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　　[摘 要]城市公共危機(jī)在社會需求和政府能力之間存在一種極大的張力，其本質(zhì)不僅是構(gòu)建現(xiàn)代危機(jī)管理體系的問題，還是政府與社會權(quán)力關(guān)系重構(gòu)的問題。實現(xiàn)具有中國特色的城市公共危機(jī)治理目標(biāo)的根本在于建立“自治、共治、公治”并行的現(xiàn)代公共危機(jī)治理模式，在公共危機(jī)事件干預(yù)全過程和公共危機(jī)治理全要素支持的雙層疊加回應(yīng)機(jī)制中設(shè)計城市公共危機(jī)治理的體系結(jié)構(gòu)，將風(fēng)險管理（R）、危脅管理（H）、應(yīng)急管理（E）和災(zāi)害管理（D）整合形成連續(xù)統(tǒng)的治理框架，打造全主體參與、全要素剖析、全過程應(yīng)對的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)和制度平臺，形成法律法規(guī)體系健全、應(yīng)急預(yù)案有效、機(jī)構(gòu)職能明確、技術(shù)手段先進(jìn)的創(chuàng)新戰(zhàn)略。
　　[關(guān)鍵詞]城市公共危機(jī)；城市公共危機(jī)治理；體系結(jié)構(gòu)；框架戰(zhàn)略
　　中圖分類號：D630.8 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1008- 410X（2012）05- 0063- 07
　　一、應(yīng)對城市公共危機(jī)的模式轉(zhuǎn)變：從傳統(tǒng)管理到現(xiàn)代治理
　　進(jìn)入21世紀(jì)之后，城市危機(jī)出現(xiàn)了一些新特征：（1）危機(jī)發(fā)生的頻次高，誘因呈綜合化特征；（2）危機(jī)產(chǎn)生的時域突發(fā)性，傳播的方式多元化，波及的領(lǐng)域?qū)挿夯唬?）危機(jī)跨地域傳播，疊加性影響及暴力的程度加劇。這些特征的出現(xiàn)與傳統(tǒng)政府模式面臨的五大方面挑戰(zhàn)緊密相關(guān)：一是以單中心自上而下管制和命令為特征的普遍政府管理模式越來越掣肘于風(fēng)險社會的逼近與來臨，無力應(yīng)對非常規(guī)的突發(fā)事件；二是以科層制和“命令－控制”為組織結(jié)構(gòu)并以規(guī)則、效率而著稱的“官僚制典范”在日益頻繁的公共危機(jī)面前已顯得捉襟見肘、行動乏力；三是以解決共同政治問題和服從價值權(quán)威分配的政府“典則規(guī)范”在危機(jī)頻發(fā)的狀態(tài)下亟須增強的社會整合能力反倒日益衰減；四是在高度動態(tài)性、非線性和不確定性的復(fù)雜社會系統(tǒng)中，組織惰性帶來的組織社會敏感度的遲鈍甚至是缺失，成為傳統(tǒng)政府回應(yīng)性缺失的致命的限制性因素；五是現(xiàn)代社會的統(tǒng)治需要具有實質(zhì)的合法性，而這些實質(zhì)的合法性則來源于社會和公眾對其實際統(tǒng)治過程的認(rèn)可，危機(jī)局勢是對社會穩(wěn)定構(gòu)成的最直接的威脅，會使政府的合法性與良好形象面臨極其嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。
　　城市危機(jī)主要是政府危機(jī)應(yīng)對方式的局限性所致。這些局限性主要表現(xiàn)在：（1）傳統(tǒng)的全能型政府形態(tài)下表現(xiàn)出的“婆婆”或總管式的城市功能定位已經(jīng)不能應(yīng)對多元化的城市公共安全需求；（2）多元協(xié)同治理的公共危機(jī)減緩、準(zhǔn)備、響應(yīng)和恢復(fù)四大應(yīng)急管理系統(tǒng)沒有建立，單極化、單中心的傳統(tǒng)政府應(yīng)急管理模式難以應(yīng)對突發(fā)性和寬泛化的城市公共安全需求；（3）社會支持和動員系統(tǒng)中制度化的聯(lián)動機(jī)制較為缺乏，城市安全應(yīng)急管理過程中的資源浪費現(xiàn)象嚴(yán)重；（4）缺乏基礎(chǔ)科學(xué)研究，危機(jī)管理的法治化進(jìn)程較為滯后，法律行為框架松軟，應(yīng)急管理工作者和全社會共同成員的危機(jī)意識不強、危機(jī)應(yīng)對能力較弱。由此可見，傳統(tǒng)政府管理模式和危機(jī)應(yīng)對方式實質(zhì)是一種被動的“刺激－反應(yīng)”模式。政府的各個部門就好比是人體的神經(jīng)末梢組織，它們收集各種關(guān)于危機(jī)的信息并反饋給神經(jīng)中樞組織——高層組織，并等待高層組織做出危機(jī)管理的相關(guān)決策。由于地方政府組織部門和高層組織各自在信息傳遞、危機(jī)意識、組織結(jié)構(gòu)、個體素質(zhì)等方面存在的缺陷，這種對危機(jī)的線性處理方式并不能保證危機(jī)的全程高效管理，往往導(dǎo)致危機(jī)管理和決策的不足或失效。最值得反思的是，這種被動的刺激－反應(yīng)模式有時不僅不能有效應(yīng)對危機(jī)，反而惡化危機(jī)而成為了新的危機(jī)源（如圖1所示）。
　　這種現(xiàn)代危機(jī)管理體系的主導(dǎo)意識仍是一以貫之的傳統(tǒng)“管理”理念，人治思想、政績導(dǎo)向等體制性因素、政策性因素和管理性因素多因并存導(dǎo)致危機(jī)管理體系還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能勝任城市公共安全治理的需求。首先，從危機(jī)管理對象看，現(xiàn)代城市還沒有實現(xiàn)全危險要素的真正的標(biāo)本兼防與兼治，行政不作為或仍然是臨時抱佛腳的事發(fā)后被動應(yīng)付、被威脅牽著鼻子走，危險要素純粹被行政手段暫時壓服和對上潛藏。其次，從危機(jī)管理過程看，城市還沒有實現(xiàn)危機(jī)生命周期全過程的循環(huán)式管理，在減緩、準(zhǔn)備、響應(yīng)和恢復(fù)四個階段上仍以事發(fā)當(dāng)口才集中應(yīng)對、事發(fā)之前文件通知和領(lǐng)導(dǎo)講話為主要形式的單程離散式預(yù)控，主要是通過行政手段、采取自上而下單向度管制和命令為主的方式，條塊分割現(xiàn)象嚴(yán)重。再次，從危機(jī)管理主體看，正式的組織體系往往只有政府或公共部門一方，非政府組織私營部門、社區(qū)為單元的公民個人和家庭及國際組織基本上還不是現(xiàn)行危機(jī)應(yīng)急體系的制度化主體。最后，從危機(jī)管理對象、過程和主體三方面綜合看，高度相關(guān)并可能獨具短平快優(yōu)勢和專業(yè)特長的政府組織以政治動員模式的發(fā)動及感召、相關(guān)民間力量基于對自身切身利益的關(guān)注而采取配合行動，大都只是在危機(jī)已經(jīng)爆發(fā)并釀成巨大威脅之后臨時聚合和短期聯(lián)手，政府與民間私營部門、民眾與民眾及與工商企業(yè)，任何政府體系外的及政府體系與其他體系之間在危機(jī)過后都不再有可持續(xù)的預(yù)備性合作、組織化行動和制度化協(xié)同。因此，城市的公共危機(jī)不僅由于實際問題的復(fù)雜性形成了管理的需求，而且由于現(xiàn)行體制剛性制約政府管理的能力，在社會需求和政府能力之間造成了一種極大的張力，導(dǎo)致政府能力的增量與政府遭遇的問題甚至是政府自身釀致的問題增量相比無法保持同比例匹配，面臨著管理模式、組織架構(gòu)、整合能力、回應(yīng)能力及合法性等方面的綜合性挑戰(zhàn)。
　　面對一個高風(fēng)險的社會，任何組織之間都必須擁有的共識是：如果我們在共赴危難時都不能共擔(dān)責(zé)任，都不能為此而在危機(jī)減緩與準(zhǔn)備過程中高度信任地對政府體系之外的組織化行動委以適當(dāng)對應(yīng)的放權(quán)和授權(quán)，不提供制度化安排和建構(gòu)組織間協(xié)同合作的工作網(wǎng)絡(luò)，那么很難設(shè)想能夠迅速發(fā)展起非政府組織和民間社會力量來與政府一道共同治理社會的其他方面，更難設(shè)想僅僅憑借一以貫之的純行政手段與單向管控的社會動員方式能夠克服危機(jī)。因此，政府應(yīng)對公共危機(jī)必須實現(xiàn)從傳統(tǒng)管理轉(zhuǎn)向現(xiàn)代治理模式的轉(zhuǎn)變，現(xiàn)代公共危機(jī)治理理念的本質(zhì)并不僅僅是構(gòu)建危機(jī)應(yīng)急體系的問題，還是政府與社會權(quán)力關(guān)系重構(gòu)的問題。城市具有的人口高度流動性、各種組織機(jī)構(gòu)的多樣性和復(fù)雜性、城市建設(shè)和擴(kuò)張引起的去中心化、城市基礎(chǔ)設(shè)施的網(wǎng)絡(luò)彌散性以及各種事件的放大效應(yīng)和連鎖效應(yīng)必然要求政府主體采用一種整體和全盤的方式，重新整合政府組織內(nèi)部以及社會中先前的那些支離破碎的部分在公共危機(jī)治理中的功能與效用，實現(xiàn)從傳統(tǒng)單一的強勢國家、政府單一治理主體向多元的公共危機(jī)治理體系的轉(zhuǎn)變，從而構(gòu)建起公民個體－社會群體－政府部門－整個國家一體化，點、線、面相結(jié)合的動態(tài)性、柔性化的公共危機(jī)治理系統(tǒng)。
　　二、城市公共危機(jī)治理的體系結(jié)構(gòu)設(shè)計
　　城市自然災(zāi)害危機(jī)、事故災(zāi)難危機(jī)、公共衛(wèi)生危機(jī)和社會安全危機(jī)頻發(fā)不僅要求建立完備的現(xiàn)代應(yīng)急體系，更迫切需要政府組織、非政府組織、企業(yè)、公民等在一個共同的互動平臺上塑造新的政治－社會結(jié)構(gòu)及其關(guān)系模式，打造一個全主體參與、全危險要素剖析、全過程應(yīng)對的公共治理平臺，在共識原則與默契套路之下，共同開展突發(fā)公共事件的減緩、準(zhǔn)備、響應(yīng)和恢復(fù)工作，同時通過運用現(xiàn)代信息與網(wǎng)絡(luò)技術(shù)形成的一個彼此依賴、共享權(quán)力的動態(tài)的制度化的自組織系統(tǒng)。公共危機(jī)治理體系在明確各參與主體權(quán)責(zé)關(guān)系的基礎(chǔ)上，采用“自治、共治、公治”并行的公共危機(jī)應(yīng)對方式，特別是在危機(jī)決策上實現(xiàn)分布式的決策，內(nèi)容也由政府危機(jī)管理中針對危機(jī)前的預(yù)警、危機(jī)中的應(yīng)急延伸到危機(jī)的績效評估和危機(jī)后的反思和學(xué)習(xí)，最終實現(xiàn)公共危機(jī)治理的全方位的社會共治。如表1所示。
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　　城市公共危機(jī)治理體系不僅僅是在公共危機(jī)治理核心機(jī)構(gòu)的綜合協(xié)調(diào)作用下由各個節(jié)點形成的靜態(tài)工作網(wǎng)絡(luò)，更是一個利用網(wǎng)絡(luò)與信息技術(shù)，在網(wǎng)絡(luò)節(jié)點的信息互動與傳播過程中不斷建構(gòu)、解構(gòu)與重構(gòu)，以保持其持續(xù)開放的動態(tài)系統(tǒng)。各個節(jié)點之間在空間上呈離散狀態(tài)，分布于社會的各個角落，彼此之間通過在網(wǎng)絡(luò)與信息技術(shù)支撐的虛擬空間中的頻繁互動，實現(xiàn)資源的整合與協(xié)調(diào)，形成一個扁平化、彈性化的公共危機(jī)治理網(wǎng)絡(luò)。由此用動態(tài)的網(wǎng)絡(luò)合作系統(tǒng)替代傳統(tǒng)政府組織機(jī)械的、僵化的層級，在組織結(jié)構(gòu)和工作平臺上保證了公共危機(jī)應(yīng)對的整體合力，增強了公共危機(jī)治理系統(tǒng)的動態(tài)適應(yīng)力。
　　這種公共治理體系具有六個特點。
　　1．主體多元性。
　　城市公共危機(jī)治理體系突破了公共事務(wù)原先由公共部門壟斷的理念，打破了傳統(tǒng)行政中心主義的信條，在理順政府組織內(nèi)部關(guān)系并整合相關(guān)力量的基礎(chǔ)上，制度化地引入非政府組織、私營部門、社會團(tuán)體以及國際組織等多元主體的傳承參與，形成高度組織化的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)與制度平臺，政府組織行動由此融合而不再是凌駕于社會之上，并與多元主體間形成持續(xù)的戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系。
　　2．層次多重性。
　　針對危機(jī)影響范圍與程度的不同，城市公共危機(jī)治理網(wǎng)絡(luò)應(yīng)具有多層次，既有城市之間的、城市與國際組織和國際機(jī)構(gòu)的全球?qū)用嫔系膽?yīng)對網(wǎng)絡(luò)，也有城市內(nèi)部統(tǒng)一聯(lián)動的、獨具地方特色，具有不同側(cè)重點的地方公共危機(jī)治理網(wǎng)絡(luò)。各區(qū)域、各省市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道和社區(qū)由多元治理主體共同構(gòu)成公共危機(jī)治理網(wǎng)絡(luò)，它們針對本地區(qū)、本層級的具體情況以及所面臨的具體危機(jī)類型既聯(lián)合協(xié)同，又獨立行動。
　　3．交叉多向性。
　　城市公共危機(jī)治理體系勢必要求改變傳統(tǒng)管理中依據(jù)科層組織的等級鏈條而采取的自上而下的單向度管制與命令方式，其權(quán)力向度是多向的、交互的，是多元主體之間上下互動、交叉聯(lián)系的協(xié)作應(yīng)對過程，彼此在制度化、常設(shè)性的互動平臺上通過價值認(rèn)同合作、協(xié)商互助、伙伴關(guān)系等方式實現(xiàn)公共危機(jī)治理的集體行動。
　　4．統(tǒng)分結(jié)合性。
　　網(wǎng)絡(luò)節(jié)點間主要通過網(wǎng)絡(luò)技術(shù)與信息技術(shù)相互連接，因此這種連接相對而言是松散的，具有高度的柔性化和自組織特征。城市公共危機(jī)治理體系具有相對的獨立自主權(quán)，在府際關(guān)系和條塊分割交錯的部門職能重疊的協(xié)調(diào)難題中尋求突破口，根據(jù)危機(jī)的層次、性質(zhì)、程度、影響范圍以及持續(xù)時間等不同而不斷實現(xiàn)統(tǒng)一行動、集中反應(yīng)，以等級權(quán)力為依托，實行“集中決策指揮，分類分級管理，統(tǒng)一監(jiān)督執(zhí)行”的運行模式。
　　5．虛實結(jié)合性。
　　互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)與信息技術(shù)是城市公共危機(jī)治理體系主要的技術(shù)支撐?；谥苯永嫦嚓P(guān)型和非直接利益相關(guān)型的大類群體性事件劃分，不同的現(xiàn)實群體性事件大多根據(jù)利益訴求、情感宣泄、表演式抗?fàn)幍饶康膶Τ鞘鞋F(xiàn)代公共安全體系提出嚴(yán)峻和緊迫的挑戰(zhàn)?；ヂ?lián)網(wǎng)虛擬社會的網(wǎng)絡(luò)群體性事件多由單獨的網(wǎng)上群體性議題事件、現(xiàn)實議題牽動網(wǎng)絡(luò)集群事件和網(wǎng)內(nèi)外聯(lián)動群體性事件組成，具有明暗結(jié)合、虛實互動、真假演繹的復(fù)雜特點，需要通過公共危機(jī)治理體系的靈活性和創(chuàng)新性來解決。
　　6．動態(tài)開放性。
　　城市公共危機(jī)治理網(wǎng)絡(luò)是一個復(fù)雜的社會巨系統(tǒng)，非政府組織、企業(yè)組織、公民個人、國際組織等都是其中的子系統(tǒng)，這些子系統(tǒng)中又包括各自不同的組織成員。這些子系統(tǒng)以及系統(tǒng)中的個體成員都會因為危機(jī)的具體情況的不同而處于不斷的變化之中，這使得整個公共危機(jī)治理系統(tǒng)具有動態(tài)開放性，這是城市公共危機(jī)治理網(wǎng)絡(luò)的生命力之源。
　　嚴(yán)格意義上講，城市公共危機(jī)治理的體系結(jié)構(gòu)（Architecture）遵循上述六大特點所呈現(xiàn)的原則性要求，根據(jù)結(jié)構(gòu)－功能分析的邏輯，在“結(jié)構(gòu)－過程－影響”模型的構(gòu)建過程中解釋前影響條件和影響生成的因果機(jī)制鏈條，即連鎖效應(yīng)(Chain Effect)，在公共危機(jī)事件干預(yù)全過程和公共危機(jī)治理全要素支持的雙層疊加回應(yīng)機(jī)制中探尋公共危機(jī)治理之道。如圖2所示。
　　公共危機(jī)的影響取決于三個條件：公共危機(jī)因子暴露性、物理脆弱性及社會脆弱性。公共危機(jī)因子暴露性主要指的是公民生活、工作或身處致災(zāi)因子影響所達(dá)到或涵蓋的場所，而僅僅依靠公民自身來評估所在社區(qū)的危機(jī)因子是非常困難的，所以需要多元的因子引入分析。物理脆弱性指人類、農(nóng)業(yè)和建筑物對危機(jī)損害、損傷的敏感性，大致有三類：人的脆弱性、農(nóng)業(yè)脆弱性和建筑脆弱性，其中人的脆弱性是排在首位的。社會脆弱性指“一個人或者一個群體的特征以及影響其對自然致災(zāi)因子進(jìn)行預(yù)測、應(yīng)對、抵抗和恢復(fù)的能力的情境”，簡單說就是一些人具備處理公共危機(jī)影響的經(jīng)濟(jì)、政治、社會和心理資源，而另一些人則不具備。由于人類在公共危機(jī)因子暴露上的無力抵抗性及在面對物理脆弱性時的無助和在社會脆弱上的差異，通過颶風(fēng)、地震、海嘯、洪災(zāi)、化學(xué)污染、核輻射等不確定性的傷亡和毀損來加以衡量的物理影響及產(chǎn)生的涵蓋心理、人口、經(jīng)濟(jì)和政治的社會影響分析，發(fā)現(xiàn)城市公共危機(jī)治理的體系結(jié)構(gòu)設(shè)計可以分解為三大板塊。首先，要在結(jié)構(gòu)層面清晰界定四個層次的主體力量。一是確立公共危機(jī)治理的法律規(guī)章制度，從法定義務(wù)上對危機(jī)治理的效用結(jié)果、權(quán)限邊界加以規(guī)范，形成可供遵守的權(quán)威性上層建筑；二是國家危機(jī)治理系統(tǒng)的頂層設(shè)計，尤其是制度運行的科學(xué)性和有效性，部門力量協(xié)同機(jī)制的無縫隙嚴(yán)密性，上行和下行對接兼容的反饋通暢性等；三是各個地方特殊危機(jī)形成的復(fù)雜性，將地方優(yōu)勢的傳統(tǒng)資源嵌入體制內(nèi)轉(zhuǎn)化為制度性的內(nèi)生力量，將日益成為公共危機(jī)治理的靈活多樣與制度規(guī)范的契合；四是蘊藏于民間百姓的風(fēng)俗習(xí)慣性的先驗力量，也要納入公共危機(jī)治理的考慮范疇，“寧可信蛤蟆，不可信專家”的謠言式流傳也在一定程度上反映了危機(jī)治理體系無效性背后需要重視民間智慧、發(fā)掘傳統(tǒng)經(jīng)驗、培育新興力量。其次，在公共危機(jī)事件干預(yù)的功能層面，從危機(jī)因子減緩到危機(jī)準(zhǔn)備到危機(jī)響應(yīng)再到最后，的公共安全體系恢復(fù)，強調(diào)城市公共危機(jī)治理體系運行流程，注重預(yù)警、識別、培訓(xùn)、實施、后處理五個階段上的連續(xù)和統(tǒng)一。不僅要進(jìn)行危機(jī)事件的機(jī)理和機(jī)制分析，將平戰(zhàn)切換、資源保障、檢查評估等機(jī)制運用到運行流程中，還要抓住分類分級的預(yù)案管理和預(yù)案庫建設(shè)，做到資源管理和過程動態(tài)管理的長效。最后，尋求政治、社會、技術(shù)和組織四大層面的全要素支持，順利實現(xiàn)雙層疊加回應(yīng)的城市公共危機(jī)治理系統(tǒng)。
　　從理論基礎(chǔ)而言，城市公共危機(jī)治理體系在危若累卵的城市病面前引入了現(xiàn)代政府的公共治理理念，將治理思想與方法作為構(gòu)建國家整合性、根本性、制度性、長效性、全社會的危機(jī)治理的理論依據(jù)和指導(dǎo)方針。以當(dāng)前政府體制內(nèi)部的危機(jī)管理體系為核心，在理順政府組織內(nèi)部各個部門間領(lǐng)導(dǎo)體制及決策體制并整合相關(guān)力量的基礎(chǔ)上，制度化地引入非政府組織、私營部門、社區(qū)為單元的公民個人及家庭、國際組織等全主體力量的參與，形成高度組織化的公共危機(jī)治理體系，建立針對不同需要的合作網(wǎng)絡(luò)。不管發(fā)生在任何地點的各種類型、各種規(guī)模的簡單或復(fù)雜的突發(fā)事件，都由該合作網(wǎng)絡(luò)與制度平臺搭建的以國家突發(fā)事件管理系統(tǒng)為指導(dǎo)的公共危機(jī)治理體系下共同行動，在各司其職、各責(zé)其職、各避其險之中自動實現(xiàn)共同應(yīng)對、協(xié)手應(yīng)急、聯(lián)合避險，這是將生命和財產(chǎn)損失降到最低限度的最佳制度設(shè)計。
　　三、城市公共危機(jī)治理的框架構(gòu)建與戰(zhàn)略創(chuàng)新
　　城市公共危機(jī)治理的連續(xù)統(tǒng)框架，就是由政府和非政府的組織，包括民間組織、政社間或政企間的中介組織、志愿者團(tuán)體、企業(yè)組織以及公民個人，依據(jù)法律支撐體系和特定制度安排，采用合作網(wǎng)絡(luò)的組織體系，針對風(fēng)險、威脅、危機(jī)和災(zāi)害，共同配合、協(xié)作實施的減緩、準(zhǔn)備、響應(yīng)和恢復(fù)的全過程。其核心是在公共危機(jī)的應(yīng)對過程中引入全主體，針對全要素形成一個權(quán)力分割、責(zé)任分?jǐn)偂L(fēng)險共擔(dān)并廣泛介入到公共危機(jī)整個生命周期的網(wǎng)絡(luò)協(xié)作系統(tǒng)，強調(diào)依托協(xié)同工作網(wǎng)絡(luò)的全主體、全要素、全過程，將風(fēng)險管理（R）、危脅管理（H）、應(yīng)急管理（E）和災(zāi)害管理（D）整合進(jìn)公共危機(jī)治理框架之中，形成閉環(huán)反饋、動態(tài)循環(huán)、多方共治的RHED序列，如圖3所示。在政府為主體、中央政府為最高統(tǒng)一決斷機(jī)構(gòu)的前提之下，政府機(jī)構(gòu)常規(guī)化、制度化地主動協(xié)同企業(yè)、非政府組織、公民個人及國際組織，共同形成上下聯(lián)動、網(wǎng)絡(luò)應(yīng)對的格局，形成組織權(quán)力平時分解、決斷權(quán)力戰(zhàn)時統(tǒng)一、臨境應(yīng)急協(xié)同主動這樣一個統(tǒng)分結(jié)合的治理網(wǎng)絡(luò)，以應(yīng)對各種公共危機(jī)。
　　城市公共危機(jī)治理連續(xù)統(tǒng)框架的關(guān)鍵在于風(fēng)險管理和評估、威脅要素的預(yù)控、學(xué)習(xí)體系的引入。在危機(jī)治理的整個動態(tài)循環(huán)過程中進(jìn)行不斷的反思學(xué)習(xí)，實現(xiàn)關(guān)于危機(jī)及其應(yīng)對的相關(guān)知識與信息在整個合作治理網(wǎng)絡(luò)中的自由流通與實時共享，以此實現(xiàn)整個系統(tǒng)的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)換，提升治理能力。具體來講，將風(fēng)險管理作為公共危機(jī)治理的邏輯起點，可以克服傳統(tǒng)危機(jī)管理的“刺激－反應(yīng)”模式中的被動的撞擊式危機(jī)管理方式的缺陷；將評估學(xué)習(xí)作為公共危機(jī)治理的能力提升環(huán)節(jié)，其和風(fēng)險管理的閉合回路能夠有效地縮減與緩解潛在的風(fēng)險，提高危機(jī)處置的能力和效率。城市的公共危機(jī)治理連續(xù)統(tǒng)框架要按照統(tǒng)一的全球、全國、全地區(qū)或全社區(qū)適用的模板設(shè)計好的共識原則與默契套路，對公共危機(jī)實施全危險要素的全過程治理，實現(xiàn)全球、全社會或全社區(qū)整體聯(lián)動。
　　在體系結(jié)構(gòu)設(shè)計的多維層次和連續(xù)統(tǒng)框架的全過程運作雙重考量因素下，城市公共危機(jī)治理宏觀戰(zhàn)略創(chuàng)新的措施應(yīng)從四個方面加以考慮。
　　第一，以細(xì)化《突發(fā)事件應(yīng)對法》為契機(jī)，完善公共危機(jī)治理網(wǎng)絡(luò)的制度框架。從《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》的高位階法律縱向延伸，理順各種應(yīng)急預(yù)案在突發(fā)公共事件分級規(guī)則和依據(jù)上的矛盾、分歧之處，真正健全《突發(fā)公共事件應(yīng)對法》在制定分級標(biāo)準(zhǔn)和應(yīng)急法案中的權(quán)威性和科學(xué)性。同時要考慮建立健全配套同位階狀態(tài)法為序列的應(yīng)急法制框架，充分發(fā)揮全國人大在四類突發(fā)公共事件出現(xiàn)和惡化的緊急狀態(tài)中的法制規(guī)定和決策中樞作用。
　　第二，演練和整合現(xiàn)有應(yīng)急預(yù)案體系，夯實公共危機(jī)治理網(wǎng)絡(luò)的ZIvgmeqWBiL48IpGi2+yMQnKxvJuomfHzPDRONxvsbg=行動基礎(chǔ)。完善預(yù)案體系不僅要具體充實預(yù)案內(nèi)容，細(xì)化要素分類，增強預(yù)案的科學(xué)性，又要考慮到預(yù)案標(biāo)準(zhǔn)的兼容性和銜接性問題，拓展相關(guān)預(yù)案的體系化；同時必須以計劃、活動和項目為依托，切實提高預(yù)案的可操作性，形成以總體預(yù)案為龍頭，以地方應(yīng)急預(yù)案、專項和部門預(yù)案、部分基層應(yīng)急管理單元預(yù)案等為主體的預(yù)案體系，將危機(jī)治理框架的行動綱領(lǐng)具體地體現(xiàn)和落實在應(yīng)急行動的核心戰(zhàn)略和行動策略上。
　　第三，大部委體制改革的基本思路，建立公共危機(jī)治理網(wǎng)絡(luò)的核心機(jī)構(gòu)。1978年，美國創(chuàng)建聯(lián)邦應(yīng)急管理署（FEMA）。2002年布什總統(tǒng)創(chuàng)建國土安全部，聯(lián)邦應(yīng)急管理署并入國土安全部。我國目前缺少一個權(quán)威的、專業(yè)的、獨立的和綜合性的應(yīng)急管理核心機(jī)構(gòu)，治理網(wǎng)絡(luò)上的全主體之間的合作往往是松散的，難以形成公共危機(jī)治理網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。因此，可以考慮在中央設(shè)置國家安全委員會或綜合應(yīng)急管理總部，主持制定國家應(yīng)急反應(yīng)框架及應(yīng)急管理系統(tǒng)，以此領(lǐng)導(dǎo)和推進(jìn)我國公共危機(jī)治理網(wǎng)絡(luò)的建構(gòu)。
　　第四，與電子政務(wù)建設(shè)相結(jié)合，打造公共危機(jī)治理網(wǎng)絡(luò)的技術(shù)平臺。在當(dāng)前國家技術(shù)平臺體系建設(shè)中，可以與我國已經(jīng)初具規(guī)模的電子政務(wù)建設(shè)相結(jié)合，搭建以國務(wù)院應(yīng)急平臺為中心、以省級和部門應(yīng)急平臺為節(jié)點的互聯(lián)互通、統(tǒng)一高效、信息共享、互有側(cè)重且互為支撐的國家應(yīng)急平臺體系，使之成為我國公共危機(jī)治理網(wǎng)絡(luò)的電子導(dǎo)航系統(tǒng)、國家應(yīng)急反應(yīng)框架的硬件支持系統(tǒng)、國家應(yīng)急管理系統(tǒng)的大腦神經(jīng)中杻、國家最高綜合應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的綜合指揮平臺。
　　薛瀾等認(rèn)為，應(yīng)加快我國現(xiàn)代危機(jī)管理體系建設(shè)，增強社會整體的危機(jī)意識、自學(xué)習(xí)能力及自我適應(yīng)性，構(gòu)筑一個從政府、軍隊、媒體到民間組織等全方位、立體化、多層次、綜合性的危機(jī)應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)，做到危機(jī)管理常規(guī)化。童星等積極主張建立“風(fēng)險－災(zāi)害（突發(fā)事件）－危機(jī)”的理論分析框架?；谧匀粸?zāi)害、事故災(zāi)難、突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)和社會安全危機(jī)四位一體的公共危機(jī)挑戰(zhàn)，城市應(yīng)充分意識到由于一系列自然因素、技術(shù)因素和社會因素導(dǎo)致的四類公共危機(jī)均具有各自的治理瓶頸，只有針對其不同的治理瓶頸采取切實可行的分類治理戰(zhàn)略，才能突破公共危機(jī)治理的“勢如騎虎”格局。
　　城市自然災(zāi)害的治理瓶頸主要有四個方面：（1）作為核心主體的政府行動遲緩是災(zāi)害應(yīng)對的最大掣肘；（2）社會力量組織化程度低成為災(zāi)害應(yīng)對的蒼白事實；（3）未雨綢繆的防災(zāi)規(guī)劃和意識的缺失成為災(zāi)害治理的瓶頸；（4）應(yīng)對過程中缺乏對各個治理主體的問責(zé)機(jī)制導(dǎo)致行動乏力。從美國“卡特里娜”颶風(fēng)洪水災(zāi)害到日本“3.12”大地震再到最近的曼谷洪災(zāi)，充分說明探索城市的自然危機(jī)應(yīng)對的戰(zhàn)略重點是要積極融入全球自然災(zāi)害治理網(wǎng)絡(luò)，與國際社會接軌，推動人類防災(zāi)減災(zāi)的艱巨事業(yè)，在體系、框架、功能的多維互動中探索出一條符合本土特色的治理模式。
　　城市事故災(zāi)難危機(jī)的治理瓶頸體現(xiàn)在安全防范的意識薄弱和制度缺失。上海靜安區(qū)大火帶來的悲痛教訓(xùn)需要深刻總結(jié)和反思：信息公開程度低、及時性、有效性不高，政府對事故調(diào)查取證的回應(yīng)態(tài)度和真實可靠遭受普遍質(zhì)疑；專業(yè)性、科學(xué)性、權(quán)威性應(yīng)急決策機(jī)制的缺乏成為治災(zāi)行動的軟肋。因此，重振事故災(zāi)難治理的社會信任是重中之重。城市應(yīng)在建立健全事故災(zāi)難危機(jī)治理的法律法規(guī)體系基礎(chǔ)上，建立常態(tài)事故災(zāi)難危機(jī)治理的協(xié)同機(jī)制，加快事故災(zāi)難危機(jī)治理體系的應(yīng)急平臺建設(shè)。
　　如何應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)是一項高度專業(yè)化和技術(shù)化的工作，需要重點在應(yīng)急響應(yīng)環(huán)節(jié)尋找著力點。要按照分層評估、分級響應(yīng)、區(qū)域協(xié)作、專業(yè)救援、分類處置、屬地管理的原則，做出相應(yīng)級別的應(yīng)急響應(yīng)。要啟動應(yīng)急預(yù)案，調(diào)集應(yīng)急資源，集結(jié)應(yīng)急救援隊伍，組織現(xiàn)場應(yīng)急處理，在應(yīng)急救援事件結(jié)束后要開展善后處理及應(yīng)急處理評估工作。在1988年1月至3月上海市甲肝爆發(fā)和2003年非典的突發(fā)性公共衛(wèi)生事件處置案例中我們看到，除了遵循常規(guī)的應(yīng)急流程之外，政府作為應(yīng)對公共危機(jī)的主導(dǎo)力量，還必須堅持信息公開的原則，以此取信于民、破除謠言，通過宣傳教育和咨詢的方式提高社會公眾參與到協(xié)同救治的網(wǎng)絡(luò)中，增強公民自救和互助能力。
　　社會安全危機(jī)已經(jīng)成為影響政黨科學(xué)領(lǐng)政和政府穩(wěn)健執(zhí)政的重要工作，成為創(chuàng)新社會管理體制的重頭戲。城市一旦出現(xiàn)以群體性事件為主要特征的社會安全危機(jī)，必將造成城市交通癱瘓、城市生活紊亂、城市環(huán)境破壞等一系列涉及“元秩序”的問題。因此，治理城市社會安全危機(jī)最為有效的措施就是構(gòu)建一種城市網(wǎng)格化管理、城市日常管理以及突發(fā)事件應(yīng)急管理系統(tǒng)的“聯(lián)動接報，聯(lián)動處置”大流轉(zhuǎn)運行模式；最為長效的機(jī)制就是要充分利用政府過程的“憲政體制”和“體制化結(jié)構(gòu)”資源，充分挖掘公民有序參與中的政治引導(dǎo)功能，將民意要求納入到政府公共決策，通過制度化建設(shè)“在國家和社會之間建立一種互信關(guān)系，把‘信任’關(guān)系植入國家與社會關(guān)系之中”。
　　綜上所述，城市公共危機(jī)治理戰(zhàn)略創(chuàng)新的重點就是要創(chuàng)新設(shè)計，完善應(yīng)急組織體系；整合力量，形成多方聯(lián)動模式；重心下移，形成無縫銜接網(wǎng)格；著眼長遠(yuǎn)，常態(tài)與應(yīng)急統(tǒng)一；電子政務(wù)，管理信息集中共享。其中，行之有效的法律法規(guī)體系是公共危機(jī)治理戰(zhàn)略創(chuàng)新的根本基礎(chǔ)；全面真實準(zhǔn)確及時的信息是公共危機(jī)治理戰(zhàn)略創(chuàng)新的關(guān)鍵環(huán)節(jié)；政府主導(dǎo)統(tǒng)領(lǐng)的治理網(wǎng)絡(luò)是公共危機(jī)治理戰(zhàn)略創(chuàng)新的核心力量；全主體合作戰(zhàn)略協(xié)同機(jī)制是公共危機(jī)治理戰(zhàn)略創(chuàng)新的行動支撐；危機(jī)基本知識的科普教育是公共危機(jī)治理戰(zhàn)略創(chuàng)新的未來重點。
　　四、結(jié)語與思考
　　城市公共危機(jī)治理是一個老生常談但卻常談常新的永恒話題。不同類型的公共危機(jī)事件在不同程度上破壞社會穩(wěn)定、挫傷政府公信力和削弱國家權(quán)威，尋求城市公共危機(jī)治理體系結(jié)構(gòu)的最優(yōu)設(shè)計和框架戰(zhàn)略的持續(xù)創(chuàng)新既超越了簡單的政府危機(jī)管理又離不開國家治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。在非傳統(tǒng)威脅日益猖獗的現(xiàn)時代和以“不確定性”、“模糊”、“偶然”、“不可捉摸”、“不可表達(dá)”、“不可設(shè)定”及“不可化約”等精神狀態(tài)和思想品位為主要特征的后現(xiàn)代社會中，政府單中心已經(jīng)無法強有力地回應(yīng)天災(zāi)人禍的危機(jī)。在此客觀背景下，政府主導(dǎo)的與非政府組織、私營機(jī)構(gòu)、社區(qū)公民及國際組織協(xié)同工作的城市公共危機(jī)治理體系，憑借其高度統(tǒng)一的應(yīng)急框架、行動綱領(lǐng)、核心戰(zhàn)略和協(xié)作策略，是對我國公共危機(jī)治理實施卓越應(yīng)急管理并實現(xiàn)風(fēng)險社會治理的最有效制度安排。
　　人類面臨自然、技術(shù)和社會危機(jī)事件所表現(xiàn)出的軟弱無力到底是政府能力的危機(jī)，還是技術(shù)和權(quán)力中心主義的極度膨脹所引發(fā)的自然與必然回應(yīng)？從宏大敘事的理論層面看這是一個永遠(yuǎn)無解的“阿喀琉斯之踵”；從中觀多維層面看，氣候變化、科技風(fēng)險、人口增加、資源匱乏、收入差距等環(huán)境變化的不確定性和人類認(rèn)知的有限性雙重疊加，給現(xiàn)在和未來的城市治理帶來了前所未有的難度；從微觀職業(yè)發(fā)展角度看，危機(jī)管理者與危機(jī)研究者的彼此抱怨和隔閡長期存在，雙方都在聲稱對方?jīng)]有理解自己的問題或滿足自己的要求?；诓煌穆殬I(yè)責(zé)任和不同的組織文化，如何在任務(wù)型組織和研究性工作之間謀求平衡也是城市公共危機(jī)治理需要重點考慮的事情。當(dāng)我們面對中國特色的現(xiàn)代公共危機(jī)情境時，按照懷特所提倡的“知識即是講故事”的觀點，是否能夠?qū)⑽鞣焦参C(jī)的治理“故事”反芻為知識呢？答案是，我們在公共危機(jī)管理者的職業(yè)化、公共危機(jī)管理系統(tǒng)的高水平標(biāo)準(zhǔn)化、公共危機(jī)治理主體的多元化等方面還有很長的路要走。
　　參考文獻(xiàn)：
　　[1][美]戴維?伊斯頓．政治生活的系統(tǒng)分析[M].北京：華夏