)在沒有這種規(guī)定，績(jī)效管理很粗放，所以績(jī)效管理、績(jī)效審計(jì)，是現(xiàn)在決算的一個(gè)很大的問題。
　　
　　 《財(cái)經(jīng)》：現(xiàn)行《預(yù)算法》對(duì)預(yù)算違法缺乏有效制裁，應(yīng)該如何加強(qiáng)對(duì)預(yù)算違法的懲處？
　　
　　 尹中卿：現(xiàn)實(shí)中，預(yù)算違法大多都沒有得到應(yīng)有的查處，也沒有追究當(dāng)事人的責(zé)任。很多官員都認(rèn)為只要錢不裝到自己腰包里，不貪污，不管多么嚴(yán)重的錯(cuò)誤決策、造成多少浪費(fèi)，都沒問題。應(yīng)該通過修改《預(yù)算法》，規(guī)范預(yù)算的法律責(zé)任、行政責(zé)任和政治責(zé)任。所謂政治責(zé)任就是要追究當(dāng)?shù)卣椭鞴懿块T的責(zé)任。
　　 為什么前些年大家對(duì)審計(jì)寄予很多期望，就是因?yàn)橛泻芏囝A(yù)算違法的問題沒有被處理，通過審計(jì)訴諸于公開、訴諸于輿論，使在預(yù)算執(zhí)行過程中各種違法的行為，暴露在光天化日之下，也督促有些人、有些部門承擔(dān)責(zé)任。
　　 但這幾年審計(jì)機(jī)關(guān)也都不大點(diǎn)名了，這也是一個(gè)問題。
　　
　　 《財(cái)經(jīng)》：實(shí)踐證明，預(yù)算公開是監(jiān)督政府預(yù)算執(zhí)行的有效手段，在這方面需要做出哪些改進(jìn)？
　　 尹中卿：預(yù)算公開是很必要的。政府如果連預(yù)算都不敢公開，那還敢公開什么呢？預(yù)算公開有利于監(jiān)督，不能只是人大監(jiān)督，還要拿到外面讓老百姓評(píng)判。公開需要進(jìn)一步完善，至少要有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，不僅有主動(dòng)公示，還要答復(fù)公民主動(dòng)申請(qǐng)的公開。現(xiàn)在因?yàn)轭A(yù)算里面有很多虛假的東西，所以不愿讓老百姓知道。
　　 因此，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算和決算的監(jiān)督，當(dāng)務(wù)之急就是加強(qiáng)審計(jì)，并要著重于績(jī)效。不僅要審議合規(guī)，還要審計(jì)合法，要審計(jì)有沒有績(jī)效。還要?jiǎng)佑蒙鐣?huì)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，包括會(huì)計(jì)師事務(wù)所。然后要公開預(yù)算，政府的財(cái)政收支線要跟人大聯(lián)網(wǎng)，并盡量向社會(huì)公布。這樣預(yù)算制度就會(huì)一步步健全起來，從預(yù)算的體系，到編制、審批、執(zhí)行、監(jiān)督。只要預(yù)算管住了，中國(guó)的好多事情就都解決了。
　　
　　收緊地方債
　　《財(cái)經(jīng)》：是否賦予地方政府舉債權(quán)是《預(yù)算法》修法爭(zhēng)論的焦點(diǎn)之一，也是導(dǎo)致《預(yù)算法修正案（草案）》初次審議后，沒有向公眾公開的主要原因。全國(guó)人大對(duì)地方債持何種態(tài)度？
　　 尹中卿：在去年12月初次審議《預(yù)算法修正案（草案）》時(shí)，人大常委們對(duì)草案最大的爭(zhēng)議是草案第29條關(guān)于地方債的規(guī)定，國(guó)務(wù)院提交的草案中為地方政府發(fā)債開了口子，同時(shí)規(guī)定了地方債總量由國(guó)務(wù)院控制。
　　 但在審議時(shí)，相當(dāng)一部分人大常委認(rèn)為，在地方政府沒有發(fā)債權(quán)，地方債實(shí)際上是違法的情況下，地方政府就已經(jīng)大規(guī)模舉債超過10萬億元，如果在預(yù)算法中給地方債開了口子，那么地方債的規(guī)模很可能會(huì)爆發(fā)式增長(zhǎng)，以至于無法控制，這會(huì)給國(guó)民經(jīng)濟(jì)帶來巨大風(fēng)險(xiǎn)。
　　 雖然在國(guó)務(wù)院提交的預(yù)算法修正草案中規(guī)定了地方債總量由國(guó)務(wù)院控制審批，但人大常委們認(rèn)為，國(guó)務(wù)院并沒有說明這個(gè)總量是根據(jù)什么計(jì)算出來的，國(guó)務(wù)院現(xiàn)在都沒有控制住地方政府的發(fā)債熱情，以后又拿什么控制？這些在草案中都沒有明確的說法。
　　 地方政府官員都是任期制，不需要對(duì)下一任負(fù)責(zé)，一些地方官員往往會(huì)在任期內(nèi)大舉發(fā)債，并把債務(wù)留給下任。這也不利于控制地方債的規(guī)模。
　　 因此，基于現(xiàn)實(shí)情況，相當(dāng)一部分人大常委建議，人大常委會(huì)應(yīng)慎重考慮是否允許地方政府發(fā)債，并建議進(jìn)一步限制和細(xì)化草案中的有關(guān)規(guī)定。
　　 人大常委們建議，地方發(fā)債的形式應(yīng)為地方建設(shè)債券和城投債券，并應(yīng)本著自愿和風(fēng)險(xiǎn)自負(fù)的原則發(fā)行和購(gòu)買，還應(yīng)將地方債納入預(yù)算管理，發(fā)行地方債必須經(jīng)過本級(jí)人大的審批。
　　 我要特別強(qiáng)調(diào)的是，如果允許地方發(fā)債，就應(yīng)該嚴(yán)格禁止地方政府對(duì)債務(wù)進(jìn)行擔(dān)保。
　　
　　完善預(yù)算體系
　　《財(cái)經(jīng)》：除了地方債問題，你對(duì)《預(yù)算法修正案（草案）》和預(yù)算制度改革還有什么原則性的建議？
　　 尹中卿：一是要增強(qiáng)預(yù)算體系的科學(xué)性。這次《預(yù)算法修正案（草案）》明確了各級(jí)政府預(yù)算應(yīng)包括：公共財(cái)政預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、政府性基金預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)資金預(yù)算。
　　 在此基礎(chǔ)上，中央與地方之間要建立完善財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)稅體制。大家現(xiàn)在不講財(cái)權(quán)了，因?yàn)樨?cái)權(quán)說不清楚。要完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。在中央和地方的分享稅中，應(yīng)逐漸減少中央分享比例，做大地方財(cái)力。地方要有自己固定的稅收渠道，應(yīng)擴(kuò)大房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)；還要通過結(jié)構(gòu)性減稅改善支出結(jié)構(gòu)。一些人大代表反映，公共安全支出已經(jīng)大于公共衛(wèi)生支出，社會(huì)管理和維穩(wěn)的成本很大，支出結(jié)構(gòu)在惠及民生方面還有很多空間。
　　 二是要增強(qiáng)預(yù)算編制的完整性?，F(xiàn)在一些政府性收支仍游離于預(yù)算之外，這樣的預(yù)算就不能叫真正的預(yù)算。預(yù)算必須全口徑，才能準(zhǔn)確反映財(cái)政資金的情況，才能夠使預(yù)算逐漸完善?！额A(yù)算法修正案（草案）》將對(duì)這方面作出硬性的規(guī)定。
　　 政府預(yù)算由部門預(yù)算組成，沒有部門預(yù)算就不能叫預(yù)算?，F(xiàn)在大部分預(yù)算只列到“類、款”，個(gè)別列到“項(xiàng)、目”，今后中央和地方各部門的預(yù)算“類、款、項(xiàng)、目”都應(yīng)編列清楚，并且都應(yīng)編列到“目”。
　　 對(duì)超收收入，要健全穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，不要讓人感到預(yù)算像是做出來的，沒有哪個(gè)大國(guó)花錢像我們這么嚴(yán)絲合縫，一分錢不多、一分錢不少。