唐賢健 張 因

（1．中共常德市委黨校，湖南 常德 415006；2．中共湖南省委黨校，湖南 長(zhǎng)沙 410006）

加快土地確權(quán) 推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)三農(nóng)發(fā)展

唐賢健1張 因2

（1．中共常德市委黨校，湖南 常德 415006；2．中共湖南省委黨校，湖南 長(zhǎng)沙 410006）

2010年中央1號(hào)文件提出力爭(zhēng)3年時(shí)間完成農(nóng)村集體土地確權(quán)工作后，各地進(jìn)展不一，總體進(jìn)度偏慢。認(rèn)識(shí)不到位、重視不夠是其重要原因。其實(shí)，土地確權(quán)對(duì)于三農(nóng)發(fā)展具有重要意義。它順應(yīng)了農(nóng)村的發(fā)展思路，是土地流轉(zhuǎn)的前提和基礎(chǔ)，對(duì)于維護(hù)農(nóng)民合法土地權(quán)益、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、完善農(nóng)村要素市場(chǎng)都起到了重要的促進(jìn)作用。

土地確權(quán) 土地流轉(zhuǎn) 三農(nóng)發(fā)展

土地確權(quán)是依照法律、政策的規(guī)定確定某一范圍內(nèi)的土地（或稱一宗地）的所有權(quán)、使用權(quán)的隸屬關(guān)系和他項(xiàng)權(quán)利的內(nèi)容。2010年中共中央1號(hào)文件提出力爭(zhēng)3年時(shí)間完成農(nóng)村集體土地確權(quán)工作后，各地進(jìn)展不一，總體進(jìn)度偏慢。截至2012年6月底，仍有7個(gè)省份集體土地所有權(quán)發(fā)證率在50%以下。造成這一結(jié)果的重要原因是認(rèn)識(shí)不到位和重視不夠。因此，我們有必要對(duì)土地確權(quán)在推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)、促進(jìn)三農(nóng)發(fā)展中起的積極作用作一個(gè)全面認(rèn)識(shí)。

一、土地確權(quán)順應(yīng)了農(nóng)村的整體發(fā)展思路

我國(guó)正處在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化加快發(fā)展時(shí)期，農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化等各方面都發(fā)生著翻天覆地的變化，土地確權(quán)有利于緩解當(dāng)前農(nóng)村出現(xiàn)的新情況新問(wèn)題，它的實(shí)施正適應(yīng)了中國(guó)農(nóng)民的改革發(fā)展需要，也深入地推進(jìn)了農(nóng)村各方面的改革。

其一，順應(yīng)了農(nóng)村土地改革的需要。改革開(kāi)放始于農(nóng)村土地制度改革。1984年家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制全面確立后，黨和政府則繼續(xù)通過(guò)改革土地制度來(lái)穩(wěn)定和完善家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任承包制。這主要采取了三方面措施：一是延長(zhǎng)農(nóng)村土地承包期限。早在1984年中共中央就提出了“延長(zhǎng)土地承包期”［1］（P224）的政策。1993年11月5日，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》，明確提出：“在原定的耕地承包期到期之后，再延長(zhǎng)30年不變?！痹谶@第“二輪”承包完成后，中央更是明確“現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”［2］，從而賦予了農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。二是立法保護(hù)土地承包關(guān)系。將“家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”載入《中華人民共和國(guó)憲法》，制定《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》、《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》、《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)業(yè)承包合同管理的意見(jiàn)》等法規(guī)，用法律來(lái)固化家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。同時(shí)嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)，將保護(hù)土地承包關(guān)系納入法制軌道。三是推行“增人不增地、減人不減地”政策。而土地確權(quán)指的是土地所有權(quán)、土地使用權(quán)和他項(xiàng)權(quán)利的確認(rèn)、確定，這正是在前面三項(xiàng)政策基礎(chǔ)上的提升?？梢哉f(shuō)，進(jìn)行土地確權(quán)順應(yīng)了中國(guó)土地制度改革的需要。

其二，能有效解決“二輪”承包后出現(xiàn)的新情況新問(wèn)題。第二輪承包的完成穩(wěn)定和完善了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。然而，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，農(nóng)村的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)也出現(xiàn)了新情況新問(wèn)題。

一是土地細(xì)碎化的現(xiàn)實(shí)與規(guī)模經(jīng)營(yíng)的愿望相矛盾。土地細(xì)碎化是當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的典型特征。全國(guó)農(nóng)業(yè)普查資料顯示，我國(guó)共有農(nóng)戶19308．8萬(wàn)戶，耕地總面積13003．92萬(wàn)公頃，戶均耕地0．67公頃；戶均耕地0．2公頃以下的占30．35%，0．2～0．6公頃的占53．04%，而3．4公頃以上的僅占0．45%。細(xì)碎化的土地只能與小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的需求相適應(yīng)。要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化，必須要破解土地細(xì)碎化的現(xiàn)實(shí)，進(jìn)行規(guī)?；?jīng)營(yíng)。二是耕地面積嚴(yán)重不足與閑置浪費(fèi)的矛盾。截至2010年底，我國(guó)耕地總數(shù)不足18．26億畝，已接近18億畝的紅線，人均耕地不足0．1公頃。然而，與此同時(shí)不少農(nóng)村建設(shè)用地閑置、浪費(fèi)，據(jù)有關(guān)專家調(diào)查表明，我國(guó)村莊空置面積超過(guò)1億畝，相當(dāng)于全國(guó)耕地總量的1／18。三是農(nóng)村土地工作出現(xiàn)新困難。這突出表現(xiàn)在“四個(gè)難”，即因人口增減變化導(dǎo)致的人地矛盾解決難、“農(nóng)轉(zhuǎn)用”引起承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)頒證難、承包地按原臺(tái)帳面積確權(quán)后落實(shí)耕地保護(hù)責(zé)任難、糧食直補(bǔ)等惠農(nóng)補(bǔ)貼政策按實(shí)際面積兌現(xiàn)到戶難。四是土地流轉(zhuǎn)無(wú)法得到大規(guī)模發(fā)展。當(dāng)前大部分土地流轉(zhuǎn)的特點(diǎn)是期限太短、范圍太小、規(guī)模化程度低。這些問(wèn)題的根源在于農(nóng)民沒(méi)有確切的土地權(quán)力，解決它的關(guān)鍵就是確權(quán)。

其三，能夠彌補(bǔ)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的制度缺陷。當(dāng)前家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的一些制度缺陷隨著農(nóng)村生產(chǎn)力的提高也逐漸顯露：一是集體土地產(chǎn)權(quán)的主體不清。中國(guó)農(nóng)民的土地目前絕大多數(shù)歸村民小組所有，并以村民小組為單位進(jìn)行土地發(fā)包、土地調(diào)整等，但村民小組一直沒(méi)有獨(dú)立的法律地位，造成集體土地產(chǎn)權(quán)的主體不清。二是集體土地產(chǎn)權(quán)的內(nèi)容規(guī)定不合理。現(xiàn)有法律對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地權(quán)利內(nèi)容限制過(guò)多，土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)能部分被剝奪，資產(chǎn)效應(yīng)得不到應(yīng)有的發(fā)揮。而實(shí)行土地確權(quán)后，這兩個(gè)缺陷也能夠得到有效彌補(bǔ)和改善。

二、土地確權(quán)是流轉(zhuǎn)的前提和基礎(chǔ)

土地確權(quán)將農(nóng)民與土地物權(quán)緊密聯(lián)系起來(lái)，有效確立了農(nóng)民與集體、農(nóng)民與土地長(zhǎng)期穩(wěn)定的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，為土地流轉(zhuǎn)的快速健康發(fā)展打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

其一，土地確權(quán)是流轉(zhuǎn)的前提。由于農(nóng)村土地屬于集體所有，農(nóng)民只有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，農(nóng)民對(duì)耕地的長(zhǎng)期性投資得不到法律保障，土地流失得不到足夠的補(bǔ)償。與此同時(shí)，隨著大批農(nóng)村剩余勞動(dòng)力外出打工，弱化了土地生產(chǎn)性功能和生存性功能，使得農(nóng)地棄耕、薄耕和撂荒的現(xiàn)象嚴(yán)重；另一方面，受“二元體制”困擾，那些在城市有較穩(wěn)定職業(yè)和收入的“農(nóng)民”，往往寧愿閑置土地，也不愿放棄土地。如此種種，使得農(nóng)民掠奪性經(jīng)營(yíng)土地等現(xiàn)象越來(lái)越嚴(yán)重。要讓農(nóng)民大膽地對(duì)土地進(jìn)行投資、流轉(zhuǎn)，充分發(fā)揮土地的效益，只有先進(jìn)行土地確權(quán)，明晰產(chǎn)權(quán)，確保農(nóng)民利益。

其二，土地確權(quán)賦予農(nóng)民流轉(zhuǎn)權(quán)力的主體地位。確權(quán)后，土地成為農(nóng)民法定資產(chǎn)，并具有可流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化資本稟賦，農(nóng)民也成為了土地流轉(zhuǎn)的權(quán)力主體。“如果不以確權(quán)為前提和基礎(chǔ)，賦予農(nóng)民在土地經(jīng)營(yíng)中的市場(chǎng)主體地位和談判地位，貿(mào)然搞大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)，那么這個(gè)流轉(zhuǎn)的主體就不可能是農(nóng)民，很可能是其他權(quán)利主體，從而使土地流轉(zhuǎn)成為其他權(quán)利主體侵犯農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的又一輪機(jī)會(huì)。”北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)研究中心主任、國(guó)家發(fā)展研究院院長(zhǎng)周其仁教授如此認(rèn)為。在他看來(lái)，確權(quán)加流轉(zhuǎn)，才能實(shí)現(xiàn)同地、同價(jià)。這個(gè)順序不可顛倒，否則一哄而起的土地流轉(zhuǎn)，有可能歪曲改革并讓改革背上黑鍋。

其三，土地確權(quán)為流轉(zhuǎn)提供了法律保障。土地確權(quán)通過(guò)確保集體土地所有權(quán)的法律地位，明晰、確認(rèn)、擴(kuò)大、完善集體土地所有權(quán)的物權(quán)權(quán)能，明晰集體土地的物權(quán)主體，從法律上切實(shí)保障了集體經(jīng)濟(jì)組織、村民對(duì)土地的權(quán)益，從制度上強(qiáng)化了對(duì)農(nóng)民土地權(quán)益的保護(hù)，讓農(nóng)民真正對(duì)資產(chǎn)擁有了法律意義上的權(quán)屬。這為土地進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行等價(jià)交換鋪平了道路，有利于防止隨意侵害農(nóng)民權(quán)益現(xiàn)象發(fā)生，為土地流轉(zhuǎn)提供了法律保障。

三、土地確權(quán)對(duì)三農(nóng)發(fā)展的促進(jìn)作用

土地確權(quán)的實(shí)施鞏固了農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，完善了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，維護(hù)了農(nóng)民合法土地權(quán)益，促進(jìn)了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，完善了農(nóng)村要素市場(chǎng)，為三農(nóng)發(fā)展起到了巨大的促進(jìn)作用。

其一，維護(hù)了農(nóng)民合法土地權(quán)益。土地確權(quán)確立了農(nóng)村所有資源，包括山林、耕地、建設(shè)用地、宅基地和所有土地資源和房屋的權(quán)利，這不僅確保了集體所有制歸屬，更是維護(hù)了農(nóng)民的權(quán)益。一是保護(hù)了農(nóng)民的土地權(quán)力。土地確權(quán)登記，本質(zhì)上是為保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)利。只有依法確認(rèn)農(nóng)民土地權(quán)利，強(qiáng)化農(nóng)民特別是全社會(huì)的土地物權(quán)意識(shí)，才能為農(nóng)民的土地權(quán)力提供保障。二是在土地流轉(zhuǎn)、征收等變遷中維護(hù)農(nóng)民權(quán)益。土地確權(quán)將使農(nóng)民更多地分享土地剩余價(jià)值的索取權(quán)，讓農(nóng)民分享土地增值收益。三是賦予農(nóng)民更切身的利益保障?，F(xiàn)階段我國(guó)還不可能在短期內(nèi)建立農(nóng)民的失業(yè)保險(xiǎn)系統(tǒng)，尤其是養(yǎng)老、住房保障，政府還無(wú)力賦予進(jìn)城打工的農(nóng)民與市民同等的權(quán)益。土地確權(quán)賦予農(nóng)民更加充分而有保障的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，也就賦予了農(nóng)民更確切的相應(yīng)權(quán)益保障。

其二，促進(jìn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。通過(guò)土地確權(quán)最終形成產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)能明確、權(quán)益保障、流轉(zhuǎn)順暢、分配合理的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度，是建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)的前提，是促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的動(dòng)力源泉。通過(guò)對(duì)確權(quán)后的集體建設(shè)用地進(jìn)行整理包裝，引入市場(chǎng)主體投資開(kāi)發(fā)，明晰了農(nóng)村的三種資源——農(nóng)用地、集體建設(shè)用地和農(nóng)村房屋用地，強(qiáng)化了產(chǎn)業(yè)支撐，有利于破解二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。如成都市新都區(qū)三河街道巧妙利用農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，通過(guò)確權(quán)流轉(zhuǎn)，“以科學(xué)規(guī)劃為先導(dǎo)，以結(jié)構(gòu)調(diào)整為基礎(chǔ)，以確權(quán)流轉(zhuǎn)為關(guān)鍵，以基層治理為保障，明晰產(chǎn)權(quán)，推進(jìn)了資產(chǎn)資本化、效益最大化，”為破解二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展提供了典范。

其三，完善了農(nóng)村要素市場(chǎng)。土地確權(quán)可以明確農(nóng)民的土地權(quán)利主體地位。土地權(quán)利是農(nóng)民最重要的物權(quán)，土地除了經(jīng)濟(jì)功能之外，還有生態(tài)環(huán)保、糧食安全、農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)民保障等多種功能，綜合考量土地要素的多重功能，有利于發(fā)揮最佳效應(yīng)，更有利于完善農(nóng)村要素市場(chǎng)。一是加快了“資本下鄉(xiāng)”進(jìn)程。土地確權(quán)提高了土地管理和利用水平，進(jìn)一步促進(jìn)了各種形式的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)組織發(fā)展，推動(dòng)農(nóng)業(yè)投資主體多元和生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變，為取得金融支持創(chuàng)造了有利條件。二是提升了農(nóng)村土地權(quán)益的有效性和市場(chǎng)效率。土地確權(quán)有利于農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，提升了金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展相關(guān)產(chǎn)品創(chuàng)新的積極性。如：成都市建立了成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)擔(dān)保股份有限公司；成都農(nóng)商行推出了面向土地合作社、種植大戶、龍頭企業(yè)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)或土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款。三是有利于盤活農(nóng)村資產(chǎn)。土地確權(quán)激發(fā)了相關(guān)主體的經(jīng)營(yíng)活力，為金融支持鎮(zhèn)、村發(fā)展創(chuàng)造了機(jī)遇。如蘇州市實(shí)施農(nóng)村“社區(qū)股份合作社”、“土地股份合作社”、“專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織”三大合作改革創(chuàng)新，構(gòu)建城鄉(xiāng)同步的體制機(jī)制等。這些經(jīng)濟(jì)合作組織通過(guò)土地等資產(chǎn)抵押，獲得金融機(jī)構(gòu)信貸支持，釋放了農(nóng)村發(fā)展的潛力，完善了農(nóng)村要素市場(chǎng)。

［1］中共中央文獻(xiàn)研究室等．新時(shí)期農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作重要文獻(xiàn)選編［Z］．北京：中央文獻(xiàn)出版社，1992．

［2］中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定［N］．人民日?qǐng)?bào)海外版，2008－10－20（2）．

F32 < class="emphasis_bold">［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A［文章編號(hào)］

1671－2803（2012）06－0064－03

2012－09－03

1．唐賢?。?983—），男，湖南永州人，中共常德市委黨校、常德市行政學(xué)院、常德市社會(huì)主義學(xué)院科社教研室教師；2．張因（1988—），女，湖南寧鄉(xiāng)人，中共湖南省委黨校黨史專業(yè)研究生。

胡小燕