圍繞正在征求意見(jiàn)中的《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政策性保險(xiǎn)與商業(yè)性保險(xiǎn)的屬性之爭(zhēng)依然非常激烈。
　　農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是政策性保險(xiǎn)，其核心內(nèi)涵在于“政府支持”，這在當(dāng)前主要體現(xiàn)為財(cái)政提供的保費(fèi)補(bǔ)貼以及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)享受的部分稅收優(yōu)惠，將來(lái)有可能進(jìn)一步拓展為政府提供管理費(fèi)用補(bǔ)貼、再保險(xiǎn)補(bǔ)貼、巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理的支持、更加全面的稅收優(yōu)惠政策以及對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展相關(guān)基礎(chǔ)條件與設(shè)施的投資等。
　　但目前一些討論將政策性保險(xiǎn)與成立專門(mén)的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)、財(cái)政對(duì)風(fēng)險(xiǎn)兜底、強(qiáng)制投保以及不盈不虧聯(lián)系在一起。筆者認(rèn)為，必須澄清上述“政策性保險(xiǎn)”的幻象，以利于在共同的語(yǔ)境中探討農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的屬性與定位。
　　政策性保險(xiǎn)≠政策性機(jī)構(gòu)專營(yíng)
　　有一種看法認(rèn)為，若將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)定義為政策性保險(xiǎn)，則意味著成立專門(mén)的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)。這顯然是一種誤解，甚至某種程度上折射出“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)”的思維。
　　公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本理論告訴我們，即便是對(duì)于純而又純的公共產(chǎn)品，其提供和生產(chǎn)也是兩個(gè)不同的概念，提供者和生產(chǎn)者可以是同一個(gè)單位或機(jī)構(gòu)，也可以不是。
　　提供指的是誰(shuí)為產(chǎn)品付款，以供人們消費(fèi)。生產(chǎn)是指由誰(shuí)來(lái)從事產(chǎn)品的具體生產(chǎn)?？梢?jiàn)，提供不等于生產(chǎn)，提供是誰(shuí)付費(fèi)的問(wèn)題，生產(chǎn)則是誰(shuí)建造或制造的問(wèn)題。
　　生產(chǎn)者必須是能夠作出決策的獨(dú)立主體，這樣的主體只有三個(gè)：政府、企業(yè)和個(gè)人。企業(yè)和個(gè)人的性質(zhì)是一樣的，所以統(tǒng)稱為私人，這樣對(duì)于公共產(chǎn)品的生產(chǎn)而言，實(shí)際上只有兩個(gè)主體：政府和私人，那么某種公共產(chǎn)品到底由誰(shuí)來(lái)生產(chǎn)，取決于誰(shuí)在生產(chǎn)這種公共產(chǎn)品時(shí)更有效率。
　　依據(jù)上述對(duì)公共產(chǎn)品提供與生產(chǎn)的理論界定，政府對(duì)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)該承擔(dān)的是“提供者”的責(zé)任，即要在需求方融資中承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，而不一定自己直接生產(chǎn)。我們強(qiáng)調(diào)政府在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展中的作用，但并不意味著政府既提供也生產(chǎn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。
　　因此，政策性保險(xiǎn)絕不意味著成立專門(mén)的國(guó)有的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司進(jìn)行專屬性的壟斷經(jīng)營(yíng)。相反，政策性保險(xiǎn)同樣可以市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)，政策屬性與商業(yè)化運(yùn)作可以并行不悖。
　　首先，這符合個(gè)人權(quán)利或個(gè)人自主權(quán)原則，即要推進(jìn)的改革必須增加個(gè)人在經(jīng)濟(jì)事務(wù)中的決策范圍，減少政府的決策范圍。強(qiáng)調(diào)政府在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度中的責(zé)任，但這并不意味著賦予政府、政治程序和官僚體制非常廣泛的資源控制權(quán)，要盡量將人們的選擇放在首位。
　　其次，這也符合要堅(jiān)持競(jìng)爭(zhēng)性的原則，即不應(yīng)該存在國(guó)家所有和控制的壟斷，允許在不同的所有制形式和協(xié)調(diào)機(jī)制之間存在競(jìng)爭(zhēng)。實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)性原則的理由源于個(gè)人權(quán)利原則，因?yàn)楸仨氂懈?jìng)爭(zhēng)以便公民選擇。按照競(jìng)爭(zhēng)性原則，經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的機(jī)構(gòu)自然應(yīng)該向所有的商業(yè)性保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)開(kāi)放，向一切對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)有興趣的互助合作組織開(kāi)放，向一切將來(lái)還有可能出現(xiàn)的新的組織形態(tài)開(kāi)放。
　　最后，歷史性的比較制度分析告訴我們，實(shí)行分散化、競(jìng)爭(zhēng)性的制度安排也有利于提高效率。以私有和競(jìng)爭(zhēng)為基礎(chǔ)的分散化占支配地位的制度，比集中化和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的制度更有效率。
　　通過(guò)商業(yè)化運(yùn)作，充分利用保險(xiǎn)市場(chǎng)已有的資源，將“提供”和“生產(chǎn)”分離，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，這也是國(guó)際農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的大勢(shì)所趨。
　　為了了解國(guó)際農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)驗(yàn)以及考察政府支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的方式，世界銀行于2008年對(duì)65個(gè)國(guó)家（占世界上所有開(kāi)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)國(guó)家的62％）的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作了問(wèn)卷調(diào)查，包括21個(gè)高收入國(guó)家，18個(gè)中高收入國(guó)家，20個(gè)中低收入收入國(guó)家以及6個(gè)低收入國(guó)家。其調(diào)查結(jié)果表明，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)擁有很多種制度模式，其中最少見(jiàn)的恰恰是公共部門(mén)模式，即由一家國(guó)營(yíng)或者半國(guó)營(yíng)的保險(xiǎn)公司，在公共部門(mén)的再保險(xiǎn)支持下，全權(quán)負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)，只有少數(shù)幾個(gè)國(guó)家采用這種模式。
　　比較常見(jiàn)的是完全私營(yíng)模式與公私合作模式。完全私營(yíng)模式，即農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)完全由商業(yè)保險(xiǎn)公司提供，并且由私營(yíng)再保險(xiǎn)提供支持。在65個(gè)被調(diào)查的國(guó)家中，超過(guò)一半的國(guó)家采用了這種模式，62％的歐洲國(guó)家和70％的拉美及加勒比海地區(qū)國(guó)家都采取了這種占主導(dǎo)地位的模式。
　　在公私合作模式（PPP模式）下，私營(yíng)保險(xiǎn)公司在政府的幫助下提供農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，這種幫助通常是保費(fèi)補(bǔ)貼與再保險(xiǎn)。在另一種公私合作模式中，私營(yíng)保險(xiǎn)公司可以通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)獲取業(yè)務(wù)，但是為了有資格獲得公共部門(mén)提供的保費(fèi)補(bǔ)貼，必須遵循嚴(yán)格的保單設(shè)計(jì)和費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)。
　　可見(jiàn)，在大多數(shù)國(guó)家，商業(yè)保險(xiǎn)業(yè)都以各種形式參與了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)計(jì)劃。在54％的被調(diào)查國(guó)家中，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)完全由商業(yè)保險(xiǎn)企業(yè)提供（通常是私營(yíng)有限責(zé)任公司，但也包括相互制公司、合作社，以及小額信貸機(jī)構(gòu)保險(xiǎn)人）；9％的被調(diào)查國(guó)家農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)完全由公共部門(mén)提供（包括哥斯達(dá)黎加、伊朗、以色列、毛里求斯、塞浦路斯、尼日利亞）；37％的被調(diào)查國(guó)家由公共部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)共同提供。
　　如上所述，理論分析與國(guó)際農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的實(shí)踐都表明，政策性保險(xiǎn)不等于專門(mén)的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)，政策性保險(xiǎn)與市場(chǎng)化運(yùn)作相互兼容。
　　政策性保險(xiǎn)≠財(cái)政兜底
　　有一種看法認(rèn)為，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)具有國(guó)家對(duì)風(fēng)險(xiǎn)兜底的特點(diǎn)。而由于我國(guó)目前各地運(yùn)行的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)都不具有這種特性，所以不應(yīng)該定位為政策性保險(xiǎn)。這種看法混淆了“保險(xiǎn)”與“福利”的根本區(qū)別，否認(rèn)了任何保險(xiǎn)“自我財(cái)務(wù)平衡”的重要特征。
　　政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)不是福利，其重要特征在于“自我財(cái)務(wù)平衡”，即農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)該是在可靠的精算基礎(chǔ)上開(kāi)展和運(yùn)行的，力求做到賠償額與保費(fèi)收入（包括政府補(bǔ)貼）的平衡。而且，要以可靠而有效的方式來(lái)管理農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)計(jì)劃，使計(jì)劃的實(shí)施始終與計(jì)劃的目標(biāo)保持一致。這就意味著，政策性保險(xiǎn)并不要求財(cái)政兜底。
　　對(duì)財(cái)政兜底的擔(dān)心很大程度上源于對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)。的確，農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的高度相關(guān)性使得其經(jīng)營(yíng)始終面臨巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，這是世界農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展中的一個(gè)普遍規(guī)律。因此，各國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在發(fā)展中都建立了主要由再保險(xiǎn)體系構(gòu)成的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制與制度。這主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是政府通過(guò)成立再保險(xiǎn)公司的方式直接為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)提供再保險(xiǎn)。二是政府通過(guò)建立再保險(xiǎn)基金的方式為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)提供再保險(xiǎn)。三是政府對(duì)農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)補(bǔ)貼。
　　政府一般對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)再保險(xiǎn)業(yè)務(wù)實(shí)行補(bǔ)貼，包括國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)再保險(xiǎn)費(fèi)，以及再保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)主體經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)再保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的管理費(fèi)用等。
　　可見(jiàn)，各國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的再保險(xiǎn)體系運(yùn)作方式雖然存在著差異，但其共同點(diǎn)是農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)的發(fā)展與政府的大力支持密切相關(guān)。同時(shí)，再保險(xiǎn)同樣不是福利，遵循著等價(jià)交換的原則，即“再保險(xiǎn)保費(fèi)與風(fēng)險(xiǎn)大小對(duì)等”，從各國(guó)的實(shí)踐看，似乎都沒(méi)有財(cái)政兜底的先例。
　　除了建立再保險(xiǎn)體系，有些國(guó)家（如美國(guó)和加拿大）還采取借款或發(fā)行債券的方式為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行融資。顯然，這些借款和發(fā)行債券都是需要償還的，也不存在財(cái)政兜底的說(shuō)法。
　　借鑒國(guó)外不同制度模式下農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散制度的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)政府有必要在以下幾個(gè)方面完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散制度：
　　第一，完善再保險(xiǎn)安排。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的再保險(xiǎn)一般由政府和商業(yè)再保險(xiǎn)公司提供。對(duì)我國(guó)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)人政府來(lái)說(shuō)，也有兩種尋求再保險(xiǎn)的途徑：一是由中央成立國(guó)有農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)公司，專門(mén)為各級(jí)政府和參與承保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的保險(xiǎn)公司提供再保險(xiǎn)；二是向國(guó)內(nèi)外的再保險(xiǎn)公司尋求再保險(xiǎn)服務(wù)?；诟?jìng)爭(zhēng)性原則，筆者更傾向于第二種途徑。
　　第二，政府發(fā)行“農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)巨災(zāi)債券”。國(guó)外經(jīng)驗(yàn)表明，發(fā)生巨災(zāi)損失時(shí)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)責(zé)任準(zhǔn)備金不足以支付賠款時(shí)，允許保險(xiǎn)公司發(fā)行由財(cái)政擔(dān)保的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)債券，籌集賠付資金。保險(xiǎn)公司可以在以后年份的保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)中逐步支付債券的本息。
　　我國(guó)政府也可以采取發(fā)行“農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)特別地方債券”的方式融資，解決政府對(duì)于超賠的責(zé)任問(wèn)題，然后在以后年份由政府分期償還，這樣就可以減輕政府一次性財(cái)政較大規(guī)模的預(yù)算外支出。這種方式更適合那些農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)規(guī)模較大，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的巨災(zāi)損失在本地財(cái)政消化比較困難的省份。
　　第三，財(cái)政借款或擔(dān)保。在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)生巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)損失時(shí)，政府可以充當(dāng)“臨時(shí)貸款人”，為保險(xiǎn)公司提供臨時(shí)流動(dòng)性。比如在巨災(zāi)發(fā)生后，保險(xiǎn)公司的政策性保險(xiǎn)的準(zhǔn)備金不足賠付時(shí)，財(cái)政可以向保險(xiǎn)公司提供貸款或?yàn)楸ｋU(xiǎn)公司向銀行貸款提供擔(dān)保。
　　政府提供貸款一方面可以解決巨災(zāi)基金在面對(duì)早期巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)的流動(dòng)性不足問(wèn)題，同時(shí)由于政府具有最高信用等級(jí)，因此也大大降低了巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的融資成本。必須指出的是，政府在這里只是充當(dāng)“臨時(shí)貸款人”的角色，因此貸款應(yīng)該具有短期性，并且收取市場(chǎng)化的利率回報(bào)。而保險(xiǎn)基金在解決了暫時(shí)的危機(jī)之后則可以用“非巨災(zāi)年度”的保費(fèi)收入和盈利償還貸款。
　　同樣，上述三種路徑需要遵循市場(chǎng)交換的基本原則，都不意味著“財(cái)政兜底”。因此，需要重申政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的“自我財(cái)務(wù)平衡”的原則，摒棄所謂“財(cái)政兜底”的幻象。
　　政策性保險(xiǎn)≠?gòu)?qiáng)制投保
　　有一種看法認(rèn)為，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)具有強(qiáng)制性。而由于我國(guó)目前各地主要遵循自愿投保的原則（盡管實(shí)踐中有變相強(qiáng)制投保的做法），不具有強(qiáng)制的特性，所以不應(yīng)該定位為政策性保險(xiǎn)。筆者認(rèn)為，政策性保險(xiǎn)不等于強(qiáng)制投保，可以采取一些利益誘導(dǎo)機(jī)制，但不能實(shí)行簡(jiǎn)單的強(qiáng)制性原則，這至少涉及到強(qiáng)制的合法性以及強(qiáng)制的效果兩個(gè)問(wèn)題。
　　就合法性而言，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)行強(qiáng)制參保的理由似乎主要有三個(gè)：一是強(qiáng)制保險(xiǎn)減輕了保險(xiǎn)人面臨的逆選擇問(wèn)題。盡管費(fèi)率分區(qū)可以在一定程度上抑制逆選擇，但精確劃分風(fēng)險(xiǎn)單位，進(jìn)行費(fèi)率分區(qū)，細(xì)分費(fèi)率檔次，成本是相當(dāng)高昂的。即使完成了分縣區(qū)劃和費(fèi)率分區(qū)，也不可能完全解決逆選擇問(wèn)題。因此，從技術(shù)層面說(shuō)，比較好的解決方法是實(shí)行強(qiáng)制投保。
　　二是強(qiáng)制投保使得保險(xiǎn)人達(dá)到足夠的規(guī)模來(lái)分散風(fēng)險(xiǎn)，并且降低每個(gè)被保險(xiǎn)人分擔(dān)的管理成本。
　　三是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政策指向，或者說(shuō)其要達(dá)到的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)目標(biāo)。政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)既涉及農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又關(guān)系到農(nóng)村社會(huì)保障政策，對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展具有戰(zhàn)略意義，因而需要農(nóng)民的普遍參與，否則其政策意義就會(huì)大打折扣。但如果對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)行自愿而不是在一定范圍內(nèi)強(qiáng)制，其參與率可能非常低。在這種情況下，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)很難可持續(xù)發(fā)展。同時(shí)，沒(méi)有足夠的參與率，舉辦政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)目標(biāo)也就難以實(shí)現(xiàn)。
　　上述三個(gè)方面都不構(gòu)成目前對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)行強(qiáng)制投保的理由。根本的原因在于，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)施的強(qiáng)制性與個(gè)人選擇自由之間存在沖突。
　　實(shí)行強(qiáng)制則在某種程度上意味著，真正決定人們得到什么東西的，已不再是自由的競(jìng)爭(zhēng)性試驗(yàn)，而是權(quán)力機(jī)關(guān)所做的決策。概言之，政府不再運(yùn)用它所控制的有限資源提供某種特定服務(wù)，而是運(yùn)用自己的強(qiáng)制性權(quán)力使人們得到權(quán)威人士認(rèn)為他們所需求的東西。顯然，這種強(qiáng)制性剝奪了人們自由選擇的權(quán)利以及自由退出的機(jī)會(huì)。
　　更何況，目前國(guó)內(nèi)大多數(shù)地區(qū)主要采取單一費(fèi)率的形式，尚沒(méi)有進(jìn)行精確的風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃和差別費(fèi)率，這使得農(nóng)戶的保費(fèi)負(fù)擔(dān)與承受的風(fēng)險(xiǎn)特征不一致，加重了逆選擇的程度。減低逆選擇應(yīng)首先從費(fèi)率分區(qū)等基礎(chǔ)工作做起，而不是簡(jiǎn)單地訴諸強(qiáng)制。
　　同時(shí)，中國(guó)目前已經(jīng)成為世界第二大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)，參保農(nóng)戶的規(guī)模已經(jīng)相當(dāng)可觀，基本上不存在通過(guò)強(qiáng)制提升風(fēng)險(xiǎn)分散規(guī)模的問(wèn)題。
　　最后，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)目標(biāo)在多大程度上達(dá)成，主要取決于制度的吸引力及其實(shí)際績(jī)效，而不能簡(jiǎn)單地以強(qiáng)制提高參與率，然后以參與率這個(gè)指標(biāo)來(lái)衡量其制度績(jī)效，這是一種邏輯上的混亂與顛倒。
　　顯然，中國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)不具有強(qiáng)制的合法性，更不能將政策性保險(xiǎn)等同于強(qiáng)制投保。
　　就強(qiáng)制的效果而言，為了更好地開(kāi)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，需要預(yù)測(cè)實(shí)行強(qiáng)制性原則可能會(huì)無(wú)意中造成的后果。自愿退出權(quán)是一種有效的制約機(jī)制，能夠激勵(lì)管理者完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)方案設(shè)計(jì)、改善服務(wù)。如果實(shí)行強(qiáng)制，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)管理者的激勵(lì)機(jī)制可能會(huì)改變。
　　“強(qiáng)制”取消了農(nóng)民“自愿”條件下的“投票權(quán)”，這項(xiàng)制度的下層監(jiān)督就取消了——這可能正是官員和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)管理人員所希望的，而來(lái)自上層的監(jiān)督普遍是失效的，那么這項(xiàng)制度會(huì)很容易地偏離它本來(lái)設(shè)定的目標(biāo)。也就是說(shuō)，強(qiáng)制參加可能防范了農(nóng)戶的“逆向選擇”，但是卻帶來(lái)了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)管理人員的“道德風(fēng)險(xiǎn)”。
　　可見(jiàn)，任何一項(xiàng)制度，要有生命力，光靠不斷地強(qiáng)制是不行的，它必須成為“自我實(shí)施”的?？吹健白栽竻⒓印辈焕硐刖拖搿皬?qiáng)制”，看到強(qiáng)制不理想就用加倍的強(qiáng)制，這是一種“管理主義”的思維方式。為了完成一項(xiàng)“社會(huì)過(guò)程”，政府總是習(xí)慣性地應(yīng)用其權(quán)力優(yōu)勢(shì)，卻忘了因?yàn)椤皬?fù)雜的系統(tǒng)工程”的社會(huì)復(fù)雜性，會(huì)有一些事后的意外后果產(chǎn)生。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)也不例外，這是我們考慮農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是否實(shí)施強(qiáng)制原則時(shí)必須思考的問(wèn)題。
　　從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，我們也同樣得不出強(qiáng)制的普遍性。世界銀行的前述調(diào)查顯示，78％的被調(diào)查國(guó)家農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是自愿投保的，有13％的國(guó)家種植業(yè)或養(yǎng)殖業(yè)保險(xiǎn)采取強(qiáng)制投保的方式。采取強(qiáng)制投保的則主要是季節(jié)性農(nóng)作物生產(chǎn)貸款或者養(yǎng)殖業(yè)投資貸款的借款人被強(qiáng)制投保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。這其實(shí)屬于貸款人風(fēng)險(xiǎn)管控的一種方式，借貸雙方都是基于同意原則和意志自由，實(shí)際上不能算作是強(qiáng)制參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的。
　　政策性保險(xiǎn)≠不盈不虧
　　作為政策性保險(xiǎn)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)需要政府的諸多政策支持。由此衍生出的一個(gè)問(wèn)題是，既然財(cái)政提供保費(fèi)補(bǔ)貼，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是否應(yīng)該適用“不盈不虧”原則，以避免政府的補(bǔ)貼轉(zhuǎn)化成公司的利潤(rùn)呢？
　　如果我們堅(jiān)持主觀主義價(jià)值理論，不存在所謂的“不盈不虧”原則。同時(shí)，通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，也根本不用擔(dān)心政府的補(bǔ)貼讓保險(xiǎn)公司獲取所謂的“暴利”。
　　如果采取政府主導(dǎo)、商業(yè)保險(xiǎn)公司代辦的經(jīng)營(yíng)模式，似乎可以適用“不盈不虧”的原則，即保險(xiǎn)公司只收取固定的代辦手續(xù)費(fèi)，不承擔(dān)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)政府減免農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的營(yíng)業(yè)稅。
　　在理論上，為了實(shí)現(xiàn)“不盈不虧”，需要遵循以下原則：首先，在費(fèi)率結(jié)構(gòu)中無(wú)利潤(rùn)項(xiàng)；其次，純保險(xiǎn)費(fèi)不盈不虧。當(dāng)年度純保險(xiǎn)費(fèi)收入超過(guò)賠款時(shí)，將此差額提存準(zhǔn)備金，作為盈虧調(diào)節(jié)的資金；再次，附加費(fèi)用不盈不虧。經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的公司由于經(jīng)營(yíng)績(jī)效的高低不同，所支出的各項(xiàng)附加費(fèi)用也就會(huì)不同，但全體保險(xiǎn)公司的附加費(fèi)用總額則維持不盈不虧。換句話說(shuō)，個(gè)別保險(xiǎn)公司基于經(jīng)營(yíng)績(jī)效所收取的附加費(fèi)用的盈虧，由其自行負(fù)責(zé)，這樣可以提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的整體經(jīng)營(yíng)績(jī)效。最后，保險(xiǎn)資金運(yùn)用所得不盈不虧。保險(xiǎn)資金運(yùn)用的收益將抵減保險(xiǎn)費(fèi)。
　　目前正在討論中的《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例（征求意見(jiàn)稿）》提出：“農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)行政府引導(dǎo)、政策支持、市場(chǎng)運(yùn)作、自主自愿和協(xié)同推進(jìn)的原則?！边@就意味著我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)采取市場(chǎng)化運(yùn)作的方式。既然是市場(chǎng)化運(yùn)作，則必須由保險(xiǎn)公司依據(jù)市場(chǎng)規(guī)律自主經(jīng)營(yíng)，自負(fù)盈虧，并不適用“不盈不虧”原則，保險(xiǎn)公司賺取合理的利潤(rùn)就天經(jīng)地義，即在該種經(jīng)營(yíng)模式下，保險(xiǎn)公司在厘定農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率時(shí)，通常會(huì)考慮預(yù)定利潤(rùn)率因子，同時(shí)由于各保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)成本的不同，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的費(fèi)率在各公司之間會(huì)有所不同。
　　上述論證表明，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是否適用“不盈不虧”原則，似乎取決于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)模式：如果是政府代辦模式，可以使用該原則；如果是市場(chǎng)化運(yùn)作模式，可能不適用該原則。
　　特別值得指出的是，這里衡量盈利與否的標(biāo)準(zhǔn)，通常使用的是客觀化的成本。然而，成本真的是客觀的嗎？諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者布坎南曾對(duì)主觀主義的成本和收益觀點(diǎn)作過(guò)如下闡述：成本是主觀的，是決策者在做一項(xiàng)選擇而不是其他選擇時(shí)，所放棄或犧牲的東西。
　　可見(jiàn)，如果我們用“主觀成本”觀點(diǎn)來(lái)度量成本與收益，“不盈不虧”將很難界定。因?yàn)?，?duì)不同的公司而言，同一產(chǎn)品的成本也是不同的。生產(chǎn)這種產(chǎn)品帶來(lái)的效用和激勵(lì)也是不同的。
　　接下來(lái)的問(wèn)題是，如果放棄“不盈不虧”原則，我們?nèi)绾畏婪侗ｋU(xiǎn)公司從農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中獲取“暴利”，如何避免政府財(cái)政的補(bǔ)貼轉(zhuǎn)化為公司的不恰當(dāng)利潤(rùn)呢？答案是競(jìng)爭(zhēng)。
　　在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，生產(chǎn)者的一切利潤(rùn)都是消費(fèi)者的成本，對(duì)消費(fèi)者來(lái)說(shuō)，生產(chǎn)者的利潤(rùn)以少為佳，而只有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)才可以擔(dān)當(dāng)拉低生產(chǎn)者利潤(rùn)的重任。
　　綜上所述，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為“政策性保險(xiǎn)”的定位與市場(chǎng)化運(yùn)作并行不悖，其政策性保險(xiǎn)屬性并不意味著要適用“不盈不虧”的原則。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)的效率有賴于清除制度性強(qiáng)制，有賴于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，這些都應(yīng)該是監(jiān)管部門(mén)關(guān)注的重心。
　　作者為首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副院長(zhǎng)、勞動(dòng)與社會(huì)保障系