清末屢次對外作戰(zhàn)失敗，被迫簽署一連串條約，喪失許多領(lǐng)土與主權(quán)。列強在中國擁有租借地、租界、鐵路附屬地等“國中之國”，還掌控著海關(guān)、郵局及重要鐵路、礦場。當時中國先后與英國、法國、美國等18國訂約。這些“有約國”皆享協(xié)定關(guān)稅、領(lǐng)事裁判權(quán)及最惠國待遇等特權(quán)，加以“無約國”人民來華均需請求有約國領(lǐng)事保護，歸有約國領(lǐng)事裁判，于是凡在華之外國人，均在中國法權(quán)管轄之外。北京外交團監(jiān)督清政府執(zhí)行各種條約義務，中國受列強相當程度的聯(lián)合宰制，有所謂“半殖民地”之說。
　　清末雖然努力推行新政，想借立憲與法制改革、建立新軍、推動新式教育、鐵路及實業(yè)建設等，振衰起弊，挽救危亡命運。但內(nèi)外本已矛盾重重，新政又引起許多新的沖突。辛亥革命爆發(fā)后，各方都不愿看到因內(nèi)戰(zhàn)延長而侵及外人利益，給列強提供干涉借口而喪失更多權(quán)益。列強基本上行動一致，維持中立不介入的立場，但乘機攫取更多特權(quán)。
　　四面荊棘
　　當時的遠東地區(qū)，以英國為首的“英日同盟”成為主導性的政治軍事勢力。英國在華經(jīng)濟利益最大，在對華貿(mào)易及投資中均居第一位，又控制中國海關(guān)，并組織“國際銀行團”，與列強聯(lián)合壟斷了清政府的鐵路借款。再加上英國駐華公使朱爾典當時擔任外交團團長，英國在列強中居馬首地位。
　　袁世凱在清末主持北洋新政，其開明大吏形象甚獲英國青睞。革命爆發(fā)后，袁氏東山再起，立即獲得不少英國友人（如泰晤士報特派員莫理循等）的協(xié)助。朱爾典認為袁氏有實力、能力與聲望，可望得到各方支持早日安定局面，誠為維護列強條約權(quán)益及貿(mào)易利益的最佳人選，遂建議倫敦主導在華列強全力支持袁世凱。朱爾典在北京勸誘清政府將各種權(quán)力交給袁氏，并在北洋軍攻占漢口、漢陽后，主導南北停戰(zhàn)，在上海公共租界工部局舉行南北和議。
　　南北和議的重心在于國體問題，列強支持清政府施行君主立憲或建立民主共和。當時日本大力支持君憲，希望列強介入維護清政府，朱爾典則主張由中國人自己決定國體與政體，私下則支持袁世凱取得政權(quán)。袁氏得到各方助力，以優(yōu)待條件勸誘清帝退位。1912年2月12日，清帝頒布遜位詔書，除表示贊成共和、將政權(quán)交給袁世凱，還表示“仍合漢、滿、蒙、回、藏五族完全領(lǐng)土，為一大中華民國”，這讓中華民國完全繼承了清朝，取得對邊疆地區(qū)的合法統(tǒng)治權(quán)依據(jù)，成為奠定五族共和的重要基礎(chǔ)。
　　中華民國成立之初的外交局勢十分復雜棘手。袁世凱在清末主持過外務，對外交一向用心，手邊有一批外交人才，又重用陸徵祥，全力與列強周旋。革命軍在光復武漢后，即發(fā)布對外宣言，承認清政府簽訂之條約及外債，保障外國人生命財產(chǎn)安全，以避免列強介入支持清政府。中華民國建立后，臨時大總統(tǒng)孫中山一再宣布尊重列強條約權(quán)益。袁世凱在北京就任臨時大總統(tǒng)，也向列強保證條約權(quán)益不受影響。
　　列強想進一步擴大在華利益，決定一致行動，要求新政府承認各國在華由條約及慣例所獲得之一切權(quán)利和特權(quán)，并以此作為承認中華民國之先決條件。美國則聲明：各國一致行動，以不拖延對華外交承認為限。1913年4月8日，正式國會成立，5月2日美國承認中華民國，墨西哥、古巴、秘魯、巴西等隨之承認。其他各國于10月6日，在袁世凱當選正式大總統(tǒng)后，先后承認。10日袁氏就職時聲明：一切清政府與中國臨時政府對外締結(jié)之條約合同，均為有效，外國人在華因成例所享之權(quán)利，亦切實承認。
　　當時中國中央政府財政枯竭。革命前夕清政府即與國際銀行團簽訂湖廣鐵路等借款，尚未支付清朝已滅亡。民國肇建之后，銀行團又與袁世凱政府商談善后大借款條件，除高額利息、手續(xù)費，還提出銀行團對中國未來之所有政治性借款有優(yōu)先應募權(quán)、聘用外國專家監(jiān)督中國財政收支、整頓鹽稅等嚴苛條件。1913年初美國宣布退出國際銀行團，并表示將率先承認中華民國，才使借款條件稍稍降低。4月合同訂立，不久成立鹽務稽核所，由英人丁恩擔任會辦。
　　辛亥革命期間，因革命軍控制部分通商口岸，清政府之海關(guān)監(jiān)督離職，列強借口保障各國政府及債權(quán)人權(quán)益，與清政府簽署協(xié)定，規(guī)定關(guān)稅收入直接交給總稅務司，存入指定的幾家外國銀行，再依外交團決定之優(yōu)先順序，支付賠款外債。這個權(quán)宜辦法雖然維持了中國之國際債務信用，也b515690a028ee37c141b89590b32cbd4讓海關(guān)總稅務司的身份發(fā)生了變化，他不再只是中國政府的公仆，還受命于北京外交團，優(yōu)先維護外國債權(quán)人的利益。
　　邊疆之危
　　民初邊疆問題棘手，外蒙古及西藏都宣布獨立，袁世凱要求蒙、藏取消獨立，與俄國及英國艱辛交涉。清廷也曾因感受到俄國在北部邊疆的野心，加強對外蒙古的聯(lián)絡，以鞏固在蒙勢力。但因推動各項新政增加了蒙民負擔，鼓勵漢人移民侵及蒙人利益，引起蒙民疑忌，加上俄人從中煽動，蒙古王公已有獨立之圖謀。辛亥革命爆發(fā)后，外蒙古在俄國支持下宣布獨立，建立大蒙古國，給予俄人種種特權(quán)。
　　袁世凱政府強調(diào)五族共和，勸蒙古取消獨立，并派陸徵祥與俄使談判。1913年11月，兩國簽署協(xié)定聲明文件，俄國承認中國在外蒙古之宗主權(quán)，中國承認外蒙古之自治權(quán)，中國不設官不駐軍不移民，承認《俄蒙協(xié)約》。其后中俄蒙三方經(jīng)長期談判，于1915年6月在恰克圖簽訂《恰克圖協(xié)約》，外蒙承認中俄聲明文件，撤銷獨立，改為自治，用中華民國年歷，中華民國政府派大員率衛(wèi)隊駐扎庫倫，冊封活佛。
　　清末英印勢力不斷進入西藏，經(jīng)清政府斡旋，英俄都承認中國在西藏之宗主權(quán)。清政府為加強對西藏的控制，在川邊推動新政，實行改土歸流，遭到藏人反抗，川軍入藏鎮(zhèn)壓，1910年達賴喇嘛逃往印度大吉嶺。辛亥革命后，達賴重返拉薩，驅(qū)逐川軍并宣布獨立。英印乘機鼓勵，阻止袁世凱派軍入藏，中英展開長期交涉。
　　1913年10月，中英藏在印度西姆拉開議，1914年4月達成初步協(xié)議：中國對西藏有宗主權(quán)，西藏有自治權(quán)，中國不派官不駐軍不移民，簡任大員率衛(wèi)隊駐拉薩，英國派商務委員率衛(wèi)隊駐江孜。中國代表草簽之后，送交北京政府審議。北京對此約之基本原則尚可接受，但不滿于英國劃定之內(nèi)藏、外藏界線，堅持中國認定之中藏交界，聲明否認草簽協(xié)議的效力。其后英使一再要求續(xù)議，北洋政府始終拒絕，藏案無形擱置，中國也因此未承認英印外交當局擅自劃定的藏印邊界線。
　　日本在辛亥革命期間，欲以支持清政府君主立憲換取各種利益，并企圖支持清朝王公實現(xiàn)滿蒙獨立，但受各國牽制，未能實行。
　　平等訂約
　　除了應付各種外交難題，北洋外交出現(xiàn)一些新的動向。民國肇造之后，由國務會議議決：“嗣后對于滿清遺留之各不平等條約不得續(xù)延，亦不得再訂相似之約”，確立平等互惠訂約的方針，并努力推動。民初古巴欲與中國訂約通商，但要求享有與各國同等的權(quán)益，北洋外交部在談判時，堅持事事平等，不愿再給予領(lǐng)事裁判及協(xié)定關(guān)稅等特權(quán)，即使談判不成，也不愿遷就。當時智利也要求與中國建交，雙方談判到1915年簽訂《中華智利通好條約》，互享最惠國待遇，且未明文給予領(lǐng)事裁判權(quán)，被后世史家譽為第一個平等條約。
　　1918年簽訂的《中華瑞士通好條約》正文雖屬平等互惠，但因瑞士堅持要與其他各國擁有同等待遇，加上北京政府急欲于歐戰(zhàn)時在瑞士設使館，終于在附件中做出讓步。這是最后一個給予外國領(lǐng)事裁判權(quán)、協(xié)定關(guān)稅的不平等條約。但也加有一條但書：“俟中國將來司法制度改良有效時，瑞士國即與他締約國同棄其在中國之領(lǐng)事裁判權(quán)。”
　　民國初年北洋政府的訂約、修約努力，可稱為北洋修約的萌芽期，或可稱為舊新交替之過渡期。雖有國力不足的先天限制，有時無法強力貫徹宗旨，不免遷就，但已表現(xiàn)出當時外交部對新訂各約，努力朝平等互惠的大方向努力，不愿再失權(quán)利。
　　民國初年相當注重國際法。1913年7月陸徵祥因組閣問題辭去國務總理職務后，與張謇、王寵惠等人發(fā)起組織“國際法會”，以預備修改條約及第三次保和會提議案為主要目的。外交部也呈請臨時大總統(tǒng)袁世凱，派陸徵祥組織“保和會準備會”，由外交、陸軍、海軍、司法等部派員，從1913年底定期開會，討論批準第二次保和會各公約及準備第三次保和會提案等事，此會一直開議到1916年，是民初討論國際法相關(guān)問題的主要機制，其會議記錄展現(xiàn)出相當高水平的國際法知識。
　　總而言之，民國初年外交局勢錯綜險惡，所幸革命、君憲及北洋各派都認識到內(nèi)戰(zhàn)延長會引起外國干預，損及國家利益，所以各方妥協(xié)，勸誘清帝遜位，將政權(quán)完整移交中華民國，而革命黨也放棄驅(qū)逐韃虜主張，接受五族共和。北洋政府對外則維護外人權(quán)益，避免列強有干涉借口。日本當時尚不能在東亞為所欲為，必須與英國為首之列強協(xié)調(diào)行動，在英國主導之不干涉政策得以貫徹，民國順利建立。
　　袁世凱在內(nèi)外交迫中，爭取列強支持，取得善后大借款平定內(nèi)亂，鞏固國基。北洋外交官堅持國家主權(quán)，艱辛談判，雖然在善后大借款條件、外人主持鹽務稽核所并控制關(guān)稅保管權(quán)上有些損失，但也爭取到外蒙古及西藏撤銷獨立，俄英承認中華民國在蒙藏名義上之主權(quán)，維護了領(lǐng)土完整，并在平等訂約上初見成效，成果堪稱難能可貴。
　　作者為臺灣東海大學歷史系