[廈門大學(xué) 廈門 361005]

政府社會(huì)職能的界定與履行

□吳勇鋒李霖穎[廈門大學(xué) 廈門 361005]

社會(huì)管理和公共服務(wù)作為政府社會(huì)職能的兩大方面，既相互區(qū)別又互相聯(lián)系。一方面，政府的社會(huì)管理與公共服務(wù)有著各自具體的目標(biāo)定位、主要內(nèi)容和實(shí)現(xiàn)方式；另一方面，社會(huì)管理是公共服務(wù)的保障，公共服務(wù)是社會(huì)管理的基礎(chǔ)，二者互為前提、相互轉(zhuǎn)化、互相促進(jìn)，統(tǒng)一于加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)和保障改善民生的職責(zé)要求。而在實(shí)踐上，應(yīng)該正視當(dāng)前政府在履行社會(huì)職能中存在的越位、錯(cuò)位和缺位問題；必須更新觀念，積極探索政府社會(huì)職能全面履行的途徑。

社會(huì)職能；社會(huì)管理；公共服務(wù)；政府

政府的社會(huì)職能主要包括社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。近代以來的社會(huì)發(fā)展趨勢表明，政府的政治職能逐漸弱化，而經(jīng)濟(jì)和社會(huì)職能則不斷加強(qiáng)。我國自改革開放以來，經(jīng)濟(jì)與社會(huì)取得了全面發(fā)展，社會(huì)事務(wù)和社會(huì)需求大量增加，但是，由于過分強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指導(dǎo)思想，造成經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展不協(xié)調(diào)的結(jié)構(gòu)性矛盾。相應(yīng)地，表現(xiàn)在政府職能方面是政府的社會(huì)職能滯后于政府的經(jīng)濟(jì)職能[1]。為此，溫家寶總理在十一屆全國人大四次會(huì)議《政府工作報(bào)告》中強(qiáng)調(diào)，經(jīng)濟(jì)越發(fā)展，越要重視加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)和保障改善民生；會(huì)議通過的《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》則進(jìn)一步提出，要堅(jiān)持民生優(yōu)先，完善保障改善民生的制度安排，建立健全基本公共服務(wù)體系；要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)管理體制機(jī)制，加強(qiáng)社會(huì)管理能力建設(shè)，形成社會(huì)管理和服務(wù)合力。可以說，“十二五”規(guī)劃更加明確了政府加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)和保障改善民生的工作重點(diǎn)，對現(xiàn)階段政府的社會(huì)職能提出了更高的要求。因此，以加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)和保障改善民生為導(dǎo)向，準(zhǔn)確理解政府社會(huì)職能的基本內(nèi)涵，明晰我國政府在履行社會(huì)職能中的現(xiàn)存問題，對于全面履行政府社會(huì)職能和實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展的既定目標(biāo)至關(guān)重要。

一

社會(huì)管理與公共服務(wù)是政府社會(huì)職能的兩大方面，二者既對立又統(tǒng)一，準(zhǔn)確理解、全面把握政府社會(huì)職能兩大方面的區(qū)別與聯(lián)系，是進(jìn)一步認(rèn)清政府社會(huì)職能定位的問題與全面履行政府社會(huì)職能的理論前提。

政府的社會(huì)職能是指政府職能中除政治職能和經(jīng)濟(jì)職能之外的所有職能。從范圍上看，政府的社會(huì)職能主要包括社會(huì)管理和公共服務(wù)兩大方面。其中，“政府社會(huì)管理”是政府通過制定專門的、系統(tǒng)的、規(guī)范的社會(huì)政策和法規(guī)，管理和規(guī)范社會(huì)組織，培育合理的現(xiàn)代社會(huì)結(jié)構(gòu)，調(diào)整社會(huì)利益關(guān)系、回應(yīng)社會(huì)訴求、化解社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)公正、社會(huì)秩序和社會(huì)穩(wěn)定，孕育理性、寬容、和諧、文明的社會(huì)氛圍，建設(shè)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和自然協(xié)調(diào)發(fā)展的社會(huì)環(huán)境[2]。而“政府公共服務(wù)”是政府為滿足社會(huì)公共需求提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，具體包括：加強(qiáng)城鄉(xiāng)公共設(shè)施建設(shè)，發(fā)展社會(huì)就業(yè)、社會(huì)保障服務(wù)和教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)，發(fā)布公共信息等，為社會(huì)公眾生活和參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化活動(dòng)提供保障和創(chuàng)造條件[2]。那么，作為政府社會(huì)職能的兩大方面，政府社會(huì)管理與公共服務(wù)職能有何具體區(qū)別和聯(lián)系，厘清這兩者關(guān)系是準(zhǔn)確理解政府社會(huì)職能的關(guān)鍵。

社會(huì)管理與公共服務(wù)的職能區(qū)別主要表現(xiàn)在：首先，在“目標(biāo)定位”上，政府社會(huì)管理以解決社會(huì)問題為出發(fā)點(diǎn)，以維護(hù)社會(huì)和諧、穩(wěn)定和公正為基本目標(biāo)，通過對相互依托、相互促進(jìn)的社會(huì)諸因素進(jìn)行宏觀管理，妥善處理好不同領(lǐng)域之間的社會(huì)分工問題，形成相對獨(dú)立、互為作用的社會(huì)結(jié)構(gòu)體系，充分發(fā)揮社會(huì)平衡調(diào)節(jié)機(jī)制的作用，保護(hù)公民的合法權(quán)益，保障社會(huì)秩序的安全運(yùn)轉(zhuǎn)，最終實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)政治與社會(huì)之間、城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、人與自然之間的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。而政府公共服務(wù)以改善民生為出發(fā)點(diǎn)，以滿足社會(huì)公眾的公共需求為基本目標(biāo)，通過投入和整合各類資源，健全公共服務(wù)體系，為公眾提供質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的公共物品和服務(wù)，為社會(huì)公眾生活和參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化活動(dòng)提供保障和創(chuàng)造條件，努力實(shí)現(xiàn)使全體民眾學(xué)有所用、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居的目標(biāo)，最終讓所有人都能充分享受社會(huì)文明進(jìn)步的成果。

其次，在“主要內(nèi)容”上，政府社會(huì)管理涵蓋了社會(huì)組織、社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)關(guān)系、社會(huì)安全、社會(huì)危機(jī)等領(lǐng)域，主要包括以下內(nèi)容：1）對社會(huì)組織和結(jié)構(gòu)的管理，如規(guī)范民間團(tuán)體發(fā)展、解決貧富差距等；2）對社會(huì)利益關(guān)系的管理，如預(yù)防和化解社會(huì)矛盾、保障公民的基本權(quán)利等；3）對城鄉(xiāng)社區(qū)的管理，如強(qiáng)化社區(qū)功能、發(fā)展社區(qū)事業(yè)、解決社區(qū)問題等；4）對社會(huì)安全系統(tǒng)的管理，如對人口、勞資關(guān)系、公共安全、生態(tài)環(huán)境進(jìn)行監(jiān)控等；5）對社會(huì)危機(jī)的應(yīng)急管理，如應(yīng)對自然災(zāi)害、事故災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件等。相較而言，政府公共服務(wù)涵蓋了公共設(shè)施建設(shè)、信息服務(wù)、就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保障服務(wù)、公共事業(yè)服務(wù)等領(lǐng)域，概括起來主要包括：1）公共設(shè)施服務(wù)，如建設(shè)交通、通訊、環(huán)境和水電氣服務(wù)等；2）公共事業(yè)服務(wù)，如發(fā)展科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育等事業(yè)；3）社會(huì)就業(yè)和社會(huì)保障服務(wù)，如促進(jìn)就業(yè)再就業(yè)、構(gòu)筑社會(huì)安全網(wǎng)等；4）公共信息服務(wù)，如政務(wù)公開、信息披露等。

再次，在“實(shí)現(xiàn)方式”上，政府社會(huì)管理是以政府權(quán)威或強(qiáng)制力為后盾的管理職能，這種權(quán)威通常是由反映政府意志的法律、法規(guī)、政策表現(xiàn)出來，使被管理者按照管理者的要求采取相應(yīng)行動(dòng)，否則會(huì)遭到懲罰；所以，政府社會(huì)管理以“社會(huì)政策”為基本工具，通過國家的立法和行政干預(yù)制定一系列相應(yīng)的法律、法規(guī)、政策和條例，并嚴(yán)格按照法定程序?qū)ι鐣?huì)進(jìn)行有目的、有意識(shí)的管理和控制。而政府公共服務(wù)則是以資源投入和整合為標(biāo)志的服務(wù)職能，服務(wù)的核心是資源的付出，服務(wù)主體開發(fā)、利用和整合資源的能力直接關(guān)系到服務(wù)供給的效率和質(zhì)量。因此，政府不僅要對公共服務(wù)進(jìn)行財(cái)政投入，而且要充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，通過承包、合同出租、競標(biāo)等競爭方式，把某些公共服務(wù)的生產(chǎn)任務(wù)轉(zhuǎn)移給市場，并承擔(dān)起相應(yīng)的組織監(jiān)管責(zé)任，以提供更多優(yōu)質(zhì)、高效的公共產(chǎn)品和服務(wù)。

政府的社會(huì)管理與公共服務(wù)兩種職能的聯(lián)系表現(xiàn)在：一是政府的社會(huì)管理與公共服務(wù)是彌補(bǔ)“市場失靈”的客觀要求。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府職能來源的一個(gè)重要前提是“市場失靈”的存在，即市場不能自動(dòng)解決公平和有序問題，以及對某些公共產(chǎn)品和服務(wù)單純由市場機(jī)制來提供需要支付高額的成本。因此，無論是政府的社會(huì)管理還是公共服務(wù)職能都著眼于解決市場失靈問題，通過實(shí)施有效的社會(huì)政策和投入、整合各類資源，進(jìn)而降低整個(gè)社會(huì)的運(yùn)行成本，以更好地解決各類社會(huì)問題，滿足公眾的基本需求，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公正與穩(wěn)定。

二是政府的社會(huì)管理與公共服務(wù)職能在一定條件下可以發(fā)生轉(zhuǎn)化。盡管與社會(huì)管理相比，政府公共服務(wù)的問題意識(shí)沒那么明顯，更加強(qiáng)調(diào)政府的服務(wù)性和公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，但二者也并非涇渭分明，在很多情況下公共服務(wù)沒有做好的地方往往會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)管理問題。以教育為例，政府通過一定的教育財(cái)政投入，建設(shè)教育基礎(chǔ)設(shè)施，提供運(yùn)行經(jīng)費(fèi)，為公民接受教育創(chuàng)造條件，這屬于政府公共服務(wù)的范疇；但是，倘若政府財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)不合理，或是有關(guān)教育經(jīng)費(fèi)的使用未能達(dá)到既定的辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，造成了教育發(fā)展不均衡、不公平問題，需政府加以督促和規(guī)范，這就轉(zhuǎn)化為政府的社會(huì)管理問題。

三是政府的社會(huì)管理與公共服務(wù)職能統(tǒng)一于加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)和保障改善民生的職責(zé)要求。政府的社會(huì)管理與公共服務(wù)范圍都涉及以人的生活為中心的廣泛領(lǐng)域，主要包括人的生育、遷徙與流動(dòng)、教育、醫(yī)療、衛(wèi)生保健、勞動(dòng)與就業(yè)、社會(huì)福利與社會(huì)保障、社會(huì)治安等等，這些內(nèi)容與全體社會(huì)成員的切身利益和日常生活緊密相聯(lián)系，都以社會(huì)公眾為直接實(shí)施對象，都以追求公共利益為最終歸宿?？梢哉f，政府的社會(huì)職能明確了政府在社會(huì)發(fā)展建設(shè)過程中必須履行的基本職責(zé)，一方面，社會(huì)管理是公共服務(wù)的保障，另一方面，公共服務(wù)是社會(huì)管理的基礎(chǔ)，兩者互為前提、互相促進(jìn)，統(tǒng)一于加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)和實(shí)現(xiàn)保障改善民生。

二

改革開放以來，市場經(jīng)濟(jì)體制逐漸取代計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制并走向成熟，政府經(jīng)濟(jì)職能日趨完善。但是受傳統(tǒng)觀念認(rèn)知、體制機(jī)制和職能方式的影響，當(dāng)前我國政府社會(huì)職能的發(fā)展滯后于經(jīng)濟(jì)職能，政府在履行社會(huì)職能中存在某些越位、錯(cuò)位和缺位問題。

（一）政府社會(huì)職能的“越位”

政府社會(huì)職能的“越位”表現(xiàn)在政府與社會(huì)組織不分、政府與事業(yè)單位不分，政府直接包攬本來可以由各類社會(huì)組織或事業(yè)單位處理的公共事務(wù)，干了政府不該干的和管了政府不該管的事情。

一是政府與社會(huì)組織不分。表現(xiàn)為政府部門仍習(xí)慣通過主管、掛靠、指導(dǎo)等方式直接介入各類民間社會(huì)組織、居民自治組織和村民自治組織的內(nèi)部管理與運(yùn)作事務(wù)，使它們直接或間接處于政府組織的管理之下，難以真正依照自我負(fù)責(zé)、自我管理、自我約束、自我發(fā)展的原則成長發(fā)育，導(dǎo)致社會(huì)在組織多元、功能分化方面的欠缺和社會(huì)建設(shè)基礎(chǔ)的薄弱，政社不分的“單中心”管理局面尚未得到根本改變，削弱了我國民間社會(huì)團(tuán)體在社會(huì)管理和公共服務(wù)中作用的發(fā)揮[3]。

二是政府與事業(yè)單位不分。長期以來，事業(yè)單位是我國政府承擔(dān)公共服務(wù)職能的主要載體，實(shí)際上是政府部門的延伸。行政主管部門通過人、財(cái)、物方面對事業(yè)單位進(jìn)行控制，造成事業(yè)單位對政府的全面依附，成為沒有獨(dú)立性和自主權(quán)的單位。盡管目前公共服務(wù)提供領(lǐng)域也引進(jìn)了一些市場化的運(yùn)作機(jī)制，但是政府通過事業(yè)單位壟斷公共服務(wù)供給的整體局面并沒有改變，在教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等領(lǐng)域從根本上說還處于國有壟斷的狀態(tài)。更確切地說，這些領(lǐng)域只是在收費(fèi)環(huán)節(jié)市場化，在供給環(huán)節(jié)并沒有真正實(shí)現(xiàn)市場化。

（二）政府社會(huì)職能的“錯(cuò)位”

政府社會(huì)職能的“錯(cuò)位”主要指政府社會(huì)職能分工定位上存在交叉和混淆的情況。模糊政府社會(huì)管理與公共服務(wù)的職能區(qū)別是當(dāng)前政府社會(huì)職能行使過程中普遍存在的問題，突出表現(xiàn)在將某一方面的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能交由同一個(gè)政府部門來承擔(dān)，比如關(guān)于醫(yī)療的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能都由衛(wèi)生局來承擔(dān)，關(guān)于教育的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能都由教育局來承擔(dān)等。這種按行業(yè)劃分來配置政府職權(quán)的做法，一方面，將引發(fā)同一類職能在不同行業(yè)主管部門之間交叉行使，使各部門之間因缺乏有效的協(xié)調(diào)機(jī)制而產(chǎn)生矛盾，在社會(huì)管理方面突出表現(xiàn)為政府部門間的規(guī)章制度沖突，在公共服務(wù)方面突出表現(xiàn)為政府公共服務(wù)資金的分散使用，這既增加了政府的行政成本，也降低了管理效率和服務(wù)質(zhì)量。另一方面，還將導(dǎo)致同一行業(yè)主管部門同時(shí)行使這兩類不同職能，造成管辦不分的狀況，使得政府職能的履行因沒能建立合理的分離制約機(jī)制而缺乏有效監(jiān)督。以衛(wèi)生醫(yī)療領(lǐng)域?yàn)槔?，醫(yī)院是衛(wèi)生醫(yī)療服務(wù)的直接提供者，在現(xiàn)有的體制下，衛(wèi)生局是醫(yī)院的行政主管部門，衛(wèi)生局一方面要指導(dǎo)醫(yī)院行使醫(yī)療服務(wù)舉辦者的權(quán)利，另一方面又要行使對醫(yī)療行業(yè)監(jiān)管的權(quán)力，這種既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”又當(dāng)“裁判員”的角色實(shí)際上造成了決策與執(zhí)行的合一、監(jiān)督與制約的缺失，容易使衛(wèi)生局和醫(yī)院競相為自己牟利。

（三）政府社會(huì)職能的“缺位”

政府社會(huì)職能的“缺位”主要指本應(yīng)當(dāng)由政府負(fù)責(zé)提供的社會(huì)管理和公共服務(wù)，政府卻沒有充分盡職盡責(zé)，甚至在某些公共領(lǐng)域還出現(xiàn)了“真空”。具體表現(xiàn)在：在社會(huì)管理方面，社會(huì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和發(fā)展落后于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和增長，政府社會(huì)管理的范圍過寬、重審批輕管理、重權(quán)力輕責(zé)任、環(huán)節(jié)過多、手續(xù)過繁、方法粗糙，依法管理的意識(shí)不足，有關(guān)社會(huì)管理的政策法規(guī)建設(shè)嚴(yán)重滯后，執(zhí)法力量過于薄弱。憲法關(guān)于保護(hù)人的權(quán)利的重要條文未能充分落實(shí)在政府社會(huì)管理的職能之中。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化進(jìn)程的不斷加快，政府在社會(huì)管理職能方面的缺位越來越明顯地表現(xiàn)出來。近年來引起社會(huì)廣泛關(guān)注的醫(yī)療秩序混亂、教育不均衡發(fā)展、拖欠民工工資、征地侵犯農(nóng)民利益等現(xiàn)象,都與政府在社會(huì)管理方面的職能履行不到位有很大的關(guān)系[4]。在公共服務(wù)方面，公共服務(wù)的供給難以滿足民眾日益增長的物質(zhì)文化需求，政府公共服務(wù)的投入多產(chǎn)出少、結(jié)構(gòu)不合理、分配不平衡、體系不健全。應(yīng)由政府負(fù)責(zé)的基本醫(yī)療保險(xiǎn)、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)以及其它保障性服務(wù)的供應(yīng)仍然不足；應(yīng)由各級(jí)政府負(fù)責(zé)的公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)教育、文化體育等服務(wù)，以及城鄉(xiāng)公共服務(wù)所需的道路交通、飲水安全、供電供暖等，仍不能滿足普遍要求；應(yīng)由政府負(fù)責(zé)的城市與鄉(xiāng)村的均衡發(fā)展與各類人群的共同富裕目標(biāo)還有較大差距。因此，當(dāng)前在城鄉(xiāng)都不同程度出現(xiàn)了看病難、上學(xué)難、就業(yè)難、住房難、社會(huì)保障水平低等民生問題，而廣大農(nóng)村、弱勢群體與部分城區(qū)、強(qiáng)勢群體相比所享受的基本公共服務(wù)差距更是日趨加大。

三

當(dāng)前政府在履行社會(huì)職能中存在的上述問題不僅不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，也難以實(shí)現(xiàn)加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)和保障改善民生。因此，必須更新觀念，積極探索既能夠解決政府社會(huì)職能現(xiàn)存問題，又能夠全面履行政府社會(huì)職能的相關(guān)對策。

（一）明確政府社會(huì)職能的邊界

首先，要全面把握政府社會(huì)職能的基本內(nèi)涵，明確政府社會(huì)職能的邊界。一方面，要注意政府社會(huì)管理與公共服務(wù)的職能區(qū)別。當(dāng)前我國政府社會(huì)職能存在著偏重社會(huì)管理、輕公共服務(wù)的不均衡現(xiàn)象，即便在偏重的社會(huì)管理方面也存在一些問題。因此，必須明確社會(huì)管理與公共服務(wù)作為現(xiàn)代政府社會(huì)職能的兩大方面，有著各自具體的目標(biāo)定位、主要內(nèi)容和實(shí)現(xiàn)方式，并以此為依據(jù)科學(xué)配置和行使政府的相應(yīng)職權(quán)。另一方面，要把握好政府社會(huì)管理與公共服務(wù)的職能聯(lián)系。應(yīng)進(jìn)一步看到社會(huì)管理是公共服務(wù)的保障，公共服務(wù)是社會(huì)管理的基礎(chǔ)，二者互為前提、相互轉(zhuǎn)化、互相促進(jìn)，共同構(gòu)成了政府社會(huì)職能不可或缺的兩大方面。所以，社會(huì)管理和公共服務(wù)同等重要，必須全面履行政府的社會(huì)職能，實(shí)現(xiàn)加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)和保障改善民生的職責(zé)要求。

（二）調(diào)整政府社會(huì)職能的機(jī)構(gòu)設(shè)置

現(xiàn)行的政府社會(huì)管理和公共服務(wù)職能基本是按行業(yè)集中在單一的政府職能部門，這種按行業(yè)劃分而不是按職能區(qū)別來設(shè)置政府機(jī)構(gòu)的做法，是傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的產(chǎn)物，與市場經(jīng)濟(jì)體制下對政府職能轉(zhuǎn)變的要求不相適應(yīng)。這不僅造成政府社會(huì)職能行使的不均衡和低效率，而且還導(dǎo)致政府社會(huì)職能分工定位的交叉和混淆，引發(fā)職能“錯(cuò)位”問題。因此，全面履行政府社會(huì)職能，優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置，應(yīng)厘清現(xiàn)有職能部門的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，按照職能屬性的不同，分別設(shè)置專門機(jī)構(gòu)來履行這兩種不同的職能。在社會(huì)管理方面，可以增設(shè)專職的“社會(huì)管理局”，以做好社會(huì)管理各項(xiàng)政策法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的制定工作，健全社會(huì)管理格局。在公共服務(wù)方面，可以成立專職的“公共服務(wù)委員會(huì)”，將原有分散在各行政主管部門和事業(yè)單位的公共服務(wù)職能分離出來，統(tǒng)一劃歸公共服務(wù)委員會(huì)，以更好地統(tǒng)籌和整合各類資源，完善公共服務(wù)體系，如北京市海淀區(qū)公共服務(wù)委員會(huì)的成立便是在這方面的一次有益探索。可以說，將政府社會(huì)管理與公共服務(wù)分屬于不同的職能部門，不僅能有效降低政府的行政成本和提高行政效率，而且從體制上保障政府職能的全面履行。

（三）健全政府社會(huì)職能的運(yùn)作機(jī)制

全面履行政府社會(huì)職能，改變當(dāng)前政府辦社會(huì)、辦事業(yè)和管辦不分現(xiàn)象，理順政府與社會(huì)、政府與市場的關(guān)系，在調(diào)整政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的基礎(chǔ)上，關(guān)鍵是要建立健全決策、執(zhí)行與監(jiān)督相互協(xié)調(diào)又適度分離的社會(huì)管理和公共服務(wù)運(yùn)行機(jī)制（如圖1所示）。具體說來，在政府社會(huì)管理職能運(yùn)作方面，將其劃分為決策和執(zhí)行兩個(gè)層面，社會(huì)管理局作為決策機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)各項(xiàng)政策法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)；原有的行政主管部門作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)落實(shí)好各項(xiàng)政策法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，依法監(jiān)管各類社會(huì)組織、團(tuán)體和各類公益服務(wù)單位，對違法違規(guī)行為及時(shí)進(jìn)行懲處；社會(huì)管理局與行政主管部門既有所分工又密切協(xié)作，行政主管部門在執(zhí)行過程中要接受社會(huì)管理局的監(jiān)督，對于在執(zhí)行過程中出現(xiàn)的新情況、新問題又能及時(shí)反饋到社會(huì)管理局，使管理決策更符合實(shí)際、更利于執(zhí)行。

圖1 政府社會(huì)管理與公共服務(wù)職能的機(jī)構(gòu)運(yùn)作框架

在政府公共服務(wù)職能運(yùn)作方面，公共服務(wù)委員會(huì)作為決策機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)統(tǒng)籌規(guī)劃公共服務(wù)的投入、布局和整合各類資源的方式方法，并負(fù)責(zé)對所屬公益服務(wù)單位（事業(yè)單位）的發(fā)展規(guī)劃、人事、財(cái)政和績效考核等；各類公益服務(wù)單位（包括官辦和非官辦）作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)提供具體的公共服務(wù)，對于民眾反映強(qiáng)烈的教育、衛(wèi)生等基本公共服務(wù)應(yīng)主要交由官辦公益服務(wù)單位（事業(yè)單位）提供，對于某些競爭性較強(qiáng)的混合公共服務(wù)則可通過市場機(jī)制交由非官辦公益服務(wù)單位（企業(yè)、第三部門等）提供；而各類公益服務(wù)單位在提供公共服務(wù)過程中要接受相應(yīng)行政主管部門的監(jiān)督，通過“管辦分離”來保障公共服務(wù)的運(yùn)行質(zhì)量。

（四）改進(jìn)政府社會(huì)職能的實(shí)現(xiàn)方式

要將政府的社會(huì)職能履行到位，還應(yīng)改進(jìn)政府社會(huì)管理和公共服務(wù)的實(shí)現(xiàn)方式，強(qiáng)化政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)能力。

在社會(huì)管理方面，要改變傳統(tǒng)政社不分的“單中心”管理局面，切實(shí)推進(jìn)政府與社會(huì)組織、團(tuán)體分開，把一些不必由政府承擔(dān)或可由社會(huì)承擔(dān)的事務(wù)，通過政策引導(dǎo)方式轉(zhuǎn)給社會(huì)組織和團(tuán)體，充分發(fā)揮其提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的作用；同時(shí)，還要大力開展公民教育，培養(yǎng)公民民主的生活方式和公共精神，拓展公民參與社會(huì)管理的渠道，積極引導(dǎo)公民依法參與社會(huì)管理；以構(gòu)建“黨委領(lǐng)導(dǎo)——政府負(fù)責(zé)——社會(huì)協(xié)同——公民參與”的社會(huì)管理新格局，建立“多中心主體”的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)。其中，“政府負(fù)責(zé)”明確了政府在社會(huì)管理中的主導(dǎo)地位和主要職責(zé)，即強(qiáng)大的政府權(quán)力能有效地調(diào)動(dòng)政治資源、經(jīng)濟(jì)資源和社會(huì)資源實(shí)施社會(huì)管理，整合社會(huì)利益，化解社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，推動(dòng)社會(huì)發(fā)展[5]。而制定和實(shí)施一系列配套的“社會(huì)政策”是實(shí)現(xiàn)政府社會(huì)管理的基本工具，當(dāng)前政府應(yīng)重點(diǎn)強(qiáng)化以下幾項(xiàng)社會(huì)政策：一是強(qiáng)化基本的社會(huì)保障和福利政策，構(gòu)筑包括社會(huì)救濟(jì)、失業(yè)保險(xiǎn)、扶貧項(xiàng)目等在內(nèi)的社會(huì)安全網(wǎng)；二是強(qiáng)化收入再分配政策，調(diào)整稅收結(jié)構(gòu)，控制個(gè)人收入差距的擴(kuò)大，取締一切非法收入，實(shí)現(xiàn)分配公正。三是強(qiáng)化行業(yè)監(jiān)管政策，督促醫(yī)療、教育等行業(yè)部門嚴(yán)格依法規(guī)政策辦事，維護(hù)公民的醫(yī)療權(quán)、教育權(quán)等基本社會(huì)權(quán)利；四是強(qiáng)化社會(huì)規(guī)制性政策，針對環(huán)境、工作場所和所消費(fèi)產(chǎn)品的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行環(huán)境、安全與健康方面的規(guī)制，確保公眾的生產(chǎn)、生活和生命安全。

在公共服務(wù)方面，要改變政府及下屬事業(yè)單位一體化壟斷公共服務(wù)供給的局面，就要進(jìn)一步改進(jìn)政府公共服務(wù)的供給機(jī)制和實(shí)現(xiàn)方式，正確處理公共服務(wù)供給的公平和效率問題。公共服務(wù)的“公共”說明公共服務(wù)具有公益性，涉及人的基本生存和發(fā)展權(quán)乃至社會(huì)公平。因此，政府在公共服務(wù)供給中負(fù)有重要責(zé)任，在基本公共服務(wù)供給上，政府應(yīng)加大對涉及國計(jì)民生的基礎(chǔ)教育、醫(yī)療、社保、就業(yè)等領(lǐng)域的財(cái)政投入和服務(wù)體系建設(shè)；應(yīng)更加注重向農(nóng)村基層、欠發(fā)達(dá)地區(qū)和社會(huì)貧困群體傾斜，縮小城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、人群之間的基本公共服務(wù)差距，推進(jìn)基本公共服務(wù)的均等化，促進(jìn)社會(huì)公平正義。與此同時(shí)，政府還應(yīng)明確公共服務(wù)的供給鏈條是可以分離的，即公共服務(wù)的直接提供、具體生產(chǎn),公共服務(wù)供給的決策和執(zhí)行職能,公共服務(wù)的規(guī)劃決策、融資、具體生產(chǎn)以及監(jiān)管等環(huán)節(jié)可以分離,而并不需要建立單一主體組織提供的一條龍式生產(chǎn)模式[6]。所以，在公共服務(wù)的供給上，政府應(yīng)堅(jiān)持“管辦分離”的原則，推行公共服務(wù)“生產(chǎn)過程”的市場化，從政府生產(chǎn)向政府提供轉(zhuǎn)變，政府公共服務(wù)職能的重心則進(jìn)一步轉(zhuǎn)到“管宏觀、定政策、做規(guī)劃、抓監(jiān)管”上，確實(shí)擔(dān)負(fù)起“提供者”的責(zé)任，增強(qiáng)公共服務(wù)的供給能力。

總之，“十二五”規(guī)劃關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)和保障改善民生的職責(zé)要求各級(jí)政府更加重視履行政府的社會(huì)職能。在觀念上，要進(jìn)一步厘清政府社會(huì)管理與公共服務(wù)的職能關(guān)系,準(zhǔn)確理解、全面把握二者的區(qū)別和聯(lián)系；在實(shí)踐中，要加速推進(jìn)以轉(zhuǎn)變政府職能為核心的行政機(jī)制體制改革，充分發(fā)揮政府的社會(huì)管理與公共服務(wù)合力，全面履行政府的社會(huì)職能，以實(shí)現(xiàn)新時(shí)期我國社會(huì)發(fā)展的既定目標(biāo)。

[1]薛剛凌.行政體制改革研究[M].北京:北京大學(xué)出版社，2006：144.

[2]中國行政管理學(xué)會(huì)課題組.加快我國社會(huì)管理和公共服務(wù)改革的研究報(bào)告[J].中國行政管理, 2005, (2): 10-15.

[3]馬慶鈺.中國行政改革前沿視點(diǎn)[M].北京:中國人民大學(xué)出版社, 2008: 46.

[4]姜國洲.城市政府社會(huì)管理和公共服務(wù)體制改革思路研究[J].中國行政管理, 2008, (10): 59-62.

[5]陳振明, 等.強(qiáng)化我國政府社會(huì)管理職能的對策思考[J].東南學(xué)術(shù), 2005, (4): 29-38.

[6]陳國營.公共服務(wù)體制改革與實(shí)施管辦分離的路徑選擇——基于三個(gè)典型案例的比較[J].蘭州學(xué)刊, 2009, (11):115-118.

Definition and Implementation of Government’s Social Function

WU Yong-feng LI Lin-ying
(Xiamen University Xiamen 361005 China)

As two main aspects of government’s social function, society management and public service are different and relative.On one hand, government’s social management and public service have their own target location, main contents and realization method; on the other hand, they are presupposition for each other, mutual transformation, mutual acceleration, and unified by the requirements of strengthening society construction and improving people’s livelihood.While in practice, there are offside, misplacement and vacancy problems when the government implements social function.Therefore, we must update concepts and explore approaches for the implementation of government’s social function.

social function; society management; public service; government

C935

A

1008-8105(2012)03-0015-05

2012?06?08

2012年福建省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃重點(diǎn)項(xiàng)目“推進(jìn)廈門綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)社會(huì)管理體制創(chuàng)新”

吳勇鋒(1987?)男，廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院及公共政策研究院公共政策專業(yè)研究生.李霖穎(1988?)女，廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院及公共政策研究院公共政策專業(yè)研究生.

編輯 范華麗