時(shí)少華

（北京聯(lián)合大學(xué)旅游學(xué)院，北京0101）

權(quán)力視角下社區(qū)居民在當(dāng)?shù)芈糜伟l(fā)展中的參與困境與破解路徑
——基于京郊M村旅游拆遷征地事件的分析

時(shí)少華

（北京聯(lián)合大學(xué)旅游學(xué)院，北京0101）

目前鄉(xiāng)村社區(qū)居民在參與當(dāng)?shù)芈糜伟l(fā)展過(guò)程中面臨著參與困境和深層次的權(quán)力性因素的影響。以京郊M村落旅游拆遷征地事件為例，對(duì)社區(qū)居民參與過(guò)程中的權(quán)力運(yùn)作策略進(jìn)行分析，表明“合法性困境”和鄉(xiāng)土社會(huì)的“權(quán)力利益網(wǎng)絡(luò)”構(gòu)成了村民在面對(duì)基層政府時(shí)的兩大困境。促進(jìn)旅游社區(qū)可持續(xù)發(fā)展應(yīng)從三個(gè)方面著手，即完善國(guó)家土地政策，重視村民“公民權(quán)利”的構(gòu)建，從國(guó)家層面推動(dòng)公共權(quán)力的重建。

權(quán)力視角；社區(qū)參與；旅游發(fā)展；公民權(quán)利；參與困境；路徑選擇

引言

如何認(rèn)識(shí)并處理好社區(qū)居民參與當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)發(fā)展問(wèn)題一直是鄉(xiāng)村旅游可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵所在。社區(qū)參與本質(zhì)上是一個(gè)政治的過(guò)程，[1]而權(quán)力問(wèn)題無(wú)疑是社區(qū)參與旅游過(guò)程中的本質(zhì)問(wèn)題，目前國(guó)內(nèi)外的探討一般有兩個(gè)角度，即旅游利益相關(guān)者理論視角與旅游增權(quán)理論視角。旅游利益相關(guān)者理論重視權(quán)力因素在社區(qū)旅游利益相關(guān)者中合作或協(xié)作過(guò)程中的影響性，[2]并借助博弈理論來(lái)研究利益相關(guān)者之間的互動(dòng)策略及其對(duì)利益格局的影響，[3]將權(quán)力作為利益相關(guān)者合作成功或失敗的特定影響變量，[4]但該理論將權(quán)力因素視為外生影響變量，重點(diǎn)關(guān)注權(quán)力對(duì)利益相關(guān)者地位的劃分和對(duì)利益格局的影響，其核心依然是追求如何達(dá)成新的利益分配格局，[4]導(dǎo)致我們無(wú)法看到利益分配格局背后權(quán)力主體的運(yùn)作策略、權(quán)力性制約因素與困境的存在。而旅游增權(quán)理論是目前比較流行的關(guān)于社區(qū)參與能力提升的理論，該理論是一種強(qiáng)調(diào)依靠社區(qū)內(nèi)部力量，通過(guò)社區(qū)內(nèi)部的共同努力而增加人們參與旅游能力的理論，所謂增權(quán)（e m p o w e r m e n t）指的是“人們?cè)诓皇苋魏涡袨橄拗频那闆r下，從自身利益出發(fā)采取行動(dòng)，進(jìn)而提高其個(gè)人能力的過(guò)程”。[5]1999年思切文思（S c h e y v e n s）正式將增權(quán)理論引入到旅游研究中，并提出了一個(gè)包含政治、經(jīng)濟(jì)、心理、社會(huì)4個(gè)維度在內(nèi)的社區(qū)旅游增權(quán)框架。他認(rèn)為對(duì)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)來(lái)說(shuō)，要真正對(duì)旅游發(fā)展實(shí)施控制，需要將權(quán)力從國(guó)家層面放置到社區(qū)層面。[6]由于旅游增權(quán)理論過(guò)于強(qiáng)調(diào)社區(qū)內(nèi)部個(gè)人能力的提升，強(qiáng)調(diào)社區(qū)居民“個(gè)人權(quán)利”的提升，而忽略了國(guó)家政權(quán)建設(shè)在社區(qū)中的作用，因此其權(quán)力的視角是狹隘的。目前國(guó)內(nèi)僅有少數(shù)研究者在社區(qū)參與旅游研究中涉及到了社區(qū)對(duì)立沖突中的權(quán)力問(wèn)題。[7][8][9][10]這些研究對(duì)權(quán)力的理解都缺乏全面性。

本研究擬以京郊M村為個(gè)案，將權(quán)力作為一個(gè)核心內(nèi)生變量，從權(quán)力的視角出發(fā)，通過(guò)對(duì)M村旅游拆遷與征地事件的文本描述，將社區(qū)居民作為一個(gè)權(quán)力主體對(duì)待，全面系統(tǒng)地揭示權(quán)力視角下社區(qū)居民參與當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)發(fā)展的權(quán)力運(yùn)作策略、參與困境與權(quán)力性影響因素，并在此基礎(chǔ)上提出促進(jìn)旅游社區(qū)可持續(xù)發(fā)展的可行路徑。

一、M村拆遷與征地事件的背景與過(guò)程

M村位于北京市區(qū)東北部120公里處，村域總面積13平方公里，該村共有502戶居民，8個(gè)村民小組，總?cè)丝?153人，其中，第二、三村民小組緊靠司馬臺(tái)長(zhǎng)城景區(qū)。該村有民俗戶73戶，其中市級(jí)民俗戶12戶，縣級(jí)民俗戶39戶，本村從事民俗旅游業(yè)人員462人，主要經(jīng)營(yíng)著飯店或者民俗農(nóng)家院，靠招攬長(zhǎng)城景區(qū)的游客為生。每年夏季時(shí)飯館和民俗農(nóng)家院全都游客爆滿。然而20年6月，司馬臺(tái)長(zhǎng)城景區(qū)突然關(guān)閉，村民們被告之將進(jìn)行新農(nóng)村建設(shè)，村民的房子要拆遷，村中的土地要被收回征用，要被X股份控股有限公司用來(lái)進(jìn)行旅游開(kāi)發(fā)。此后到司馬臺(tái)長(zhǎng)城的游客驟減，村中的民俗旅游生意慘淡，隨后縣鎮(zhèn)政府介入旅游開(kāi)發(fā)過(guò)程，一場(chǎng)政府主導(dǎo)的旅游拆遷與征地事件在政府與村民的博弈較量中發(fā)生。

在整個(gè)拆遷征地過(guò)程中，M村村民并不認(rèn)同政府所說(shuō)的“該旅游開(kāi)發(fā)項(xiàng)目是為民謀福利的好項(xiàng)目”的說(shuō)法，相反，他們對(duì)縣鎮(zhèn)政府的種種說(shuō)法充滿了質(zhì)疑、困惑與不安。2011年7月，筆者在拆遷的村中見(jiàn)到幾個(gè)村民。在訪談中，幾個(gè)村民說(shuō)：“這不是新農(nóng)村建設(shè)，是商業(yè)開(kāi)發(fā)，我們不想搬遷，不想賣地”，“縣鎮(zhèn)政府的征地手續(xù)都不全，他們拆遷征地，我們沒(méi)有了房子和土地，以后景區(qū)也靠不上了，我們都不知道能干什么”，“他們給的補(bǔ)償費(fèi)用太低了，而且好多人都不同意，但沒(méi)辦法，村委會(huì)和政府不考慮村民的意見(jiàn)，拆遷和征地的事情我們都不太清楚，好多人是被迫才簽字的，以后真不知道會(huì)怎么樣?！睘榱吮Ｕ献陨淼臋?quán)利，從20年7月份開(kāi)始，村民便自發(fā)的組織起來(lái)，運(yùn)用上訪上告等多種手段維護(hù)自身權(quán)益。

二、M村村民在拆遷與征地事件中的權(quán)利運(yùn)作策略

1．拆遷過(guò)程中的“拖”策略。所謂“拖”就是村民拒不在搬遷協(xié)議書(shū)上簽字，與政府拖時(shí)間，將此作為與政府談判的資本，以贏得政府的重視，迫使政府提高房屋拆遷補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。在M村拆遷過(guò)程中，不少村民采取了“拖”的策略，大約三分之一的村民因此在拆遷中獲得了額外的獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)償。

美國(guó)學(xué)者詹姆斯·斯科特在其著作《弱者的武器：農(nóng)民反抗的日常形式》中提出了農(nóng)民反抗權(quán)威的一種行動(dòng)策略——“弱者的武器”。[11]斯科特認(rèn)為農(nóng)民反抗的日常形式，即平常的卻持續(xù)不斷地與從他們那里索取超量的勞動(dòng)、食物、稅收、租金和利益的那些人之間的爭(zhēng)斗，通常包括：偷懶、裝糊涂、開(kāi)小差、假裝順從、偷盜、裝傻賣呆、誹謗、縱火、怠工等等。這些被稱為“弱者的武器”。該策略的特點(diǎn)是農(nóng)民們幾乎不需要事先的協(xié)調(diào)或計(jì)劃，他們利用心照不宣的理解和非正式的網(wǎng)絡(luò)，通常表現(xiàn)為一種個(gè)體的自助形式，避免直接地、象征性地對(duì)抗權(quán)威。而M村村民采取“拖”的策略基本符合斯科特所說(shuō)的“弱者的武器”的特點(diǎn)。“弱者的武器”這種日常反抗的策略，對(duì)于中國(guó)農(nóng)民來(lái)說(shuō)依然十分有用，這一策略有利于村民保護(hù)自己的利益，符合農(nóng)村鄉(xiāng)土關(guān)系社會(huì)的特質(zhì)，因?yàn)樵卩l(xiāng)土熟人社會(huì)中，與地方政府直接對(duì)抗的結(jié)果可能會(huì)惡化其生存環(huán)境。

2．“問(wèn)題化”構(gòu)建策略。應(yīng)星認(rèn)為，在具體實(shí)踐中，農(nóng)民的抗?fàn)幠繕?biāo)總是以具體而明確的問(wèn)題的方式提出來(lái)的，這就有一個(gè)“問(wèn)題化”過(guò)程，也即農(nóng)民要使自己的具體問(wèn)題納入政府解決問(wèn)題的議事日程中，就必須不斷運(yùn)用各種策略和技術(shù)把自己的困境建構(gòu)為國(guó)家本身真正重視的社會(huì)秩序問(wèn)題。按照村民的心理，只有發(fā)生足夠重大的“問(wèn)題”，其要求才可能為上級(jí)重視并得以滿足。[12]

在M村旅游拆遷工作中，隨著拆遷工作的推進(jìn)，村民首先質(zhì)疑了政府所謂“新農(nóng)村建設(shè)”一說(shuō)，并提出這實(shí)際上是政府打著新農(nóng)村建設(shè)旗號(hào)進(jìn)行的旅游商業(yè)拆遷與征地，政府的行為實(shí)質(zhì)上是一種商業(yè)行為。面對(duì)村民的詢問(wèn)與質(zhì)疑，縣政府對(duì)M村“新農(nóng)村建設(shè)”的解釋是為了實(shí)現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)、旅游商業(yè)開(kāi)發(fā)、發(fā)展溝域經(jīng)濟(jì)三者聯(lián)動(dòng)。①但村民對(duì)這種說(shuō)法表示不相信。

其次，村民質(zhì)疑征地過(guò)程中的“國(guó)際休閑度假旅游區(qū)”土地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目未能獲得北京市的審批就征地，村民認(rèn)為該行為違反了征地相關(guān)規(guī)定與法規(guī)，并要求政府做出解釋，有媒體就村民質(zhì)疑開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的過(guò)程進(jìn)行了詳細(xì)報(bào)道。為了使征用土地“未批先建”問(wèn)題引起政府足夠的重視，2011年3月中旬，有上百名村民來(lái)到村中連續(xù)三天阻止在建項(xiàng)目施工，其中有不少婦女，這些人坐在施工現(xiàn)場(chǎng)，不讓鏟車和推土車經(jīng)過(guò)，現(xiàn)場(chǎng)氣氛僵持不下。項(xiàng)目停工后，村民要求X股份控股有限公司和政府拿出土地征用手續(xù)，并支付村民的征地補(bǔ)償款?，F(xiàn)場(chǎng)一度混亂，失去控制。后鎮(zhèn)政府調(diào)解人員和派出所人員趕到，現(xiàn)場(chǎng)才恢復(fù)平靜。

最后，村民的“生計(jì)問(wèn)題”的構(gòu)建。在拆遷和征地過(guò)程中，村民逐漸意識(shí)到自己失去了賴以生存的土地，在失去土地的同時(shí)，他們也將失去收入來(lái)源與生計(jì)保障。雖然政府還支持他們繼續(xù)從事民俗接待，但民村們普遍比較悲觀，以后的生計(jì)問(wèn)題成為他們最關(guān)心的問(wèn)題。為了引起社會(huì)的輿論關(guān)注，M村村民借助媒體平臺(tái)將上述問(wèn)題公之于眾，多家媒體先后報(bào)道了M村拆遷和征地相關(guān)事件始末，而媒體的報(bào)道又引起了許多網(wǎng)站的轉(zhuǎn)發(fā)，該事件借助網(wǎng)絡(luò)的力量還引起了國(guó)外媒體的關(guān)注。②隨著社會(huì)輿論的增加，縣鎮(zhèn)政府也感覺(jué)到了壓力，通過(guò)上述媒體，縣鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)也回應(yīng)了村民的“新農(nóng)村建設(shè)”和“未審批先征地”的質(zhì)疑，并就拆遷和征地過(guò)程中的一些做法給予了解釋，承諾在景區(qū)招商和就業(yè)方面優(yōu)先考慮村民。

3.“依法抗?fàn)帯辈呗?。“依法抗?fàn)帯备拍钍抢钸B江和歐博文提出來(lái)的一個(gè)重要概念，他們認(rèn)為所謂“依法抗?fàn)帯笔侵浮耙灾醒胝邽橐罁?jù)的抗?fàn)帯保寝r(nóng)民積極運(yùn)用國(guó)家法律和中央政策維護(hù)其政治權(quán)利和經(jīng)濟(jì)利益不受地方政府侵害的政治活動(dòng)。就其內(nèi)容和形式看，依法抗?fàn)幎技嬗姓螀⑴c和政治抵抗的特點(diǎn)。就其過(guò)程和結(jié)果看，依法抗?fàn)幱煽赡芡ㄟ^(guò)促進(jìn)國(guó)家法律或中央政策的落實(shí)而演變成完全的政治參與，而且恰好是處于一般意義上的“政治抵抗”和“政治參與”之間的灰色地帶，它在內(nèi)容上基本上屬于“政治參與”，但在形式上則明顯地兼有“抵抗”和“參與”的特點(diǎn)。[13]在“依法抗?fàn)帯钡目蚣芾?，農(nóng)民是利用中央政府的政策來(lái)對(duì)抗基層政府的土政策，以上級(jí)為訴求對(duì)象，抗?fàn)幷哒J(rèn)定的解決問(wèn)題的主體是上級(jí)，抗?fàn)幷卟恢苯訉?duì)抗他們的控訴對(duì)象。這種反抗形式是一種公開(kāi)的、準(zhǔn)制度化或半制度化的形式，采用的方式主要是上訪，以訴求上級(jí)政府的權(quán)威來(lái)對(duì)抗基層干部的“枉法”行為。[14]

20年7月，M村一到三組的村民推選出了8位代表去北京上訪，為了克服村民的“搭便車”行為，村民們約定，參與此次上訪的村民每人出50元，并以戶為單位在上訪書(shū)簽字。不出錢不簽字的話，今后如果村民家里有什么事情，其他村民不幫忙。為了提高上訪的效率，上訪代表兵分兩路，一路上訪國(guó)務(wù)院信訪辦，另一路上訪市國(guó)土資源局。上訪代表出發(fā)后不久就接到鎮(zhèn)干部的電話，要他們回去，并表示有什么要求可以談，上訪代表就又返回來(lái)，鎮(zhèn)政府信訪部門干部接待了他們，上訪代表認(rèn)為這次拆遷屬于強(qiáng)行拆遷，沒(méi)有經(jīng)過(guò)全體村民同意，要求提高拆遷和土地回租補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并要求賠償拆遷期間的村民物質(zhì)與精神損失費(fèi)用。③然而鎮(zhèn)政府認(rèn)為，此次拆遷標(biāo)準(zhǔn)是按照北京市國(guó)土資源局和房屋管理局的相關(guān)文件規(guī)定核算出來(lái)的，并經(jīng)過(guò)該村村民代表同意并簽字的，不屬于強(qiáng)行拆遷。對(duì)于村民精神與物質(zhì)賠償?shù)囊?，?zhèn)領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為那是“保護(hù)村民”的人，可能對(duì)村民有“保護(hù)”不當(dāng)?shù)牡胤?，可以?duì)村民造成的物質(zhì)損失給予補(bǔ)償，但對(duì)村民的精神賠償則不予賠償。這次談判村民沒(méi)有達(dá)到目的。與鎮(zhèn)政府談判一個(gè)星期后，村民上訪代表又去了北京，這次他們直接去了國(guó)務(wù)院信訪辦公室，成功地提交了上訪材料，一個(gè)月后被告知材料將轉(zhuǎn)到市相關(guān)部門處理，半個(gè)月后村民們接到市政府的答復(fù)是“材料已經(jīng)轉(zhuǎn)入Y縣政府相關(guān)部門處理”，接到通知后，村民們覺(jué)得很失望，上訪的問(wèn)題最終還是要在縣里解決，此后上訪事情便不了了之。雖然村民的上訪沒(méi)有達(dá)到目的，但卻引起了縣政府對(duì)該事情的重視，8月初，縣政府組織派專人到村中解釋拆遷的政策依據(jù)。

M村村民以“中央政策”為依據(jù)，通過(guò)“上訪”形式，在準(zhǔn)制度化或半制度化框架中，遵循所謂“踩線不越線”的行動(dòng)原則，通過(guò)上訪的方式對(duì)抗基層政府，雖然沒(méi)有達(dá)到目的，但卻引起了基層政府的重視，部分達(dá)到了上訪目的。2011年2月，在村民不知情的情況下縣政府發(fā)布了征地公示，當(dāng)村民在村中看到征地公示后，二組和三組村民立刻自發(fā)組織起來(lái)到Y(jié)縣國(guó)土分局提意見(jiàn)，然而沒(méi)有得到明確答復(fù)。為了維護(hù)自身的利益，5月中旬，部分村民們聘請(qǐng)了律師，咨詢了相關(guān)法律問(wèn)題，根據(jù)律師的建議，村民向市人民政府提出行政復(fù)議，認(rèn)為縣政府在征地過(guò)程中違反中華人民共和國(guó)《村民組織法》《土地管理法實(shí)施細(xì)則》等文件規(guī)定，未征求村民意見(jiàn)，在征地手續(xù)不全的情況下就單方面強(qiáng)行征地，嚴(yán)重?fù)p害了村民的利益，并提出兩點(diǎn)要求：一是廢除政府征地，改征地為租地；二是村民要在旅游開(kāi)發(fā)項(xiàng)目中將土地入股。然而，行政復(fù)議的結(jié)果是維持原決定。村民決定，委托律師向法院進(jìn)行行政訴訟，結(jié)果一審敗訴，村民不服，又向市中院提出二審上訴，結(jié)果還是敗訴了。但村民并不妥協(xié)，表示還要繼續(xù)上訴。

三、M村拆遷征地旅游事件中居民參與的權(quán)力性困境

對(duì)社區(qū)居民來(lái)說(shuō)，上述事件參與中所面臨的困境并不是金錢和時(shí)間，雖然在西方社會(huì)集體參與行動(dòng)的困境在于時(shí)間和金錢，而這兩點(diǎn)在中國(guó)農(nóng)村社會(huì)倒不大成問(wèn)題，[15]因?yàn)樾∞r(nóng)均平意識(shí)和群體壓力可以解決金錢問(wèn)題，而農(nóng)村社會(huì)的慢生活節(jié)奏也可使時(shí)間支出不成問(wèn)題。而“合法性困境”和鄉(xiāng)土社會(huì)的“權(quán)力利益網(wǎng)絡(luò)”則構(gòu)成了村民在對(duì)抗基層政府時(shí)面臨的兩大困境。

“合法性困境”是村民首先面臨的現(xiàn)實(shí)困境。在西方，社會(huì)行動(dòng)都是制度外或?qū)剐缘恼涡袆?dòng)，而在中國(guó)，制度外的或?qū)剐哉涡袆?dòng)都面臨著合法性困境。[15]M村村民的“依法抗?fàn)帯辈呗?，也只能在制度范圍?nèi)或制度邊緣進(jìn)行所謂“踩線不越線”的模糊合法性行動(dòng)，M村村民在“依法抗?fàn)帯笨蚣芟碌纳婧屠姹磉_(dá)是“反應(yīng)性的”，而非“進(jìn)取性的”行動(dòng)，村民斗爭(zhēng)的目標(biāo)是局部的具體目標(biāo)，而不是整體的抽象目標(biāo)，沒(méi)有觸及既定的政治權(quán)力格局。然而正因?yàn)槭窃谥贫葍?nèi)或制度邊緣斗爭(zhēng)，也極大地限制了M村村民的行動(dòng)取得的效果，村民在行動(dòng)中存在著抗?fàn)幍臋?quán)宜性、組織性、雙重性和政治上的模糊性，進(jìn)而導(dǎo)致村民在維權(quán)行動(dòng)中的妥協(xié)性和不徹底性。

M村村民除面臨合法性困境外，還更擔(dān)心對(duì)權(quán)力利益結(jié)構(gòu)網(wǎng)的觸碰。因?yàn)闄?quán)力利益結(jié)構(gòu)網(wǎng)較之合法性困境來(lái)說(shuō)，更加緊迫和日?；?。[16]隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)的滲入，鄉(xiāng)村社會(huì)中建立在傳統(tǒng)道德和家族榮譽(yù)人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)上的“權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)”④失去了存在的基礎(chǔ)，人民公社時(shí)期的“權(quán)力的組織網(wǎng)絡(luò)”也因?yàn)榧彝ヂ?lián)產(chǎn)承包制度的推行而土崩瓦解，[17]而以經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系為基礎(chǔ)所形成的“權(quán)力利益結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)”正成為鄉(xiāng)村社會(huì)權(quán)力結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)。在“權(quán)力利益結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)”的基礎(chǔ)上，地方經(jīng)濟(jì)活動(dòng)往往圍繞“權(quán)力-利益的結(jié)構(gòu)之網(wǎng)”而展開(kāi)，[18]具體的社會(huì)成員也往往因各自在這一結(jié)構(gòu)之網(wǎng)中的位置而決定其特殊的地位與資源占有和分享能力。在這樣的背景下，一般的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，包括旅游活動(dòng)是無(wú)法不受這一關(guān)系之網(wǎng)的影響的。從制度角度上看“維權(quán)行動(dòng)者并不一定會(huì)忌憚自身的安全，但他們卻不能不在人際互動(dòng)中顧忌維權(quán)行為可能對(duì)自身所無(wú)法回避的這一‘權(quán)力-利益的結(jié)構(gòu)之網(wǎng)’的碰觸，這一碰觸并不一定會(huì)影響到維權(quán)者的政治安全，但卻不可避免地會(huì)惡化維權(quán)者的社會(huì)生存環(huán)境，損及其在這一結(jié)構(gòu)之網(wǎng)中的生存與資源分享能力”。[16]正是出于對(duì)這一權(quán)力利益網(wǎng)絡(luò)的顧忌，M村村民在參與旅游事件過(guò)程中即使自己的利益受到侵害，也會(huì)盡量選擇那些不與權(quán)威階層發(fā)生直接沖突的行動(dòng)策略，這一困境突出體現(xiàn)在上述“拖”的策略、問(wèn)題化構(gòu)建和“依法抗?fàn)帯辈呗灾?，即使發(fā)生了直接矛盾沖突，只要不觸及他們的生存底線，村民也會(huì)盡量選擇在鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部他們所熟悉的生活場(chǎng)域內(nèi)解決問(wèn)題。

四、M村拆遷征地旅游事件中居民參與的權(quán)力性影響因素

1．國(guó)家的土地法律政策缺位。在M村，村民由于失去了土地，其利益與生存受到了嚴(yán)重威脅，同地方政府發(fā)生了對(duì)立或沖突，而這種對(duì)立或沖突背后所呈現(xiàn)出來(lái)的深層權(quán)力性影響因素首先體現(xiàn)在國(guó)家的土地法律政策缺位上。目前我國(guó)法律明確規(guī)定農(nóng)村土地歸集體所有，但實(shí)際上農(nóng)村的集體土地所有權(quán)主體卻并不明確，處于一種“所有者缺位”狀態(tài)，集體土地所有權(quán)缺乏有效的保護(hù)。在這種情況下，縣鄉(xiāng)地方政府成為了代表國(guó)家的實(shí)際土地所有權(quán)者，為了獲取土地，令村民拆遷，向村委會(huì)征地也變得理所當(dāng)然。M村村民對(duì)政府的作為既憤怒，又無(wú)可奈何，這也造成了村民維權(quán)的艱難。同時(shí)，國(guó)家在征地的過(guò)程中，雖然限制了農(nóng)業(yè)用地的使用，尤其是對(duì)耕地的保護(hù)，但國(guó)家法律同時(shí)也規(guī)定了“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”，⑤而法律對(duì)公共利益用地用途和商業(yè)性質(zhì)用地用途卻沒(méi)有做嚴(yán)格的區(qū)分，這就為地方政府創(chuàng)造財(cái)政外預(yù)算提供了可以運(yùn)作的經(jīng)濟(jì)空間，客觀上極大地刺激了地方政府的圈地沖動(dòng)。實(shí)際操作中，縣鄉(xiāng)政府以新農(nóng)村建設(shè)、國(guó)家公共利益為名，對(duì)M村進(jìn)行拆遷征地。在這一過(guò)程中，由于村民處于信息不對(duì)稱的境地，在短期內(nèi)根本不能分辨這種情況是商業(yè)征地，還是公共利益征地，M村村民當(dāng)時(shí)雖然對(duì)“新農(nóng)村建設(shè)”征地提出了質(zhì)疑，但也是直到拆遷后通過(guò)咨詢專家才得出結(jié)論。

2．縣鎮(zhèn)地方政權(quán)對(duì)村土地等資源干預(yù)控制比較強(qiáng)。地方基層政府由于內(nèi)部面臨著財(cái)政支出的壓力，外部面臨著上級(jí)布置的“保增長(zhǎng)、保民生、保穩(wěn)定”的任務(wù)壓力，加之地方預(yù)算外土地獲利的沖動(dòng)，客觀上導(dǎo)致了地方基層政府對(duì)村莊土地資源獲取的“決心”。因?yàn)樵凇澳芰τ邢?，?cái)力有限，責(zé)任無(wú)限”的地方基層政府看來(lái)，只有通過(guò)土地財(cái)政收入，獲得預(yù)算外收入，才能解決發(fā)展中的各種問(wèn)題。而為了獲取M村的土地，縣鎮(zhèn)政府在拆遷征地過(guò)程中采取了各種手段對(duì)農(nóng)村自治權(quán)力進(jìn)行干預(yù)與控制。地方政府侵占農(nóng)村的土地資源，不但關(guān)系到農(nóng)民的利益問(wèn)題，更關(guān)涉到農(nóng)民未來(lái)的生存問(wèn)題和農(nóng)業(yè)的發(fā)展問(wèn)題。從旅游開(kāi)發(fā)的角度看，M村在旅游征地事件中被政府主導(dǎo)與控制也絕非個(gè)案，吳必虎認(rèn)為，中國(guó)旅游業(yè)整體上還處于政府主導(dǎo)型態(tài)，因此政府對(duì)旅游業(yè)的直接干預(yù)比較強(qiáng)。[19]在M村，政府在事件中一直處于主導(dǎo)地位，這決定了旅游開(kāi)發(fā)過(guò)程中各項(xiàng)談判政府說(shuō)了算，政府和開(kāi)發(fā)商制定了M村的旅游規(guī)劃、旅游開(kāi)發(fā)等事宜，甚至村民拆遷征地補(bǔ)償款和村民就業(yè)等情況也是政府事前根據(jù)相關(guān)政策做的安排，而這一切，村民卻知之甚少。正是由于基層政府依靠自己特殊的強(qiáng)制力和壟斷力不斷地運(yùn)用干預(yù)與控制手段與民爭(zhēng)利，使村民常常感到自身的生存和利益受到威脅，對(duì)基層政府的話語(yǔ)和行為往往持懷疑態(tài)度，最后逐漸地對(duì)基層政府失去信任與認(rèn)同，導(dǎo)致基層政府的合法性受到挑戰(zhàn)。M村村民無(wú)論是采取“弱者的武器”等消極抵抗策略，還是采取積極的問(wèn)題化構(gòu)建與上訪上告策略，都用實(shí)際行動(dòng)說(shuō)明了村民對(duì)基層政府的不信任與不認(rèn)同，最終的結(jié)果是政府雖然獲取了資源，但卻導(dǎo)致了政府形象和聲譽(yù)的重大損失，以及基層政府與村民之間的對(duì)峙沖突。

3．村落公共性權(quán)力的缺失。從M村的拆遷征地事件來(lái)看，村莊的自治權(quán)力并沒(méi)有保護(hù)村民的普遍公共利益，相反，在征地拆遷過(guò)程中，代表村落自治權(quán)力的村干部卻“積極配合”縣鎮(zhèn)地方政府，促成了拆遷征地工作的“順利完成”，而這導(dǎo)致了村莊土地被低價(jià)收購(gòu)，村民的就業(yè)前景暗淡，村民的利益，甚至是生存環(huán)境受到了嚴(yán)重威脅。造成這種狀況的一個(gè)重要原因就在于村干部的權(quán)力本質(zhì)上是一種“權(quán)威性”權(quán)力，[20]這種權(quán)力的實(shí)質(zhì)是公私權(quán)力混合的少數(shù)人控制權(quán)，其根本特征便是村干部利益與廣大村民利益的分離，導(dǎo)致的結(jié)果是村干部的服務(wù)對(duì)象逐步轉(zhuǎn)向地方政府，造成社會(huì)利益共同體的分裂，村落社區(qū)處于分散的狀態(tài)，造成了村民的原子化狀態(tài)，難以團(tuán)結(jié)在一起，形成合力一致對(duì)外。M村村民之所以沒(méi)有在拆遷征地過(guò)程中形成有力的抗?fàn)幨侄?，與村落共同體的分散有很大關(guān)聯(lián)。更為重要的是，在地方權(quán)威與村落利益共同體分離的過(guò)程中，國(guó)家沒(méi)有建立起基于公共原則的公共關(guān)系和公共權(quán)力，在村落治理中依然延續(xù)著公共與私利混合的局部治理規(guī)則，這進(jìn)一步導(dǎo)致了地方權(quán)威行動(dòng)中“公”目標(biāo)與“私”目標(biāo)難以區(qū)分，給了地方威權(quán)以更大的行動(dòng)空間，并在實(shí)踐中形成一套治理原則，即“利用官方名分合法化其獨(dú)有規(guī)則，而不是把他們分開(kāi)，成為基層治理的普遍特征；原先以集聚財(cái)富為本的自治之道合理地進(jìn)入官制之道，官事和私事的互利與互用被制度化”。[21]

五、破解社區(qū)居民參與困境的路徑選擇

上述分析了M村村民參與旅游開(kāi)發(fā)事件中參與的策略，面臨的參與困境和深層次的權(quán)力性影響因素，而要解決村民的參與困境，打破權(quán)力性因素的束縛，就需要從三個(gè)方面著手：

1．完善國(guó)家土地政策。首先要從法律上完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度。針對(duì)當(dāng)前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)模糊的問(wèn)題，有學(xué)者[22]提出在不改變土地所有權(quán)的制度框架下，變農(nóng)村土地“承包制”為“永包制”，在立法上規(guī)定承包者擁有對(duì)所承包土地的所有重大處置權(quán),允許資源向最能充分利用它的主體流動(dòng),從而實(shí)現(xiàn)資源最優(yōu)配置。筆者認(rèn)為這是一條可行的路徑，該建議在不改變農(nóng)村土地集體所有的前提下，可以實(shí)現(xiàn)村民基本上永久擁有自己土地的愿望，有效地避免地方政府插手農(nóng)村土地的問(wèn)題；其次要嚴(yán)格界定“公共利益用地”的范圍。我國(guó)的立法或政策規(guī)定偏好于原則性和方向性界定，而很少指出具體的邊界范圍，這也給地方政府提供了“打擦邊球”的機(jī)會(huì)，因此，立法中要嚴(yán)格限定公共利益用地的具體范圍，對(duì)于濫用權(quán)力征地的地方政府要給以嚴(yán)厲懲罰；第三要完善征地程序。雖然我國(guó)《土地管理法實(shí)施條例》明確規(guī)定了地方政府征地的程序，但對(duì)于地方政府違規(guī)操作卻沒(méi)有相應(yīng)的懲戒措施，如在M村的征地過(guò)程中，縣鄉(xiāng)基層政府在征地審批手續(xù)還沒(méi)有正式批準(zhǔn)下來(lái)之前，便允許X股份控股有限公司開(kāi)始動(dòng)工建設(shè)項(xiàng)目，這違反了土地征用程序，但卻沒(méi)有相應(yīng)法律對(duì)之進(jìn)行有效制止。因此，制定政府違反土地征用程序的懲戒法律制度，并將征地程序合法性問(wèn)題納入到地方政府的考核體系中，是解決該問(wèn)題的一個(gè)有效途徑。

2．重視村民“公民權(quán)利”的構(gòu)建。在旅游社區(qū)參與過(guò)程中的公民權(quán)利方面，西方旅游社區(qū)增權(quán)理論為我們提供了有益的啟示，該理論認(rèn)為，要通過(guò)“信息增權(quán)”和“教育增權(quán)”來(lái)實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民的旅游增權(quán)，然而，正如左冰、保繼剛[23]所言，上述兩種權(quán)利僅僅是個(gè)體權(quán)利的一種，還需要將居民個(gè)人權(quán)利擴(kuò)展到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)以及政治權(quán)利方面。要賦予村民旅游決策的真正權(quán)利，使他們成為旅游資源支配權(quán)的行使者，成為參與旅游開(kāi)發(fā)的主體和監(jiān)督旅游發(fā)展的主體。

3．從國(guó)家層面推動(dòng)公共權(quán)力的重建。要抵制縣鄉(xiāng)村基層政權(quán)對(duì)鄉(xiāng)村土地資源的吞噬，改變縣鄉(xiāng)村三級(jí)政權(quán)贏利型經(jīng)紀(jì)組織的形象，使縣鄉(xiāng)村基層政權(quán)走出公權(quán)力權(quán)威缺乏的合法性困境，就需要對(duì)縣鄉(xiāng)村三級(jí)政權(quán)體制進(jìn)行改革，改革的目標(biāo)是使縣鄉(xiāng)村政權(quán)從贏利型經(jīng)紀(jì)組織變成保護(hù)型經(jīng)紀(jì)組織。在具體的改革思路中，筆者比較贊成賀雪峰、劉勤[24]所提出的“強(qiáng)縣、弱鄉(xiāng)、實(shí)村”的三級(jí)政權(quán)體制整體改革思路，即在遵循差別性、依附性、適應(yīng)性、整體性、消極行政五項(xiàng)基本設(shè)計(jì)原則基礎(chǔ)上，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)型地區(qū)的縣鄉(xiāng)村體制整體設(shè)計(jì)應(yīng)遵循推行村治、實(shí)行鄉(xiāng)派、建立縣政、改造縣政的路徑，由此構(gòu)建出一個(gè)整體的“縣政鄉(xiāng)派村治”的縣鄉(xiāng)村行政體制框架?！皩?shí)村”改革進(jìn)路是因?yàn)楫?dāng)前農(nóng)民的原子化狀況使村莊很難內(nèi)生秩序，必須通過(guò)行政嵌入形成秩序。“強(qiáng)縣、弱鄉(xiāng)、實(shí)村”的三級(jí)政權(quán)體制整體改革思路比較符合中國(guó)多數(shù)村莊的實(shí)際情況，在操作上具有一定的可行性，但在“實(shí)村”改革設(shè)計(jì)中，賀雪峰等人雖然提出具有強(qiáng)勢(shì)力量的地方政權(quán)要介入到村莊自治之中是鄉(xiāng)村秩序達(dá)成的宿命，并強(qiáng)調(diào)了在不改變當(dāng)前村莊自治框架的前提下，強(qiáng)力地方政權(quán)的作用在于解決村莊所無(wú)法解決的問(wèn)題，比如村莊公共物品和服務(wù)的供給等，但在不改變村莊現(xiàn)有權(quán)力格局的情況下，在村莊權(quán)威性權(quán)力的作用之下，這一縣鎮(zhèn)權(quán)力的介入也未必能夠使村莊建立起真正的公共權(quán)力來(lái)維護(hù)村民的整體利益，達(dá)成村治秩序。鑒于此，筆者認(rèn)為，“實(shí)村”改革設(shè)計(jì)中應(yīng)該考慮村莊權(quán)威性權(quán)力給“實(shí)村”改革帶來(lái)的不利影響。而要改變村莊權(quán)威性權(quán)力的性質(zhì)，僅僅依靠地方政權(quán)強(qiáng)力介入村莊是不夠的，還需要從國(guó)家政權(quán)建設(shè)的角度在村落范圍內(nèi)建立新的公共政權(quán)機(jī)構(gòu)、推行新的自治規(guī)則，而這些公共機(jī)構(gòu)和公共原則的核心目標(biāo)即是保護(hù)村民的權(quán)利、提供公共產(chǎn)品與服務(wù)、管理公共事務(wù)。同時(shí)，還要考慮優(yōu)先培育村莊內(nèi)生秩序和提升社區(qū)能力的路徑。只有進(jìn)行如上述縣鄉(xiāng)村的整體化全面政權(quán)改革，村民才能具有監(jiān)督和參與村中重大資源支配與分配的權(quán)利和能力，也才能從根本上杜絕縣鄉(xiāng)村權(quán)力利益共同體的形成，使各級(jí)政權(quán)成為真正意義上的公共機(jī)構(gòu)，能夠保護(hù)公民的權(quán)利，只提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，而將旅游資源開(kāi)發(fā)與管理的事情交還給村民。只有如此，才能真正實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村旅游的可持續(xù)發(fā)展。

注釋：

①資料來(lái)源于201 0年7月1 5日《新京報(bào)》中關(guān)于《北京Y縣回應(yīng)M 村搬遷質(zhì)疑，村民就業(yè)優(yōu)先》報(bào)道中記者對(duì)Y縣長(zhǎng)助理的采訪，轉(zhuǎn)引自http://news．qq．com/a/201 0071 5/000064.htm．

②德國(guó)之聲中文網(wǎng)于20年7月份編譯了《法蘭克福匯報(bào)》報(bào)道，題為《土地沖突是中國(guó)社會(huì)動(dòng)亂主要導(dǎo)火索》，報(bào)道了M村拆遷事件。資料來(lái)源于天涯社區(qū)，http://blog.scol.com.cn/zsh21 608/archives/357629.html．

③拆遷期間中青旅企業(yè)和縣鎮(zhèn)政府雇傭了“光頭黑衣男”和“制服男”來(lái)“保護(hù)”村民，給村民們帶來(lái)很大的恐慌，部分村民遭到恐嚇與威脅，一些村民被打傷，村民們要求政府給予物質(zhì)與精神賠償。

④“權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)”這一概念參見(jiàn)杜贊奇《文化權(quán)力與國(guó)家》，江蘇人民出版社，1994年。

⑤引自《中華人民共和國(guó)土地管理法》總則部分，2004年8月，其他法律如憲法、物權(quán)法等也有類似規(guī)定。

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[23]左冰，保繼剛．從“社區(qū)參與”走向“社區(qū)增權(quán)”-—西方“旅游增權(quán)”理論研究述評(píng)[J]．旅游學(xué)刊，2008，（4）.

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F 592

A

02-7408（2012）12-0030-05

2011年北京市教委人文社會(huì)科學(xué)研究基金項(xiàng)目“權(quán)力運(yùn)作與利益表達(dá)——鄉(xiāng)村社區(qū)參與的實(shí)踐機(jī)制研究”（S M 201111417007）階段性成果。

時(shí)少華(1978-)，男，山東日照人，北京聯(lián)合大學(xué)旅游學(xué)院講師，社會(huì)學(xué)博士，研究方向：社區(qū)管理研究。

[責(zé)任編輯：孫巍]