魚俊清，許濤

（西安政治學院軍隊黨的建設學系，西安710068）

延安時期陜甘寧邊區(qū)參議會建設的歷史經驗和現(xiàn)實啟示

魚俊清，許濤

（西安政治學院軍隊黨的建設學系，西安710068）

陜甘寧邊區(qū)參議會是邊區(qū)人民參與國事管理、實現(xiàn)當家作主的主要組織形式。在陜甘寧邊區(qū)存在的十多年時間里，參議會發(fā)揮了極為重要的作用，自身制度不斷完善，實踐不斷深入，有力地支持保證了邊區(qū)人民各項民主權利的實現(xiàn)。邊區(qū)參議會建設的歷史經驗不僅對新中國政治制度的創(chuàng)建具有重要指導意義，其對當前建設中國特色社會主義政治文明也具有重要的參考價值。

陜甘寧邊區(qū)參議會；“三三制”；民主政治；歷史經驗；現(xiàn)實啟示

一、陜甘寧邊區(qū)參議會成立的歷史背景

中國共產黨歷來就非常重視民主政治建設，邊區(qū)參議會是延安時期黨在陜甘寧邊區(qū)局部執(zhí)政設立的人民參政機構。作為黨在抗日根據地建立的時間較早、較為完善的民主政治制度，它是邊區(qū)人民參與國事管理、實現(xiàn)當家作主的主要組織形式。

1935年底，中國共產黨率紅軍結束長征到陜北后，召開瓦窯堡會議，確定了抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線策略，開始了由土地革命向抗日戰(zhàn)爭的轉變。中國共產黨為了適應抗日救亡的新形勢，團結全國一切抗日力量，于1936年8月25日發(fā)出致中國國民黨書，宣布“在全中國統(tǒng)一的民主共和國建立之時，蘇維埃區(qū)域即可成為全中國統(tǒng)一的民主共和國的一個組成部分，蘇區(qū)人民的代表將參加全中國的國會，并在蘇區(qū)實行與全中國一樣的民主制度?！盵1]831937年2月10日，中共中央致電國民黨五屆三中全會，提出“五項要求四項保證”。其中第二項重要內容是“工農民主政府改名為中華民國特區(qū)政府”，并提出“在特區(qū)政府區(qū)域內，實施普選的澈（徹）底的民主制度”。[1]95在共產黨的強烈要求和“八·一三”上?？箲?zhàn)嚴重形勢的逼迫下，陜甘寧邊區(qū)政府于9月6日成立。緊接著，10月12日，國民政府行政院第333次會議正式通過決議，承認陜甘寧邊區(qū)，并直屬行政院領導，劃延安等23個縣為邊區(qū)管轄。

抗日戰(zhàn)爭全面爆發(fā)后，初期國民黨執(zhí)行的是片面抗戰(zhàn)路線。在大敵當前的危急形勢下，國民黨在政治上雖然做了一些讓步，但是它沒有也不愿意從根本上放棄反共反民主的專制統(tǒng)治，仍然堅持一黨專政，既不愿意給包括共產黨在內的其他黨派以民主權利，也不積極發(fā)動人民群眾抗戰(zhàn)，嚴重阻礙了抗戰(zhàn)形勢的進一步發(fā)展。中國共產黨高舉抗日和民主兩大旗幟，為發(fā)動廣大人民群眾，團結各民主黨派實行全面抗戰(zhàn)，倡議設立一個包括全國各黨派、各團體在內的民意機關，選舉成立“國防政府”、實行“民主集中制”。[1]328-329與此同時，不少愛國黨派、群眾團體、民主人士紛紛發(fā)文闡述抗戰(zhàn)與民主的關系，反對國民黨一黨專政，要求建立能反映民眾意志的民意機關，獲得參政權。到1938年初，民主抗戰(zhàn)、成立最高民意機關的社會呼聲更加高漲。中國共產黨隨即向將要召開的國民黨臨時全國代表大會提議，要求認真討論建立健全民意機關問題，指出這是“刻不容緩的當務之急”。迫于國內外形勢的強大壓力，1938年3月，國民黨在漢口召開臨時全國代表大會，制定了《抗戰(zhàn)建國綱領》，決定設立民主黨派于1932年“國難會議”上提出的國民參政會作為戰(zhàn)時最高民意機關。4月，國民黨公布了《國民參政會組織條例》，并在7月召開了第一屆國民參政會。會上，又作出了關于在各省、市召開參議會的決定。隨后，國民政府于當年9月和11月分別公布了《省參議會組織條例》與《市參議組織條例》。

1938年11月25日，陜甘寧邊區(qū)政府參照《省參議會組織條例》，發(fā)布了《邊區(qū)議會改為邊區(qū)參議會》的訓令，決定改陜甘寧邊區(qū)議會為陜甘寧邊區(qū)參議會，[2]保持了邊區(qū)政權與國民政府在行政組織上的統(tǒng)一和名稱上的一致，把國民黨地方政權的咨詢機構的外在形式和邊區(qū)工農民主政權的組織形式有機地結合起來，完成了由工農蘇維埃代表大會到陜甘寧邊區(qū)參議會的過渡?！斑@個陜甘寧邊區(qū)參議會是過去邊區(qū)議會改稱的；這是根據抗戰(zhàn)建國綱領中建立地方民意機關的原則，遵照國民參政會的決定而實行的。”[3]正如林伯渠在邊區(qū)第一屆參議會上致開幕辭所說：“參議會是響應了國民參政會的建立各級民意機關的號召而舉行的”。陜甘寧邊區(qū)參議會與國民黨統(tǒng)治區(qū)的省參議會雖然名稱相同，但內容是完全不同的。邊區(qū)參議會擁有選舉權、監(jiān)察彈劾權、立法權、財政權、否決權，“內容”是抗日救國，是“新的內容用舊的形式表現(xiàn)”，況且“決定進步與否的東西是實質，不是形式”，[4]這就使邊區(qū)參議會超出了國民政府省市臨時參議會組織法中規(guī)定的“咨詢機關”的性質。陜甘寧邊區(qū)參議會是抗日戰(zhàn)爭歷史條件下的特殊產物，它的產生是奪取抗戰(zhàn)勝利的需要。中國共產黨沒有將邊區(qū)參議會建成咨詢機關，也沒有照搬西方議會，而是結合抗戰(zhàn)與民主政治的實際，使其成為邊區(qū)人民的權力機關。

1939年1月17日至2月4日，陜甘寧邊區(qū)第一屆參議會在延安勝利召開，標志著邊區(qū)參議會正式成立。陜甘寧邊區(qū)參議會從1939年1月成立到1950年1月結束，歷時11年，共召開過三屆四次大會。由人民選舉邊區(qū)參議會參議員，再由參議員選舉政府，決定施政方針，邊區(qū)是第一個。毛澤東說：“邊區(qū)是一個民主的抗日根據地，它把抗日戰(zhàn)爭與民主制度結合起來，以民主制度的普遍實行去爭取抗日戰(zhàn)爭的勝利。”[5]79使邊區(qū)成為了“全國最進步的地方”[6]718和“全國唯一樂土”，[7]可以說“陜甘寧邊區(qū)的方向就是全國新民主主義的方向?！盵5]173

二、陜甘寧邊區(qū)參議會建設的基本原則和歷史經驗

1.全面實行“三三制”政權原則，始終貫徹黨和黨外人士合作共事的方針。邊區(qū)參議會實行“三三制”的政權組織形式是劃時代的探索和創(chuàng)新，得到了各階級、各階層的擁護，是黨在陜甘寧邊區(qū)局部執(zhí)政取得成功的寶貴經驗，在我們黨政權建設史上寫下了濃墨重彩的一筆。1940年3月，毛澤東在《抗日根據地的政權問題》中第一次提出了“三三制”原則，他說：“根據抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的原則，在人員分配上，應規(guī)定為共產黨員占三分之一。”對于這種嶄新的制度，黨是堅決徹底地執(zhí)行。在以后的選舉過程中，共產黨員超過三分之一時，中共備選人員主動退出參議會或政府，以保證“三三制”的實施?！蛾兏蕦庍厖^(qū)施政綱領》在規(guī)定實行“三三制”的同時，明確要求共產黨員必須與黨外人士實行民主合作，不得把持包辦獨斷專行。因此，“三三制”政權的建立，讓黨外人士參與其中，既為黨同黨外人士合作共事提供了組織保證，也為黨外人士發(fā)揮作用提供了政治舞臺。為了克服中共黨內存在的不善于同黨外人士合作的狹隘的關門主義和宗派主義傾向，毛澤東在1941年11月6日邊區(qū)第二屆參議會開幕式所作的演說中指出：“共產黨員必須傾聽黨外人士的意見，給別人以說話的機會。別人說得對的，我們應該歡迎，并要跟別人的長處學習；別人說得不對的，也應該讓別人說完，然后慢慢地加以解釋?！彼€強調：“共產黨的這個同黨外人士實行民主合作的原則，是固定不移的，是永遠不變的。”[8]李鼎銘在就職邊區(qū)政府副主席的演說中說，共產黨“很愿意大公無私做到精誠團結”，各黨派、無黨派人士應“互相信任，互相親愛”，“看成一家人，同力合作，干這抗戰(zhàn)建國的事”。他在這屆參議會上提出了“精兵簡政”的提案，并得以通過后交邊區(qū)政府組織實施。共產黨同黨外人士親密合作，廣交朋友，采納李鼎銘“精兵簡政”的建議，也成為共產黨與黨外人士合作共事的成功典范。

2.依法施政，保障人權，不斷推進民主政治建設進程。在共產黨的領導下，陜甘寧邊區(qū)在民主政治建設方面進行了大膽探索，使其成為實行民主政治的模范，為其他革命根據地樹立了榜樣，為解放后黨在全國執(zhí)政提供了極為寶貴的經驗借鑒。1939年1月，陜甘寧邊區(qū)第一屆參議會在延安召開。會議通過林伯渠所作的邊區(qū)政府工作報告，通過了《陜甘寧邊區(qū)抗戰(zhàn)時期施政綱領》等一系列文件。4月4日，公布了《陜甘寧邊區(qū)抗戰(zhàn)時期施政綱領》。這個施政綱領，明確規(guī)定了陜甘寧邊區(qū)和其他抗日民主根據地的性質、特點和基本政治、經濟政策，表明中國共產黨在抗日民主根據地所實行的是真正的民主主義制度。1941年4月27日，中共中央政治局批準《陜甘寧邊區(qū)施政綱領》，5月1日由中共陜甘寧邊區(qū)中央局頒布，故稱“五一”施政綱領。綱領經毛澤東反復修改，涉及政治、經濟、軍事、文化教育等方面，規(guī)定了保障人權、保持政府廉潔，以及土地、工商業(yè)、文化教育和民族事務等方面的原則和政策。同年11月召開的邊區(qū)第二屆參議會第一次會議通過決議，接受中共中央西北局提出的“五一”施政綱領為邊區(qū)的施政綱領，使黨的主張成為邊區(qū)人民的意志?！拔逡弧笔┱V領在陜甘寧邊區(qū)就成為具有“憲法”性質的基本法規(guī)。同時，參議會還通過了《陜甘寧邊區(qū)保障人權財權條例》，人權問題在陜甘寧邊區(qū)受到了高度重視?！稐l例》中第二條明確規(guī)定：“一切抗日人民不分民族、階級、黨派、性別、職業(yè)與宗教，都有言論、出版、集會、結社、居住、遷移、信仰及思想信仰之自由，并享有平等之民主權利?！盵9]《條例》的頒布和實施，對于提高干部和群眾的人權觀念，保障人民的人權、財權，加強各抗日階層的團結，起到了積極作用。尤其是《陜甘寧邊區(qū)保障人權財權條例》不僅在抗日民主根據地的歷史上留下了用法律形式保障人權的閃光的一頁，而且在中國人民民主法制建設史上也譜寫了用法律保障人權的新篇章。

3.加強和改善黨的領導，自覺接受人民群眾的監(jiān)督。共產黨對邊區(qū)參議會的領導主要是政治領導，這是陜甘寧邊區(qū)局部執(zhí)政條件下對執(zhí)政方式的探索與創(chuàng)新。邊區(qū)參議會實行“三三制”以后，改變了共產黨員“清一色”的現(xiàn)象和“黨政不分”、“以黨代政”的領導方式，也加重了共產黨的領導責任，對各級黨組織和黨員干部的領導能力、領導水平、領導藝術提出了新的更高的要求。正如毛澤東當時指出的：“所謂領導權，不是要一天到晚當作口號去高喊，也不是盛氣凌人地要人家服從我們，而是以黨的正確政策和自己的模范工作，說服和教育黨外人士，使他們愿意接受我們的建議。”[6]742首先，不斷加強和改善黨對政權的領導，還要密切黨同人民群眾的血肉聯(lián)系，接受人民群眾的監(jiān)督。陜甘寧邊區(qū)政府是人民的政府，它的一切權力屬于人民，人民是權力的主體，邊區(qū)政府的一切工作人員只是代表人民行使權力的“公仆”。為了防止“公仆”變?yōu)椤爸魅恕?，“權力主體”必須對“權力行使者”加以監(jiān)督。《陜甘寧邊區(qū)施政綱要》規(guī)定:“人民則有用無論何種方式控告任何公務人員非法行為之權利。”1943年4月，《陜甘寧邊區(qū)政紀總則草案》規(guī)定:“各下級政府或政務人員，如接得人民向上級政府控告的訴狀，特別是控告政務人員的訴狀，須隨時負責轉呈上級政府，不得有任何阻難，亦不得置之不理”。1943年邊區(qū)政府經過三次精兵簡政后，內部機構裁并了四分之一，人員減少40%，精干高效，勤勉廉潔，被人民譽為“只見公仆不見官”的最廉潔政府。其次，邊區(qū)實行民主政治，擴大人民民主，注意傾聽黨外人士的意見和建議。自覺接受黨外人士的批評和監(jiān)督，廣求良策，從善如流，是中國共產黨在延安時期形成的政權建設經驗和民主作風，確立了黨自覺接受人民監(jiān)督、加強民主政治建設的原則。這些經驗和作風在黨成為執(zhí)政黨之后，不斷發(fā)揚光大，從而保證了黨和國家在大政方針決策上的科學化、民主化。

三、陜甘寧邊區(qū)參議會建設的現(xiàn)實啟示

在全面建設小康社會、加快推進社會主義現(xiàn)代化建設進程的今天，認真總結黨在陜甘寧邊區(qū)參議會建設積累的寶貴歷史經驗，有利于堅定不移地走中國特色的民主政治建設和科學發(fā)展道路。我們認為，陜甘寧邊區(qū)參議會建設之所以取得成功，關鍵是在黨的領導下，堅持從我國的國情實際出發(fā)，堅持把馬克思主義普遍原理和本國具體實際相結合，堅持走自己的路。這些在特定的歷史條件下形成的成功經驗對于當前發(fā)展社會主義民主政治，堅持中國特色社會主義政治發(fā)展道路具有重要的現(xiàn)實指導意義。

1.從新的實際出發(fā)，堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度。陜甘寧邊區(qū)參議會堅持全面實行“三三制”政權原則，堅定不移地貫徹黨和黨外人士合作共事的方針，在民主政治建設上取得了巨大的成功。當前，從新的實際出發(fā)，堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度，是中國特色社會主義發(fā)展道路一條重要的經驗，是推動中國經濟政治社會科學發(fā)展的重要制度基礎。首先，要強化執(zhí)政黨自身建設，提高黨的領導水平和執(zhí)政水平。在世情、國情、黨情發(fā)生深刻變化的新形勢下，提高黨的領導水平和執(zhí)政水平，加強黨的執(zhí)政能力建設刻不容緩。必須堅持立黨為公、執(zhí)政為民，不斷改進和完善黨的領導方式和執(zhí)政方式，切實保障民主黨派的民主權利，拓寬民主監(jiān)督的渠道，真誠接受民主黨派的監(jiān)督，不斷提高黨的領導水平和執(zhí)政水平。其次，加強參政黨建設，提升參政議政能力。必須加強民主黨派的思想建設和組織建設，健全參政黨的工作機制，完善多黨合作與政治協(xié)商的運行機制，全面提高參政黨的參政議政能力。第三，遵循共產黨與各民主黨派合作的基本方針，建立和諧的黨際關系。中國共產黨領導下的多黨合作制度遵循的基本方針是“長期共存、互相監(jiān)督、肝膽相照、榮辱與共”，在這一方針指導下的長期實踐中，形成了“思想上同心同德、目標上同心同上、行動上同心同行”的和諧的黨際關系。當前，執(zhí)政黨和參政黨仍需進一步鞏固、堅持和發(fā)展我國和諧的政黨關系，營造更加和諧的政治環(huán)境。

2.不斷擴大社會主義民主，堅定不移地走中國特色社會主義政治發(fā)展道路。陜甘寧邊區(qū)參議會民主建設的基本思路是，實現(xiàn)廣泛真實的民主，加強法制建設，走民主制度化法律化的道路。實際上，邊區(qū)就是在走一條符合中國基本國情的政治發(fā)展道路，是黨對治國方式的大膽探索和實踐，其對當前推進社會主義民主政治建設具有重要的啟示意義。首先，堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統(tǒng)一。黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統(tǒng)一是中國特色社會主義民主政治的本質特征，是堅持和發(fā)展中國特色社會主義民主的根本保證，必須長期堅持，使三者相互促進、相互貫通，確保中國民主政治建設的正確方向。通過三者的有機統(tǒng)一，不斷推進社會主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，進一步發(fā)揮社會主義制度的優(yōu)越性，為黨和國家的興旺發(fā)達、長治久安提供堅實的制度保障。其次，堅持推進政治體制改革，堅定不移地走中國特色社會主義政治發(fā)展道路。政治體制改革的基本原則是堅持共產黨的領導，在社會主義制度的框架內進行，而且要有利于政治穩(wěn)定。因此，要認真落實憲法賦予人民代表大會的各項職權，在堅持中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度的原則下繼續(xù)推動政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的制度化、規(guī)范化、程序化進程，不斷完善民族區(qū)域自治制度和基層民主自治體系，通過積極穩(wěn)妥推進政治體制改革，保證人民當家作主，增強黨和國家活力，最大限度地調動人民群眾的積極性，從而加速中國特色社會主義政治文明發(fā)展進程。

3.繼續(xù)推進全國人民代表大會制度改革，充分發(fā)揮人大監(jiān)督的作用。延安時期在經濟文化較為落后，戰(zhàn)時環(huán)境極其惡劣的情況下，邊區(qū)參議會成功實踐了生動活潑的特色民主，特別是關于指導參議員提高議案質量保證大會效能，保障黨外參議員的話語權，健全常務委員會職能，精簡參議員等方面自身建設的歷史經驗，對當前充分發(fā)揮人大監(jiān)督作用具有很強的借鑒意義。

人民代表大會的監(jiān)督權是憲法和法律賦予的重要職權，是人民當家作主、管理國家事務、行使國家權力的體現(xiàn)，也是國家監(jiān)督體系中最高層次、最有權威和最具法律效力的監(jiān)督。胡錦濤總書記曾指出：“權力不受制約和監(jiān)督，必然導致濫用和腐敗，加強對權力的制約和監(jiān)督，是社會主義民主政治建設的重要任務。”[10]人民代表大會及其常務委員會必須努力克服自身存在的問題與不足，切實加強自身建設，不斷創(chuàng)新監(jiān)督方式，確保各級人民代表大會對同級政府決策的有效監(jiān)督。首先，提高人員素質，加強機構建設。一方面要打造一支政治素質、理論素質、業(yè)務素質和道德素質過硬的人才隊伍，激發(fā)監(jiān)督活力；另一方面要完善選舉制度，在考察、醞釀人大代表和常務委員會的候選人時，要注重能力和民意結合，選出維護百姓利益的真正代表。其次，轉變監(jiān)督方式，提高監(jiān)督效能。一是要“自我說服”，變被動監(jiān)督為主動監(jiān)督，積極發(fā)揮監(jiān)督作用；二是要變單一形式的監(jiān)督為形式多樣的監(jiān)督；三是要變運動型監(jiān)督為持續(xù)性監(jiān)督，以提高監(jiān)督實效。第三，完善代表制度，加強程序規(guī)范。一是結合實際，調整人大代表規(guī)模；二是啟用專職代表，體現(xiàn)人民意愿；三是加強程序的合理化、規(guī)范化和法律化建設。第四，豐富監(jiān)督手段，注重社會效果。一是加強人事監(jiān)督，把好任免關和監(jiān)督考核關；二是加強評議監(jiān)督，廣泛開展調查研究和聽取匯報；三是加強法律監(jiān)督，合理分配了解權、評判權、處置權和制裁權；四是加強經濟監(jiān)督，調整專門監(jiān)督機關管轄權和擴大財政預算監(jiān)督范圍；五是加強媒體監(jiān)督，創(chuàng)造良好的監(jiān)督環(huán)境，使人大監(jiān)督與媒體監(jiān)督整體聯(lián)動產生強大的社會效應?？傊舜蟊O(jiān)督要遵循“圍繞大局、關注民生、依法推進、務求實效”的工作思路，著重解決改革發(fā)展中的熱點、難點和焦點問題，細化監(jiān)督、規(guī)范監(jiān)督和優(yōu)化監(jiān)督，以求監(jiān)督工作不斷發(fā)展和創(chuàng)新，為黨和人民交上一份滿意的答卷。

[1]中共中央文件選集(11)[M].北京:中共中央黨校出版社,1991.

[2]陜甘寧邊區(qū)政府訓令——邊區(qū)議會改為邊區(qū)參議會[N].新中華報,1938-11-25.

[3]周揚.陜甘寧邊區(qū)參議會第一屆大會召開的意義及成果[N].新中華報,1939-02-22.

[4]謝覺哉日記(下)[M].北京:人民出版社,1984：740.

[5]毛澤東年譜(中卷)[M].北京:人民出版社，1993.

[6]毛澤東選集(第2卷)[M].北京:人民出版社，1991.

[7]宋金壽.抗戰(zhàn)時期的陜甘寧邊區(qū)[M].北京:北京出版社,1995：766.

[8]毛澤東選集(第3卷)[M].北京:人民出版社,1991：809.

[9]陜甘寧邊區(qū)參議會(資料選輯)[G].北京:中共中央黨校出版社,1985：276.

[10]胡錦濤在首都各界紀念全國人民代表大會成立50周年的講話[EB/OL].[2004-09-15].http://news.xinhuanet.com/zhengfu/2004-09/16/-content_1987867.htm.

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1002-7408（2012）05-0014-03

魚俊清（1955-），男，陜西韓城人，西安政治學院軍隊黨的建設學系教授、碩士生導師，研究方向：中國共產黨戰(zhàn)略策略；許濤（1981-），男，河南開封人，西安政治學院中共黨史專業(yè)碩士研究生，研究方向：中國共產黨戰(zhàn)略策略。

[責任編輯：黎峰]