京城北五環(huán)外20公里，溫榆河畔，昌平區(qū)白各莊新村，10多米高的巨大廣告牌矗立在路旁，“時(shí)尚、健康、成就城市居住理想”，廣告牌上如此寫(xiě)道。
　　走進(jìn)白各莊新村，十余棟嶄新的樓房排列整齊，綠樹(shù)、小徑、涼亭、幼兒園、超市一應(yīng)俱全，與一般的社區(qū)看起來(lái)并無(wú)二致。但在北京市國(guó)土局9月17日公布的小產(chǎn)權(quán)房清理名單上，白各莊新村赫然在列。
　　清理公告稱(chēng)，6月以來(lái)，北京市集中開(kāi)展清理整治利用集體土地違法建設(shè)銷(xiāo)售（變相銷(xiāo)售）工作，初步清理出自2008年以來(lái)在建在售的79個(gè)違法占地項(xiàng)目，現(xiàn)正在進(jìn)行查處。
　　小產(chǎn)權(quán)房，并非嚴(yán)格的法律概念，而是一種約定俗成的稱(chēng)謂。在官方的表述中，它特指那些建設(shè)在農(nóng)村集體土地上，并向集體經(jīng)濟(jì)組織外成員銷(xiāo)售的房屋。
　　上世紀(jì)90年代，以村集體自建或與開(kāi)發(fā)商合作的方式，大城市周邊逐漸出現(xiàn)大量小產(chǎn)權(quán)房。按照現(xiàn)行土地制度，集體土地只有經(jīng)過(guò)征用程序，轉(zhuǎn)為國(guó)有建設(shè)用地后，方可進(jìn)入土地市場(chǎng)，實(shí)施房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)。
　　從2007年開(kāi)始，政府多次啟動(dòng)小產(chǎn)權(quán)房清理整頓，但隨著城市化進(jìn)程的加快，商品房?jī)r(jià)的逐步攀升，小產(chǎn)權(quán)房不僅沒(méi)有得到遏制，反而愈加蔓延。購(gòu)買(mǎi)者面臨的最大問(wèn)題是，小產(chǎn)權(quán)房無(wú)法獲得合法的產(chǎn)權(quán)。2011年11月，《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見(jiàn)》發(fā)布，明確指出不得為小產(chǎn)權(quán)房登記發(fā)證。
　　2012年2月，國(guó)土部發(fā)言人表示，將于今年試點(diǎn)清理小產(chǎn)權(quán)房。北京作為試點(diǎn)城市之一，6月中旬起展開(kāi)清理，原計(jì)劃在7月底完成，但延至9月，方才公布了79處小產(chǎn)權(quán)房名單。
　　但是，對(duì)于被列入名單的小產(chǎn)權(quán)房，最后將如何被清理，北京市國(guó)土局的公告中并未透露。該局副局長(zhǎng)謝俊奇表示，目前北京市對(duì)于小產(chǎn)權(quán)房尚無(wú)具體處理辦法。這意味著，北京市可能需要等待國(guó)務(wù)院的統(tǒng)一方案。據(jù)了解，該方案由國(guó)土部于今年3月上報(bào)，但至今未有下文。
　　清理未開(kāi)始
　　被列入清理名單的白各莊新村是一個(gè)舊村改造項(xiàng)目，今年剛剛落成，已有部分村民入住。一期項(xiàng)目主要用于安置村民，但仍有空余。房屋的窗戶(hù)上貼著許多出租和出售的廣告，兩居室租金在2500元左右，若是出售，單價(jià)在1萬(wàn)元左右。
　　在一期項(xiàng)目的旁邊，另有十余棟高層樓房已經(jīng)封頂。村主任王繼表示，由于被列入清理名單之中，目前工程已經(jīng)停工。
　　與白各莊僅一墻之隔的鄭各莊村是一個(gè)“明星村”，因十多年來(lái)的自主城市化實(shí)踐受到外界廣泛關(guān)注。曾有學(xué)者以“在農(nóng)村集體土地上長(zhǎng)出一座城市來(lái)”評(píng)價(jià)鄭各莊的迅速發(fā)展。2012年4月，鄭各莊村企合一的民營(yíng)企業(yè)宏福集團(tuán)董事長(zhǎng)黃福水，曾被哈佛大學(xué)邀請(qǐng)介紹農(nóng)村自主城市化經(jīng)驗(yàn)。宏福集團(tuán)下轄15家直屬企業(yè)，30余家參控股企業(yè)，7000余名員工，并擁有50億元資產(chǎn)。
　　然而，這樣一個(gè)明星村莊同樣因?yàn)樾‘a(chǎn)權(quán)房問(wèn)題而處于尷尬境地。由于未獲得政府審批，鄭各莊的許多項(xiàng)目均屬于小產(chǎn)權(quán)房，其中包括京郊著名的休閑場(chǎng)所溫都水城，也包括此次被列入清理名單的宏福苑小區(qū)。
　　與白各莊新村不同，宏福苑至今已有十多年歷史，多達(dá)百余棟樓房，構(gòu)成一個(gè)人口密集的社區(qū)。宏福苑亦從舊村改造而來(lái)。1997年時(shí)，出于改善村民住房的考慮，鄭各莊決定向村民集資建房。“那時(shí)，兩居室只要4萬(wàn)元，三居室也不過(guò)5萬(wàn)元。”黃福水回憶。1998年3月8日，第一期四棟樓動(dòng)工，當(dāng)年年底入住。此后，宏福苑繼續(xù)建設(shè)，直到村里的舊房全部拆除。
　　隨著鄭各莊村辦企業(yè)規(guī)模的持續(xù)擴(kuò)大，宏福苑的居民亦不再限于本村。 “集團(tuán)本身就有上千員工，有些是博士畢業(yè)來(lái)到這里，不給他們解決住房怎么能留得住？”黃福水說(shuō)。此外，村里引進(jìn)的大學(xué)、企業(yè)的員工，也都需要住房。
　　宏福苑隨之不斷擴(kuò)大，宏福集團(tuán)作為開(kāi)發(fā)商，以低于市場(chǎng)的價(jià)格將房子賣(mài)給外來(lái)者。黃福水否認(rèn)以集體土地開(kāi)發(fā)牟利，“2004年左右，1平方米只需要2600元，開(kāi)發(fā)成本都不夠，后來(lái)房?jī)r(jià)才升到七八千元?！?br/>　　實(shí)際上，前往宏福苑買(mǎi)房者，也有不少純粹的外來(lái)置業(yè)者。一位李姓業(yè)主就表示，他十幾年前由于拆遷，從城內(nèi)來(lái)到這里買(mǎi)了房，當(dāng)時(shí)的房?jī)r(jià)只有2000多元。這位業(yè)主也承認(rèn)，買(mǎi)小產(chǎn)權(quán)房，實(shí)屬無(wú)奈?！俺莾?nèi)房?jī)r(jià)那么高，拆遷款根本不夠買(mǎi)商品房，只能到郊區(qū)來(lái)買(mǎi)小產(chǎn)權(quán)（房）。”他說(shuō)。
　　對(duì)于政府清理小產(chǎn)權(quán)房的說(shuō)法，這位業(yè)主有些不以為然，“這里住滿(mǎn)了人，怎么清理？不能讓我們?nèi)プ●R路吧?！?br/>　　如何分類(lèi)
　　2012年全國(guó)“兩會(huì)”期間，國(guó)土部部長(zhǎng)徐紹史曾表示，今年開(kāi)始試點(diǎn)治理小產(chǎn)權(quán)房，將為下一步大規(guī)模的清理做準(zhǔn)備。此表態(tài)被認(rèn)為清理小產(chǎn)權(quán)房將從“打雷”變成“下雨”。
　　北京首當(dāng)其沖。此前的2月，北京市國(guó)土資源局懷柔分局執(zhí)法監(jiān)察隊(duì)原負(fù)責(zé)人曹建明因犯玩忽職守罪，被判處拘役六個(gè)月，緩刑六個(gè)月，這是北京市首次因查處小產(chǎn)權(quán)房不力，而追究國(guó)土部門(mén)官員刑責(zé)。
　　自2008年以來(lái)，隨著房?jī)r(jià)快速上漲，北京小產(chǎn)權(quán)房的數(shù)量也猛增?！斑@也是北京急于清理的原因?！?北京市人大代表、昌平區(qū)人大常委會(huì)主任李福忠說(shuō)。
　　實(shí)際上，北京小產(chǎn)權(quán)房項(xiàng)目數(shù)量遠(yuǎn)不止國(guó)土局名單中的數(shù)量。此次公布的79個(gè)項(xiàng)目占地面積僅為3656.27畝，其中耕地107.4畝，涉及朝陽(yáng)、昌平、房山等八個(gè)區(qū)縣。而在兩年前，國(guó)務(wù)院調(diào)查組曾抽樣調(diào)查了北京幾個(gè)小產(chǎn)權(quán)密集的區(qū)，結(jié)果顯示，僅昌平和懷柔兩區(qū)的小產(chǎn)權(quán)房項(xiàng)目面積就超過(guò)5000畝。
　　雖然北京市的具體清理方式尚不明朗，但是分類(lèi)清理的思路已經(jīng)確定?！侗本┤?qǐng)?bào)》援引北京市國(guó)土局相關(guān)負(fù)責(zé)人的話(huà)說(shuō)：“我們先把名單公布出來(lái)，提醒公眾不要購(gòu)買(mǎi)，這是第一步。下一步我們將會(huì)同相關(guān)部門(mén)，對(duì)清理出的‘小產(chǎn)權(quán)房’項(xiàng)目分類(lèi)處理?！?br/>　　這位負(fù)責(zé)人解釋?zhuān)‘a(chǎn)權(quán)房項(xiàng)目的成因不同，比如有的占用的是農(nóng)用地，有的占用的是集體建設(shè)用地。另外，有的項(xiàng)目已有一定規(guī)劃基礎(chǔ)，有的則沒(méi)有，所以對(duì)于小產(chǎn)權(quán)房項(xiàng)目的處理不會(huì)一刀切，會(huì)結(jié)合每個(gè)項(xiàng)目具體情況，提出具體的處理措施。
　　區(qū)別對(duì)待、分類(lèi)處置——也是此前國(guó)土部透露的清理原則。
　　事實(shí)上，小產(chǎn)權(quán)房魚(yú)龍混雜，也難以采用統(tǒng)一方式加以處理。一部分小產(chǎn)權(quán)房是開(kāi)發(fā)商與村鎮(zhèn)干部私相授受，談妥地價(jià)后即進(jìn)行開(kāi)發(fā)。由于未繳納土地出讓金，土地成本低廉，這類(lèi)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目往往能獲取“超額利潤(rùn)”。
　　但另一些小產(chǎn)權(quán)房項(xiàng)目的確改善了村民生活，實(shí)現(xiàn)了舊村改造，農(nóng)民增收，村集體經(jīng)濟(jì)壯大甚至帶動(dòng)周邊區(qū)域發(fā)展的多重效果。比如，鄭各莊通過(guò)集體土地的商業(yè)開(kāi)發(fā)，在15年間不僅改善了村民的居住條件，該村的人均收入從當(dāng)年的3100元，達(dá)到2012年的近5萬(wàn)元。
　　李福忠認(rèn)為，精確的分類(lèi)處理才能合理化解小產(chǎn)權(quán)難題，避免矛盾激化。政府應(yīng)該尊重事實(shí)，對(duì)于符合城市規(guī)劃和土地規(guī)劃的小產(chǎn)權(quán)房項(xiàng)目，就應(yīng)該合法化；對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自己出資，不符合規(guī)劃的項(xiàng)目，可以不轉(zhuǎn)變性質(zhì)但允許出租；對(duì)于開(kāi)發(fā)商出資的不符合規(guī)劃的項(xiàng)目，則可以由政府略高于成本價(jià)回購(gòu)，變成公租房。
　　而對(duì)于占用耕地甚至基本農(nóng)田的，各方的意見(jiàn)則基本一致，即應(yīng)予以拆除，還土地原面貌。
　　合法化可能
　　“問(wèn)題不在于能不能解決小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題，而是愿不愿意解決?！崩罡Ｖ艺f(shuō)，他認(rèn)為，正是由于政府壟斷土地市場(chǎng)以致房?jī)r(jià)虛高，才使得小產(chǎn)權(quán)房愈來(lái)愈多。
　　由于壟斷一級(jí)土地市場(chǎng)，政府可以通過(guò)低價(jià)征用集體土地，轉(zhuǎn)化為國(guó)有用地后高價(jià)出賣(mài)，從而獲取土地級(jí)差收益。此后，政府再將土地收益進(jìn)行整體平衡，投入公共設(shè)施建設(shè)，這便是中國(guó)的主流城市化發(fā)展路徑。
　　而類(lèi)似鄭各莊的自主城市化模式則走出了另一條路徑，即由村辦企業(yè)對(duì)集體土地進(jìn)行開(kāi)發(fā)，繞開(kāi)了國(guó)家征地環(huán)節(jié)。政府未從鄭各莊獲得土地級(jí)差收益，但同時(shí)亦不用承擔(dān)公共服務(wù)投入等責(zé)任。“政府改造一個(gè)村可能要花30億到50億元，我們沒(méi)有動(dòng)用政府一個(gè)人和一分錢(qián)，自己解決了?！秉S福水說(shuō)。至目前，宏福集團(tuán)累計(jì)投入了10億余元進(jìn)行公共設(shè)施建設(shè)。在經(jīng)市供電局同意后，該集團(tuán)還建起了昌平區(qū)唯一一個(gè)由企業(yè)建設(shè)的變電站?！暗缆?、污水處理系統(tǒng)也都由集團(tuán)自行完成?！?br/>　　但對(duì)鄭各莊來(lái)說(shuō)，繞開(kāi)了政府征地、審批等環(huán)節(jié)，帶來(lái)高速發(fā)展的同時(shí)，如今遇到難以突破的現(xiàn)實(shí)困境——土地的集體性質(zhì)致使各種資產(chǎn)因缺乏完整產(chǎn)權(quán)，無(wú)法通過(guò)抵押等方式形成資本，并進(jìn)行流轉(zhuǎn)，從而阻礙了集體經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步壯大。
　　這樣一來(lái)，也形成了另外一種政策建議，即通過(guò)補(bǔ)交土地出讓金方式，將已經(jīng)建設(shè)起小產(chǎn)權(quán)房的土地，追認(rèn)為國(guó)有土地。北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院助教授李力行對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，成都市郫縣三道堰鎮(zhèn)就曾通過(guò)補(bǔ)交土地出讓金以及其他手續(xù)讓小產(chǎn)權(quán)房獲得合法身份。
　　黃福水也表示，如果有可能，宏福集團(tuán)愿意通過(guò)補(bǔ)交地價(jià)款的方式獲得資產(chǎn)的合法性，“問(wèn)題在于，我們找不到合適的政府部門(mén)對(duì)接這個(gè)事情?！?br/>　　清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任蔡繼明認(rèn)為，總的來(lái)說(shuō)，小產(chǎn)權(quán)房目前處理的種種思路，諸如變成公租房、補(bǔ)繳土地出讓金等，都是權(quán)宜之計(jì)，并不能改變現(xiàn)行土地制度弊端?！爸伪局涝谟谕?、同權(quán)、同價(jià)?！辈汤^明說(shuō)。
　　基于此判斷，蔡繼明認(rèn)為，在《土地管理法》《農(nóng)村土地征收補(bǔ)償條例》等法規(guī)修訂、出臺(tái)之前，對(duì)于小產(chǎn)權(quán)房的清理不會(huì)也不應(yīng)該有實(shí)質(zhì)性的動(dòng)