龔 勁

（中共荊州市委黨校，湖北 荊州 434020）

湖北省實施“壯腰工程”戰(zhàn)略決策的議程分析
——基于多源流理論

龔 勁

（中共荊州市委黨校，湖北 荊州 434020）

本文以約翰·金頓（John·Kingdon）的多源流分析框架為基礎對湖北省“實施‘壯腰工程’加快荊州振興”戰(zhàn)略決策的政策議程進行了研究。文章首先介紹了政策議程的有關理論，并重點介紹了約翰·金頓（John·Kingdon）的多源流分析理論。然后，借鑒約翰·金頓的多源流分析理論，按問題源流、政策源流和政治源流三條線索，對湖北省“實施‘壯腰工程’加快荊州振興”戰(zhàn)略決策的政策議程分三個部分進行了分析。

政策議程 多源流理論 壯腰工程

一個公共問題或社會問題，只有當它被納入政府的政策過程，成為政策問題，才有可能得到解決或處理。這個公共問題被納入政治或政策機構的行動計劃的過程就是政策議程。在現實社會中，有些公共問題能夠進入政策議程，還有許多公共問題不能進入政策議程，這是為什么呢？本文嘗試以美國學者約翰·金頓的多源流理論為基礎，對湖北省“實施‘壯腰工程’加快荊州振興”戰(zhàn)略決策的政策議程進行研究。

一、政策議程與多源流分析框架

（一）政策議程

在社會向政府要求解決的問題中，只有很少被政府關注到。那些被決策者選中，或者認為應對此采取行動的要求會進入到政策議程中。美國學者安德森認為，人們向政府提出的各種要求中，只有一小部分得到了公共決策者的注意，“那些被決策者選中或決策者感到必須對之采取行動的要求構成了政策日程”。我們認為，從最基本的意義上講，政策議程就是從政府角度認識問題的過程，是政府將自已認為重要且應予處理的公共問題提上議事日程的過程。一般而言，政策議程有兩種基本形式，即公眾議程和政府議程。這兩種形式同時也是政策議程的兩個不同的階段。公眾議程是指某個社會問題已引起社會公眾和社會團體的普遍關注，他們向政府部門提出政策訴求，要求采取措施加以解決的一種政策議程。政府議程是指某些社會問題已引起決策者的深切關注，他們感到有必要對之采取一定的行動，并把這些社會問題列入政策范圍的一種政策議程。政府議程是一個行動方針，表示針對該問題的政策程序已經啟動。政府議程還可以分為兩個不同的階段。第一階段是政府組織有關部門對政策問題進行調查，并界定問題的性質、范圍和程度等。第二階段則進入預決策狀態(tài)，備選方案被提交給決策者接受考慮。

（二）約翰·金頓（John·Kingdon）的多源流分析框架

該方法主要是在系統(tǒng)的層面上提出理論框架，將整個系統(tǒng)或獨立的決策作為分析單元，認為政策議程是在幾個因素推動或影響下的集體選擇的結果。金頓提出，在整個系統(tǒng)中存在著三種源流：問題源流、政策源流和政治源流。首先，問題源流是指問題被確認的過程，即“政府官員是如何將其注意力固定在某一問題而不是在另一問題上”。［1］（P180）而指標、焦點事件和從現行項目中獲得的反饋這三種機制使問題引起這種關注。其次，政策源流是“政策建議產生、討論、重新設計以及受到重視的過程”。［1］（P142）金頓認為這個過程大多是在專業(yè)人員的共同體中發(fā)生的。政策流的重要方面在于針對政策問題而提出的各種建議，通常以法規(guī)、講話、文件、交談等形式出現。多源流理論最后的關節(jié)點在于分離的問題源流、政策源流以及政治源流在某些關鍵的時刻匯合在一起。當問題流、政策流和政治流匯合到一起時，政策問題進入議程的機會將會顯著增加。

二、“壯腰工程”戰(zhàn)略決策的問題源流

問題源流主要涉及“一些問題是如何引起政府內部及其周圍的人們的關注的”，［1］（P113）也就是說，主要涉及政府內部及其周圍的人們是如何了解到實際情況從而關注某些問題的。人們了解實際情況的途徑主要有二種：一是通過一系列指數獲取項目及其重要程度情況，二是一些重大事件或危機事件將導致對某個問題的關注。

（一）指標

通常，政府為了及時掌握社會發(fā)展的動態(tài)都會對某些具有代表意義的事項進行常規(guī)性監(jiān)查，并由此獲得統(tǒng)計數據，受到常規(guī)性監(jiān)查的那些事項就是指標，而不同時間統(tǒng)計數據值的變化則反映了指標的變化。此外，非政府機構的研究人員或學者也常常就某一特定的問題進行調查研究。一個穩(wěn)定的狀態(tài)被視為比一些不斷變化的數字問題更少。指標如果發(fā)現異常的話，就會被負責監(jiān)查的部門報告到決策部門，從而引發(fā)對公共問題的關注。當某些事情引起了他們的關注、重新回來考察公共問題的發(fā)展過程的時候，這些指標就開始發(fā)揮作用并且成為證明公共問題存在的最有說服力的證據。筆者將“十一五”時期荊州市與武漢、宜昌經濟社會指標作一個比較，如下圖所示：

“十一五”時期荊州市與武漢、宜昌經濟社會指標比較圖 單位：億

從上圖我們可以看出，在“十一五”時期，荊州的GDP總量只相當于宜昌的54%，而且增長率未達到全省平均水平。固定資產投資年均增長率雖然高于全省，但總額還是太小，只相當于宜昌的63%，武漢的16%；地方財政一般預算收入很低，只有宜昌的39%，武漢的7%。從三產業(yè)比重來看，荊州的農業(yè)占比太大，比全省平均水平還高一倍；工業(yè)占重又太小，不僅遠低于宜昌，且低于全省水平10個百分點。這些指標足以說明，荊州在湖北省新一輪長江經濟帶的開放開發(fā)中發(fā)展還比較緩慢，成為湖北省經濟發(fā)展中的一塊軟肋。

（二）焦點事件

在“壯腰工程”戰(zhàn)略決策進入政策議程的過程中，發(fā)生了一些“焦點事件”，這些事件的發(fā)生引起了政府官員及人們的高度關注。在推動“壯腰工程”戰(zhàn)略決策進入政策議程的過程中起到了重要作用。

1、2005年、2011年胡錦濤總書記視察湖北

2005年和2011年，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席胡錦濤兩次在湖北考察工作時，對湖北改革開放和現代化建設取得的成績予以了充分肯定。他說，湖北地處我國中部腹心地帶，具有巨大的發(fā)展?jié)摿蛷V闊的發(fā)展前景，湖北省委、省政府提出的發(fā)展思路和政策措施，符合中央的精神，符合省里的實際，符合全省干部群眾的愿望，一定要全力以赴、堅持不懈地抓好落實，推動湖北經濟社會發(fā)展不斷跨上新臺階，真正使湖北成為促進中部地區(qū)崛起的重要戰(zhàn)略支點。

總書記兩次視察湖北，提出要把湖北打造成促進中部地區(qū)崛起的重要戰(zhàn)略支點，這直接促成了后來湖北省“兩圈一帶”戰(zhàn)略和長江經濟帶新一輪開放開發(fā)戰(zhàn)略的出臺，也為把“壯腰工程”提上議事日程帶來了契機。

2、湖北省委省政府關于加快湖北長江經濟帶新一輪開放開發(fā)的決定

加快長江經濟帶新一輪開放開發(fā)是湖北省委省政府完善湖北發(fā)展總體戰(zhàn)略的重大舉措。在湖北長江經濟帶上，作為“龍頭”的武漢已經很有地位了，作為“龍尾”的宜昌這幾年發(fā)展也很快?，F在，無論是城市建設還是項目建設，無論是城區(qū)經濟發(fā)展還是縣域經濟發(fā)展，“龍頭”、“龍尾”都走在了全省的前列。而荊州作為“龍腰”，發(fā)展還不盡如人意。荊州這個“龍腰”不硬，整個湖北長江經濟帶也難以舞活。因此，加快湖北長江經濟帶新一輪開放開發(fā)戰(zhàn)略的提出，使得荊州這個湖北長江經濟帶上的“龍腰”的發(fā)展開始進入省級戰(zhàn)略層面，“壯腰工程”呼之欲出。

當然，有時某一焦點事件并不足以產生對某一政策問題的界定。也許焦點事件充當的是一種預警，它還需要配之以更為確實的指標來表明該問題具有普遍性。當省委省政府提出構建中部地區(qū)崛起戰(zhàn)略支點和湖北長江經濟帶新一輪開放開發(fā)等戰(zhàn)略，重新回來考察“龍腰”荊州的發(fā)展過程的時候，前文所述的那些指標就開始發(fā)揮作用并且成為證明問題存在的最有說服力的證據。問題的識別對于政策議程的建立至關重要。有時，一個緊迫問題的識別就足以使某一主題在政策議程上獲得顯著地位。但是，在通常的情況下，問題識別本身并不足以把某一項目推上政府議程。在政府環(huán)境中存在的問題太多了，而且官員們只認真關注其中的一部分問題。除了問題識別的直接推動之外，議程狀態(tài)的形成還有許多原因。我們可以在政治源流中找到影響議程顯著程度高低的第二種解釋。

三、“壯腰工程”戰(zhàn)略決策的政治源流

金頓教授認為，“政治源流是獨立于問題源流和政策源流的，它由諸如公眾情緒、壓力集團間的競爭、選舉結果、政黨或者意識形態(tài)以及政府的變更等因素組成”［1］（P184）。政治源流既不同于政策共同體中所發(fā)生的事情，也不同于使問題引起政府內部及其周圍人們的關注這樣的事情，政治源流中所發(fā)生的是諸如產生新一屆政府這樣的事件。政治源流中的這些發(fā)展對于議程具有強大的影響。結合我國的國情以及本案例，我們主要討論公眾情緒、執(zhí)政黨的執(zhí)政理念、政府人事變更。

（一）公眾情緒

所謂公眾情緒，指的是在一個國家或地區(qū)有大批的民眾正沿著某些共同的路線思考，對某些問題或政策所產生的共同的感受和態(tài)度。這些態(tài)度對政策議程有影響。相對于上個世紀八九十年代的輝煌，荊州在最近十多年的發(fā)展中確實落后了，荊州人民對此是不太滿意的。這種公眾情緒，暗含著對現有體制改革的期待，這對于突出壯腰工程戰(zhàn)略決策在政策議程中的顯著位置起到了不可忽視的作用。

（二）執(zhí)政黨的執(zhí)政理念

我國是中國共產黨領導下的社會主義國家，政治體制的架構決定了執(zhí)政黨在國家政治生活中的核心地位，因此執(zhí)政黨的執(zhí)政理念和基本思路對公共問題提上政策議程有著重大影響。黨的十六大以來，以胡錦濤同志為總書記的黨中央在全面建設小康社會偉大實踐中創(chuàng)造性地提出了科學發(fā)展觀的重大戰(zhàn)略思想，并在黨的十七大報告中全面闡述了科學發(fā)展觀。以科學發(fā)展觀為指導，國家更加注重區(qū)域經濟的協調發(fā)展，提出了“東部率先中部崛起西部開發(fā)東北振興”戰(zhàn)略。胡錦濤總書記更是兩次視察湖北，要求湖北在中部崛起中構建戰(zhàn)略支點。為貫徹構建中部崛起戰(zhàn)略支點的戰(zhàn)略意圖，湖北省提出了“兩圈一帶”戰(zhàn)略。“兩圈一帶”戰(zhàn)略是為了統(tǒng)籌協調全省的經濟社會發(fā)展提出的重要戰(zhàn)略部署，正是“兩圈一帶”戰(zhàn)略特別是湖北長江經濟帶新一輪開放開發(fā)的提出，使得荊州“腰軟”的問題進入到省級層面。

（三）政府人事變更

政策議程取得進展或受阻有時候在于一些主要的參與者發(fā)生了變化，而且議程也會因管理權限的劃定而明顯受到影響。應該說，省委書記李鴻忠是推動“壯腰工程”戰(zhàn)略決策的最重要人物。2008年1月，李鴻忠當選湖北省省長。次年，在湖北省長江經濟帶新一輪開放開發(fā)的動員大會上，省長李鴻忠要求，各地各部門認真搞好統(tǒng)籌協調，突出抓好長江“黃金水道”建設，突出解決好長江湖北段兩頭強中間弱的“腰軟”問題，突出抓好產業(yè)興帶，突出發(fā)揮武漢的“龍頭”帶動作用，重點處理好“一主”與“兩副”發(fā)展、長江與漢江開發(fā)的關系，真正使湖北長江經濟帶動起來、活起來?？梢哉f，李鴻忠是最早提出湖北長江經濟帶“腰軟”問題的省政府主要領導人。2010年12月6日，經中央決定和批準，李鴻忠同志任中共湖北省委書記，提名為湖北省人大常委會主任。在2011年的湖北兩會上，李鴻忠書記與荊州代表團共同審議省政府工作報告時，對荊州提出了要求：省委、省政府正深入推進長江經濟帶新一輪開放開發(fā)，如果說武漢是龍頭，宜昌是龍尾，那么荊州就是龍腰。只有龍腰硬起來，長江經濟帶這條龍才能舞起來。在這里，省委書記李鴻忠已經提出“荊州這個龍腰硬起來，長江經濟帶這條龍才能舞起來”的重要想法，這就為提出“壯腰工程”，解決荊州“腰軟”問題做了重要鋪墊。

綜上所述，從公眾情緒、執(zhí)政黨的執(zhí)政理念、政府人事變更等幾方面來看，政治源流已為把壯腰工程戰(zhàn)略決策提上政府議程營造了適宜的政治氣候。雖然政治和問題都要求采取行動，但是目前卻缺少一個可以提倡的備選方案。如果不能產生可行的備選方案，則不能順利進入政府議程的第二個階段，那么該項目便可能會從人們的視野中消失，人們的注意力就會轉向其他主題。

四、“壯腰工程”戰(zhàn)略決策的政策源流

約翰·金頓認為，“如果一個問題被附上了解決辦法，那么它被提上政府議程的可能性就會增加”。備選方案產生于政策共同體之中，這是由某一特定政策領域的專業(yè)人員組成的共同體。在此次“壯腰工程”戰(zhàn)略決策的備選方案草擬過程中，政府有關部門及體制內政策研究機構的有關研究人員扮演了積極角色，發(fā)揮了重要作用。他們深入各地進行了大量實際調研，專題研究重點難點問題，廣泛聽取各方意見，同時在網上公開征集建議方案。在此基礎上，起草了《關于實施“壯腰工程”加快荊州振興的意見》。

政策源流中的備選方案已經準備好。至此，三條源流都已做好充分準備。三條源流的完全匯合可以極大地增加某一主題被牢牢地固定在政府議程上的機會。

省發(fā)改委起草《關于實施“壯腰工程”加快荊州振興的意見》并上報省委省政府，這標志著實施“壯腰工程”的戰(zhàn)略決策被成功提上政府議程，進入預決策狀態(tài)，備選方案被提交給決策者接受考慮。至此，壯腰工程戰(zhàn)略決策的政策議程已完全確立。

［1］約翰·金頓．議程、備選方案和公共政策［M］．丁煌譯，北京：中國人民大學出版社，2004．

D601 < class="emphasis_bold">［文獻標識碼］A［文章編號］

1671－2803（2012）06－0073－04

2012－09－03

龔勁（1981—），男，湖南澧縣人，中共荊州市委黨校教師，管理學碩士。

賀俊春