莫 翔

冷戰(zhàn)結(jié)束后，非洲長期被掩蓋和抑制的部族、種族、宗教以及政治矛盾迅速激化，暴力沖突層出不窮。沖突與動(dòng)蕩成了非洲大陸穩(wěn)定和發(fā)展的結(jié)癥，在理論上探究和實(shí)踐上探尋一條應(yīng)對(duì)與解決非洲沖突問題的途徑是非洲一個(gè)重大課題。

“建構(gòu)”非洲安全機(jī)制的理論——“泛非主義”

縱觀非洲的安全機(jī)制建設(shè)歷程，不論是諸如像南部非洲發(fā)展共同體(SADC)(簡(jiǎn)稱“南共體”)、西非國家經(jīng)濟(jì)體共同體(ECOWAS)(簡(jiǎn)稱“西共體”)這樣的次區(qū)域組織，還是像非洲統(tǒng)一組織(OAU)(簡(jiǎn)稱“非統(tǒng)”)、非盟這樣的覆蓋整個(gè)非洲的機(jī)構(gòu)，都不主要是由于諸如像“勢(shì)力均勢(shì)”這樣的物質(zhì)力量或者希望達(dá)到經(jīng)濟(jì)上的相互依存這樣的物質(zhì)考慮而形成的。就非洲安全機(jī)制建設(shè)的理論和輿論倡導(dǎo)、及組織制度建設(shè)而言，非洲國家的身份、特性和集體認(rèn)同在其中起了關(guān)鍵作用。幾乎所有非洲國家都有著遭受殖民統(tǒng)治的歷史遭遇;幾乎所有的非洲國家都面臨著相同現(xiàn)實(shí)問題挑戰(zhàn)的共同境遇，即所有的非洲國家都面臨著全球化、民主化、以及民族國家整合與再造問題的挑戰(zhàn)。共同的歷史遭遇和現(xiàn)實(shí)境遇是非洲國家集體認(rèn)同形成的背景。

縱觀非洲為贏得獨(dú)立而反殖民統(tǒng)治的斗爭(zhēng)歷史，可發(fā)現(xiàn)泛非主義是凝聚非洲人民和非洲國家力量、及塑造非洲人民身份認(rèn)同的靈魂和旗幟。“泛非主義”也稱為“非洲主義”、“非洲個(gè)性”，是一種以捍衛(wèi)非洲文明的獨(dú)特價(jià)值和個(gè)性為基本形態(tài)，以爭(zhēng)取非洲大陸之平等、獨(dú)立、自由與統(tǒng)一為基本目標(biāo)，形態(tài)龐雜、內(nèi)容廣泛的非洲本土形態(tài)的民族主義。①劉鴻武，肖玉華，梁益堅(jiān)．以一個(gè)大陸的覺醒、抗?fàn)幣c自強(qiáng)——20世紀(jì)非洲國際關(guān)系理論之研究論綱．世界經(jīng)濟(jì)與政治，2007(1):15泛非主義是一個(gè)創(chuàng)新性的、具有具體目標(biāo)的理念。推動(dòng)和啟迪泛非主義發(fā)展的是非洲人民對(duì)終結(jié)在非洲所存在的種族、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治歧視的期望，及終結(jié)非洲人民的子孫后代在全球化中的邊緣化狀態(tài)的愿望。為了將非洲的命運(yùn)掌握在非洲人自己手中，以及擺脫被壓迫和被剝削的命運(yùn)，泛非主義倡導(dǎo)非洲人民和非洲人子孫后代之間的團(tuán)結(jié)、統(tǒng)一與合作。②Murithi T．The African Union:Pan-Africanism，Peacebuilding and Development．England:Ashgate Publishing Company，2005:7就實(shí)質(zhì)而言，泛非主義體現(xiàn)了非洲人民(不論是非洲本土非洲人，還是散居海外的非洲僑民)對(duì)非洲分裂和不統(tǒng)一現(xiàn)狀、以及對(duì)非洲大陸被邊緣化和孤立狀態(tài)的一種認(rèn)知。③Murithi T．op．cit．:35

相較于歷史上的歐亞大陸，非洲在過去長期處于前民族國家的部族社會(huì)階段，歷史上的非洲大多數(shù)地區(qū)并不曾存在過類似歐亞大陸的歷史和邏輯形成的“國家”和“民族”概念，非洲人民反對(duì)殖民統(tǒng)治，謀求非洲解放的運(yùn)動(dòng)和思潮，往往并不以單個(gè)國家和民族的形式，而是以整個(gè)非洲大陸和全體非洲種族形式興起，表現(xiàn)為一種“泛非洲種族”或“泛非洲大陸”的民族主義。非洲民族主義者始終把非洲作為一個(gè)整體，突出非洲大陸歷史文化與現(xiàn)實(shí)命運(yùn)的共同性，關(guān)注的重點(diǎn)是非洲與歐洲、非洲人與歐洲人之間的差異和沖突;斗爭(zhēng)的目標(biāo)是建立一個(gè)全非洲統(tǒng)一國家，即“非洲聯(lián)邦”或“非洲合眾國 ”。④劉鴻武，肖玉華，梁益堅(jiān)．以一個(gè)大陸的覺醒、抗?fàn)幣c自強(qiáng)——20世紀(jì)非洲國際關(guān)系理論之研究論綱．世界經(jīng)濟(jì)與政治，2007(1):17

泛非主義對(duì)20世紀(jì)非洲國際關(guān)系發(fā)展有持久而深入的影響，非統(tǒng)和非盟正是泛非組織運(yùn)動(dòng)和思潮的杰作，這兩大具有前后連續(xù)性和繼承性的組織構(gòu)成了非洲安全機(jī)制建設(shè)的關(guān)鍵支柱。致力于非洲解放運(yùn)動(dòng)的非洲人士高舉的泛非洲主義大旗，塑造了非洲人的身份和集體認(rèn)同，也成為了為非洲謀求和平與發(fā)展的機(jī)制建設(shè)的指針。不論是作為一種思潮，還是作為一種運(yùn)動(dòng)，泛非主義都對(duì)非洲自身集體身份的塑造、共有觀念知識(shí)的形成、以及國家行為體的行為方向起到了關(guān)鍵性的建構(gòu)作用。

在非洲人民為謀求獨(dú)立、和平與發(fā)展的斗爭(zhēng)歷程中，泛非主義一共經(jīng)歷了三次制度化，正是在這三次制度化的過程中，非洲人民的集體認(rèn)同才得以“構(gòu)成性”的逐步形成和內(nèi)化。正是在泛非主義三次制度化的進(jìn)程中，非洲國家對(duì)通過集體手段解決非洲的和平與發(fā)展問題才具有了極大的期望。在19世紀(jì)末號(hào)召和20世紀(jì)初期開始召開的泛非洲大會(huì)(the Pan-African Congress)是泛非主義理念的第一次制度化。非統(tǒng)的建立被看作是泛非主義第二個(gè)階段的制度化。在堅(jiān)持泛非主義原則的過程中，非洲統(tǒng)一組織一直致力于反對(duì)殖民主義和支持?jǐn)[脫歐洲殖民統(tǒng)治追求自由和自決的斗爭(zhēng)。到20世紀(jì)末，非洲迫切需要再次復(fù)興曾經(jīng)激勵(lì)第一次泛非運(yùn)動(dòng)的那些原則和理念。全球化和國家的“碎片化”給非洲人民帶來了巨大的挑戰(zhàn)，種族沖突、跨邊界武裝糾紛、資源和財(cái)富的被掠奪和外流、政治不穩(wěn)定、腐敗、不民主政府的暴政等問題，是非洲人民面臨的難題。國際社會(huì)對(duì)盧旺達(dá)種族大屠殺的“漠視”和南非不人道的種族隔離制度的存在，證實(shí)了非洲自力更生解決危機(jī)和挑戰(zhàn)的重要性。非洲國家需要將命運(yùn)掌握在自己手中，需要共同努力一道解決自身的問題。非盟的建立正是這一需要的結(jié)果，非盟的建立是泛非主義理念的第三階段的制度化。關(guān)于和平與安全問題，非盟憲章持一種更具干預(yù)主義的立場(chǎng)。為了預(yù)防戰(zhàn)爭(zhēng)犯罪和反人道犯罪的發(fā)生，非盟的和平與安全理事會(huì)被賦予了授權(quán)干預(yù)非洲國家的權(quán)力。非盟不僅發(fā)起了一個(gè)新的再次復(fù)興泛非主義的運(yùn)動(dòng)議程，而且也提供了鼓勵(lì)非洲人民和非洲海外僑民相互團(tuán)結(jié)的機(jī)會(huì)。在和平問題領(lǐng)域，對(duì)于非洲大陸如何通過自己的力量和手段實(shí)現(xiàn)非洲的和平而言，非盟使得這種手段具體化了，此外，為使得非洲人民能夠在現(xiàn)實(shí)自己理想的征途中發(fā)揮自己真正的潛力，非盟也將為這種潛力的發(fā)揮奠定基礎(chǔ)。①M(fèi)urithi T．op．cit．:25-36

縱觀非洲的安全機(jī)制建設(shè)進(jìn)程，泛非主義思潮推動(dòng)下形成的關(guān)于非洲的“共有知識(shí)”、“身份認(rèn)同”、以及“集體認(rèn)同”這些并非基于“利益”算計(jì)的“非理性”和非物質(zhì)層面的觀念和因素，對(duì)非洲安全機(jī)制的建設(shè)起到了關(guān)鍵的建構(gòu)性的作用。物質(zhì)條件極極為薄弱和脆弱的非洲在建設(shè)安全機(jī)制方面取得了非凡成就這一事實(shí)，本身也是對(duì)現(xiàn)實(shí)主義和自由主義的物質(zhì)主義世界觀的證偽。

非洲安全機(jī)制的構(gòu)架模式——“合作安全”

冷戰(zhàn)的結(jié)束和兩極格局的解體，使原來被冷戰(zhàn)所“覆蓋”(overlay)的區(qū)域和國內(nèi)沖突表面化和激烈化，推動(dòng)了政治與軍事安全建設(shè)的區(qū)域化，以及沖突管理的地方化。①鄭先武．安全、合作與共同體:東南亞安全區(qū)域主義理論與實(shí)踐．南京大學(xué)出版社，2009:92

由于冷戰(zhàn)的原因，非盟的前身非統(tǒng)在其存在的大約40年間一直不能夠?yàn)榉侵迖抑g的實(shí)質(zhì)性的安全合作提供制度性的支持。隨著冷戰(zhàn)的結(jié)束，非洲國家之間以及國內(nèi)沖突的不斷，而以聯(lián)合國維和為核心的全球多邊機(jī)制難以發(fā)揮有效的作用，在安全問題的解決上，使得非洲國家不得不尋求諸如像西非國家經(jīng)濟(jì)共同體這樣的區(qū)域組織的支持，這也最終促使非洲國家用非盟代替了非統(tǒng)。

就安全合作的進(jìn)展而言，咋一看，非洲似乎比其他發(fā)展中國家地區(qū)走的更遠(yuǎn)，更富有組織性，并且有著更多的組織構(gòu)架。目前，非洲的五大區(qū)組織或多或少都有著安全的功能。非洲安全體系支柱性的區(qū)域組織是:阿拉伯馬格里布聯(lián)盟(AMU)、西非國家經(jīng)濟(jì)共同體(ECOWAS)、中部非洲國家經(jīng)濟(jì)共同體(ECCAS)、東非政府間發(fā)展組織(IGAD)、東部和南部非洲共同市場(chǎng)(COMESA)、東非共同體(EAC)、南部非洲發(fā)展共同體(SADC)。

不論是從理論的層面，還是從實(shí)踐的角度，非洲的安全模式很符合冷戰(zhàn)后全球化背景下發(fā)展起來的一種全新的區(qū)域安全機(jī)制模式——“合作安全”模式。“合作安全”是冷戰(zhàn)后和全球化背景下發(fā)展起來的全新的區(qū)域安全機(jī)制?！昂献靼踩崩^承了“集體安全”的包容性，又吸收了冷戰(zhàn)時(shí)期分別產(chǎn)生于歐洲的“共同安全(common security)”和亞洲的“綜合安全”(comprehensive security)，它具有三種安全觀的本質(zhì)。①鄭先武．安全、合作與共同體:東南亞安全區(qū)域主義理論與實(shí)踐．南京大學(xué)出版社，2009:140“合作安全”最初是針歐洲的共同安全觀提出來的。保羅·埃文斯(Paul M．Evans)將“合作安全”描述為:“一種廣泛的合作取向，它在范圍上是多維的，性情上是漸進(jìn)的;強(qiáng)調(diào)確保而非威懾;是包容的而非排斥的;在成員上沒有限制;喜好多邊主義勝于雙邊主義;在軍事解決辦法與非軍事解決辦法之間并非偏好前者;認(rèn)為國家是安全體系中的主要行為者，但也接受非國家行為者扮演重要角色;不要求但也不拒絕創(chuàng)立正式的制度。此外，強(qiáng)調(diào)在多邊基礎(chǔ)上形成對(duì)話的習(xí)慣?！薄昂献靼踩币彩且环N更靈活，更務(wù)實(shí)的多邊制度化進(jìn)程，它承認(rèn)現(xiàn)存的均勢(shì)、大國協(xié)調(diào)、集體安全等機(jī)制以及雙邊安排在保持區(qū)域安全中的價(jià)值，并可以與這些安全機(jī)制一起運(yùn)行。②同上書:141-142合作安全機(jī)制還具有兩個(gè)獨(dú)特的作用領(lǐng)域，即信任建設(shè)措施和危機(jī)預(yù)防這兩個(gè)互為一體的機(jī)制。合作安全機(jī)制另一個(gè)突破性進(jìn)展是，公民社會(huì)組織可以和國家、政府組織一起參與區(qū)域安全合作進(jìn)程。③同上書:152總體上合作安全特點(diǎn)可以歸結(jié)為:參與主體的非排他性、手段的合作性、方式的漸進(jìn)性、渠道的多樣性、以及目標(biāo)的預(yù)防性。④宮玉濤．反思、兼容與超越:對(duì)合作安全的解析．外交評(píng)論，2008-12(總107):67-68

縱觀整個(gè)非洲安全機(jī)制建設(shè)進(jìn)程，不難發(fā)現(xiàn)，非洲安全機(jī)制的建設(shè)基本上遵循著“合作安全”模式的發(fā)展進(jìn)程，很符合“合作安全”模式的特征。

首先，非洲安全模式是建立在以聯(lián)合國、非盟、非洲次區(qū)域組織、以及西方大國和非洲區(qū)域性大國多方和多層次協(xié)作基礎(chǔ)質(zhì)上的一個(gè)安全機(jī)制。非洲安全的多邊與多層次建設(shè)和治理不需要在一個(gè)特定的區(qū)域內(nèi)將所有的政治單元包括于其中。因此非洲的安全機(jī)制建設(shè)呈現(xiàn)出一種立體狀態(tài)，既有非洲大陸性質(zhì)的安全組織非盟的存在，又有諸如像南共體、西共體這樣的次區(qū)域的安全組織。

其次，非洲的安全建設(shè)并不是一種封閉而排外的針對(duì)具體敵人的安全建設(shè)模式，非洲的安全建設(shè)并不排除國際社會(huì)和外界力量的介入，恰恰相反，在非洲的安全建設(shè)過程中，國際社會(huì)和外部力量發(fā)揮了巨大的作用。非洲安全建設(shè)的這種多邊與多層次途徑也具有一個(gè)明顯的靈活性特征，在安全的建設(shè)進(jìn)程中，可能要求在不同的層次要求具有不同程度的安全建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。

此外，在參與到多邊與多層次安全建設(shè)的非洲國家并不一定要達(dá)到“安全共同體理論”所要求的那種在國家層面所達(dá)到的民主和法治標(biāo)準(zhǔn)。因?yàn)榉侵迖业拿裰靼l(fā)展具有自身的特點(diǎn)，畢竟，賦權(quán)于民的民主還必須由非洲各國人民自己來建構(gòu)。就在國家與超國家行為體之間的能力分配的這一個(gè)問題上，非洲的多邊與多層次安全建設(shè)也為進(jìn)一步的商議與探討留下了余地。

最后，非洲國家建立的“非洲互查機(jī)制”與非盟“沖突早期預(yù)警體系”卻體現(xiàn)了“合作安全”中的信任建設(shè)與危機(jī)預(yù)防建設(shè)需要。

非洲安全機(jī)制的干預(yù)形式——“人道主義”干預(yù)機(jī)制

1.合作安全與人道主義干預(yù)的必要性

立足于發(fā)展理論研究的視角，國家良治和發(fā)展的欠缺、及治理失敗是沖突和動(dòng)蕩的根源。非洲國家內(nèi)戰(zhàn)頻頻正是由于良治和發(fā)展欠缺所致。從安全理論的角度看，非洲的安全問題超越了傳統(tǒng)的軍事安全問題，其直接指涉安全的另一種形態(tài)——人的安全。人的安全由聯(lián)合國開發(fā)署(UNDP)1994年的《人類發(fā)展報(bào)告》(Human Development Report)提出?！秷?bào)告》認(rèn)為:人的安全包括經(jīng)濟(jì)、食品、健康、環(huán)境、人身、共同體、及政治的安全等方面的內(nèi)容，安全的最終目的是為了使人“免于貧困和免于恐懼”。根據(jù)人的安全概念，國家的主要角色是保護(hù)其公民的安全，這個(gè)任務(wù)不能單獨(dú)留給國家來承擔(dān)，國際和區(qū)域組織也有責(zé)任。在沖突預(yù)防和戰(zhàn)后重建中，市民社會(huì)必須參與其中。

人的安全是非洲和平與發(fā)展計(jì)劃的最終目標(biāo)，人的安全建設(shè)內(nèi)容的規(guī)定深嵌于非盟、非洲發(fā)展新伙伴計(jì)劃、及非洲次區(qū)域組織關(guān)于安全和發(fā)展建設(shè)的計(jì)劃和政策框架中。非盟憲章制定了非洲共同的防御與安全政策，對(duì)民主價(jià)值、人權(quán)、法治和良治原則的尊重和追求構(gòu)成了政策框架的基本原則。非洲人認(rèn)為“人的安全問題的內(nèi)涵超越了傳統(tǒng)的關(guān)于對(duì)國家主權(quán)與國家機(jī)構(gòu)威脅的含義，人的安全關(guān)注對(duì)個(gè)人與社會(huì)的福祉與進(jìn)步的威脅與挑戰(zhàn)”①Dersso S A．Promotion of human security in Africa．ISS Monograph Series，No 145，June 2008:1。根據(jù)《非洲互不侵犯與共同防御協(xié)定》(the African Union Non-Aggression and Common Defence Pct)，“人的安全意味著個(gè)人的安全，即個(gè)人生活基本需求的滿足，也包括為個(gè)人的生存、生活、以及尊嚴(yán)創(chuàng)造社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、環(huán)境與文化的必要條件”①African Union Non-Aggression and Common Defence Pact Article 1(k)。人的安全也關(guān)注極端貧困、人口、以及文盲與疾病問題。因此，人的安全議題意味著對(duì)人的生存的所有核心條件的提供與保障，從而增強(qiáng)人們的自由與需求得到滿足的程度。②Dersso S A．op．cit．:3人的安全在非洲得到了認(rèn)同。非洲人認(rèn)識(shí)到，人的安全的缺乏是導(dǎo)致非洲沖突和人道主義災(zāi)難的主要根源。

人的安全概念和范式將安全問題的探討聚焦于導(dǎo)致沖突和區(qū)域一體化發(fā)生的“根本原因”、對(duì)沖突的多層次預(yù)防、以及戰(zhàn)后重建等方面。就安全的建設(shè)手段和途徑而言，人的安全觀追求的是一種多邊和多層次的安全建設(shè)途徑。

非洲的沖突更多的是由于治理的失敗和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、及政治的欠發(fā)展所至，沖突形式更多的是國家內(nèi)部沖突，并伴隨著大規(guī)模的人道主義災(zāi)難，安全問題根本上體現(xiàn)為“人的安全”問題。對(duì)內(nèi)戰(zhàn)的解決將不可避免的關(guān)涉到超越國家主權(quán)而對(duì)國家內(nèi)部事務(wù)干預(yù)的問題。與非洲面臨的上述問題相伴的是，非洲國家往往表現(xiàn)為“失敗國家”(failed state)或“脆弱國家”③“失敗國家”或“脆弱國家”的概念緣自西方學(xué)界和政界，專指一些社會(huì)內(nèi)部秩序極度混合(常伴有武裝割據(jù)、暴力沖突甚至種族清洗)的國家?？蓞㈤喢绹锻饨徽摺?。(fragile states)，其政權(quán)也表現(xiàn)為“軟政權(quán)”④謬爾達(dá)爾在《世界貧困的挑戰(zhàn)》提出“軟政權(quán)”的概念。目前，“軟政權(quán)”指的是發(fā)展中國家在現(xiàn)代化過程中，行政命令貫徹退化，行政效率低下和法律規(guī)則被任意破壞而引起的綜合現(xiàn)象，是“社會(huì)病態(tài)”的表現(xiàn)?！败浾?quán)”會(huì)阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展、為腐敗提供大環(huán)境、降低政府權(quán)威及影響社會(huì)穩(wěn)定。(soft state)。非洲國家缺乏應(yīng)對(duì)本國社會(huì)、政治及經(jīng)濟(jì)危機(jī)的手段，更缺乏解決內(nèi)部沖突的能力。非洲國家的安全問題并非脆弱的單個(gè)非洲國家能夠解決，而必須訴諸多邊手段，借助非洲整體之力量，求助國際社會(huì)的支持，沖突的解決必須超越國家主權(quán)之限制，以人道主義干預(yù)的形式直接介入非洲國家內(nèi)部事務(wù)，圍繞著人的安全的解決來展開。

2.非洲人道主義干預(yù)機(jī)制的建設(shè)

鑒于非洲頻頻爆發(fā)的沖突與危機(jī)大都發(fā)生于國家的內(nèi)部。因此，非洲的安全機(jī)制必須從法理上確立自身對(duì)非洲國家內(nèi)部危機(jī)進(jìn)行干預(yù)的合法性。非洲區(qū)域安全機(jī)制涉及到對(duì)的國家內(nèi)部的人道主義危機(jī)進(jìn)行干預(yù)的行動(dòng)，不僅超越了聯(lián)合國憲章規(guī)定的干預(yù)范圍，而且還涉及到針對(duì)爆發(fā)人道主義危機(jī)的國家使用或威脅使用武力的問題。

冷戰(zhàn)結(jié)束后，非洲區(qū)域經(jīng)濟(jì)組織就展開了旨在解決區(qū)域內(nèi)國家內(nèi)部沖突與人道主義危機(jī)的干預(yù)行動(dòng)。由于非洲在國際政治和經(jīng)濟(jì)事務(wù)中的邊緣化境地，使得非洲區(qū)域組織必須展開針對(duì)解決非洲國家內(nèi)部危機(jī)的干預(yù)行動(dòng)，盡管這些干預(yù)行動(dòng)并沒有經(jīng)過聯(lián)合國安理會(huì)的授權(quán)，以及取得非洲區(qū)域組織成員國的一致同意。西非國家經(jīng)濟(jì)共同體對(duì)西非幾國(利比里亞、塞拉立昂、幾內(nèi)亞比紹、幾內(nèi)亞和科特迪瓦)的干預(yù)、《班朱協(xié)議》(Bangui Agreement)執(zhí)行使命、南部非洲發(fā)展共同體在萊索托的干預(yù)行動(dòng)，這些干預(yù)行動(dòng)都沒有得到聯(lián)合國安理會(huì)的授權(quán)。

非洲國家和區(qū)域組織認(rèn)同并接受關(guān)于尊重國家主權(quán)和領(lǐng)土完整、不干預(yù)國家內(nèi)部事務(wù)的國際法原則，但是對(duì)上述原則的接受卻是建立在對(duì)聯(lián)合國憲章所規(guī)定的關(guān)于禁止使用武力的傳統(tǒng)原則有所損益和修正的基礎(chǔ)上的。①Levitt J．op．cit．:51非洲的集體安全機(jī)制是世界上第一個(gè)具有干預(yù)國家內(nèi)部危機(jī)功能的區(qū)域集體安全機(jī)制。②Levitt J．op．cit．:51

對(duì)于對(duì)國家內(nèi)部危機(jī)和人道主義的干預(yù)，非洲幾個(gè)關(guān)鍵的(次)區(qū)域組織在制度建設(shè)和立法層面都取得了相應(yīng)的進(jìn)展。

(1)西非國家經(jīng)濟(jì)共同體。西非國家經(jīng)濟(jì)共同體(簡(jiǎn)稱“西共體”)建立于1975年，1989年的利比亞內(nèi)戰(zhàn)(1989—1997年)對(duì)西共體卻是一個(gè)考驗(yàn)，由于國際社會(huì)對(duì)利比里亞內(nèi)戰(zhàn)的熟視無睹，西共體沒有經(jīng)過聯(lián)合國安理會(huì)授權(quán)，對(duì)利比亞展開單邊干預(yù)行動(dòng)，制止利比亞內(nèi)戰(zhàn)。

1998年10月，西共體通過關(guān)于建立沖突預(yù)防、管理、解決、和平維護(hù)與安全的框架的決議。關(guān)于持續(xù)性的國家內(nèi)部沖突，決議的第六段對(duì)當(dāng)危機(jī)爆發(fā)時(shí)西共體展開軍事干預(yù)行動(dòng)的情形做了規(guī)定:①有可能導(dǎo)致人道主義災(zāi)難的威脅;②對(duì)區(qū)域和平與安全構(gòu)成嚴(yán)重威脅的危機(jī);③推翻或試圖推翻民主選舉政府的行為?？蚣軟Q議的第52段規(guī)定，西非維和部隊(duì)(ECOMOG)可以承擔(dān)關(guān)于維和的軍事行動(dòng)、支持人道主義行動(dòng)的人道主義干預(yù)、以及制裁和禁運(yùn)的強(qiáng)制執(zhí)行。西共體是第一個(gè)為基于人道主義目的和維護(hù)民主權(quán)利而展開的干預(yù)行動(dòng)進(jìn)行立法的區(qū)域組織。③Ibid:53

1999年12月10日，西共體通過了“關(guān)于建立沖突預(yù)防、管理、解決、維和與安全的機(jī)制的協(xié)議”(以下簡(jiǎn)稱“協(xié)議”)。協(xié)議的關(guān)鍵目標(biāo)是預(yù)防、管理和解決國家內(nèi)部和國家之間的沖突。協(xié)議框架下的機(jī)制是非洲第一個(gè)綜合而多維性的維護(hù)區(qū)域和平與安全的機(jī)構(gòu)。根據(jù)協(xié)議規(guī)定，在西非沖突管理行動(dòng)中，西共體的目標(biāo)是:促進(jìn)人的解放運(yùn)動(dòng);促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展與安全之間的聯(lián)系;促進(jìn)政府的民主化進(jìn)程;維護(hù)人權(quán)。①Chapter I article 2 of ECOWAS Protocol Relating to the Mechanism for Conflict Prevention．Management，Resolution，Peacekeeping and Security協(xié)議強(qiáng)調(diào)，加強(qiáng)成員國之間在預(yù)防外交、早期預(yù)警、應(yīng)對(duì)跨邊界犯罪、維和及自然資源的公平管理等方面的合作是必要的。②Ibid．Chapter I article 3．協(xié)議界定了和平建設(shè)(協(xié)議的第九章)、早期預(yù)警(協(xié)議第四章)、及人道主義援助(協(xié)議第八章)等問題的概念。③Ibid．Chapter IX、Chapter IV and Chapter VIII協(xié)議第22條規(guī)定，西共體?；鸨O(jiān)督組織(ECOWAS Cease-fire Monitoring Group ECOMOG)將作為一個(gè)觀察與監(jiān)督機(jī)構(gòu)，它肩負(fù)著在沖突環(huán)境中進(jìn)行維和，并恢復(fù)和平與安全的責(zé)任，也肩負(fù)著人道主義干預(yù)的責(zé)任，人道主義干預(yù)的目的是:向沖突地區(qū)的保護(hù)人權(quán)的行動(dòng)、人道主義災(zāi)難的預(yù)防、制裁的強(qiáng)制執(zhí)行提供支持，這些支持行動(dòng)包括:禁運(yùn)、預(yù)防性部署、和平建設(shè)、裁減軍備、武裝人員的遣散，以及打擊欺詐和有組織犯罪的治安性行動(dòng)。?；鸨O(jiān)督組織承擔(dān)的責(zé)任還包括“其他任何被調(diào)停和安全理事會(huì)要求執(zhí)行的行動(dòng)”④Ibid．Article 22。在人道主義災(zāi)難發(fā)生時(shí)實(shí)施維和與和平恢復(fù)、人道主義干預(yù)行動(dòng)，以及展開強(qiáng)制制裁(包括禁運(yùn))是西非維和部隊(duì)的主要責(zé)任。根據(jù)協(xié)議第25條規(guī)定，如下情形時(shí)，西共體可能對(duì)國家內(nèi)部沖突采取強(qiáng)制行動(dòng):當(dāng)國家內(nèi)部沖突將誘發(fā)人道主義災(zāi)難或者對(duì)次區(qū)域和平與安全構(gòu)成嚴(yán)重威脅時(shí);當(dāng)發(fā)生了嚴(yán)重而大規(guī)模的違反人權(quán)和破壞法治的行為時(shí);當(dāng)出現(xiàn)了推翻或試圖推翻民主選舉政府的行為。

總體上看，西共體頒布的立法文件不僅為對(duì)人權(quán)、民主以及法治的維護(hù)制定了一個(gè)清晰的框架，而且還為基于人道主義原因和支持民主的干預(yù)行動(dòng)確立了法理保證。西非共同體立法體系的發(fā)展，是在西非國家的要求下推進(jìn)的，這顯示了西非國家為維護(hù)和平與安全的目的而超越主權(quán)限制的意愿。⑤Levitt J．op．cit．:54

(2)南部非洲發(fā)展共同體。1992年1月，南部非洲發(fā)展共同體建立。1996年，南共體通過了關(guān)于建立政治、防務(wù)和安全機(jī)構(gòu)(Organ for Politics，Defence and Security OPDS)的協(xié)議。政治、防務(wù)和安全機(jī)構(gòu)的關(guān)鍵目標(biāo)是保護(hù)南部非洲地區(qū)的人民和發(fā)展，反對(duì)破壞法治和秩序，預(yù)防國家之間和國家內(nèi)部的沖突。政治、防務(wù)和安全機(jī)構(gòu)協(xié)議規(guī)定，當(dāng)區(qū)域地區(qū)發(fā)生危機(jī)時(shí)，而外交途徑失敗時(shí)，政治、防務(wù)和安全機(jī)構(gòu)將負(fù)責(zé)向南部非洲發(fā)展共同體成員國國家首腦大會(huì)提出采取懲罰性措施的建議。①Levitt J．op．cit．:55

1997年，南共體高峰會(huì)通過了一個(gè)關(guān)于政治、防務(wù)和安全的協(xié)議。協(xié)議的11章第2款的b條規(guī)定了南共體正當(dāng)干預(yù)國家內(nèi)部危機(jī)的情形:①大規(guī)模的沖突或一個(gè)國家不同人群之間的暴力行為，或國家之間以及國家的武裝力量或準(zhǔn)軍事力量與民眾之間的沖突;②對(duì)政府合法權(quán)威的威脅(比如軍事政變);③內(nèi)戰(zhàn)或叛亂行為;④任何可能威脅其他成員國和平與安全的危機(jī)。協(xié)議規(guī)定，當(dāng)成員國邀請(qǐng)政治、防務(wù)與安全機(jī)構(gòu)參與調(diào)停成員國內(nèi)部沖突時(shí)，政治、防務(wù)與安全機(jī)構(gòu)將作出回應(yīng)。

根據(jù)政治、防務(wù)和安全機(jī)構(gòu)協(xié)議規(guī)定，政治、防務(wù)和安全機(jī)構(gòu)的主要目標(biāo)是:通過反對(duì)區(qū)域的政治不穩(wěn)定、國家的內(nèi)戰(zhàn)、國家之間的沖突、以及來自于外部的侵略，促進(jìn)區(qū)域和平與安全。協(xié)議也要求南共體成員國通過和平手段促進(jìn)區(qū)域的安全與防御合作，以預(yù)防、管理與解決國家內(nèi)部與國家之間的沖突。協(xié)議的一個(gè)特別規(guī)定是，南共體將會(huì)考慮使用武力或強(qiáng)制性行動(dòng)作為最后唯一訴諸解決安全問題的手段，或者是作為管理與解決區(qū)域沖突的途徑。協(xié)議也規(guī)定，要求南共體考慮發(fā)展集體安全能力和簽定相互防御協(xié)定，特別是要求南共體考慮在維和行動(dòng)中發(fā)展區(qū)域維和能力。協(xié)議規(guī)定政治、防務(wù)和安全機(jī)構(gòu)有“保護(hù)共同體國家人民的安全與維護(hù)區(qū)域發(fā)展的權(quán)力，對(duì)于那些由于法治遭受破化、國家內(nèi)部沖突、國家之間沖突和侵越行為而導(dǎo)致的不穩(wěn)定，政治、防務(wù)和安全機(jī)構(gòu)有解決這種不穩(wěn)定的責(zé)任。②SADC．Protocol on Politics，Defence and Security Co-operation．Gaborone 2001，Article 2，(2(a))

對(duì)于南部非洲區(qū)域集體和平與安全機(jī)制的建設(shè)而言，政治、防務(wù)和安全機(jī)構(gòu)將做全面的革新努力。政治、防務(wù)和安全機(jī)構(gòu)認(rèn)為，安全是一個(gè)包含人的安全、環(huán)境安全以及社會(huì)安全的綜合概念。政治、防務(wù)和安全機(jī)構(gòu)是一個(gè)“通過多種途徑應(yīng)對(duì)和平與安全問題的綜合部門”，其涉及的關(guān)鍵議題包括:軍事/防御問題;犯罪預(yù)防問題;情報(bào)共享問題;外交政策問題;人權(quán)問題及民主問題。①Francis D J．Uniting Africa:building regional peace and security system．England:Ashgate Publishing Company，2006:193

與西共體關(guān)于干預(yù)國家內(nèi)部危機(jī)的規(guī)定不一樣，南共體協(xié)議第11章第3款d條規(guī)定，強(qiáng)制執(zhí)行行動(dòng)只能作為解決危機(jī)最后訴諸的手段，并且只有在安理會(huì)授權(quán)的前提下才能實(shí)施。西共體協(xié)議并沒有這樣明確的規(guī)定。然而，1998年，當(dāng)南共體在萊索托展開和平干預(yù)行動(dòng)時(shí)，并沒有尋求聯(lián)合國的支持認(rèn)可。就事實(shí)而言，南共體和西共體關(guān)于干預(yù)國家內(nèi)部危機(jī)的規(guī)定是類似的，兩個(gè)組織都為基于支持民主而展開干預(yù)的權(quán)力做了規(guī)定。②Levitt J．op．cit．:56

(3)非盟。在非盟2002年正式宣布成立之前，非洲聯(lián)盟憲章于2001年3月就已生效。憲章制定了全新的關(guān)于治理非洲大陸的框架。非盟構(gòu)建的新的安全體系與其前身非洲統(tǒng)一組織的安全機(jī)制有較大區(qū)別，即由“非漠視原則”替代“不干涉原則”。

《非盟憲章》第四條h款規(guī)定:①為了預(yù)防成員國國家內(nèi)部出現(xiàn)戰(zhàn)爭(zhēng)犯罪、種族屠殺以及反人類犯罪，將授予非洲聯(lián)盟對(duì)成員國的內(nèi)部事務(wù)進(jìn)行干預(yù)的權(quán)力;②被修正的第四條h款規(guī)定，非盟將為了恢復(fù)非盟成員國的和平與穩(wěn)定而展開干預(yù)行動(dòng);③當(dāng)那些“合法的秩序”遭受嚴(yán)重威脅時(shí)，非盟將展開應(yīng)對(duì)行動(dòng)。非盟反對(duì)與拒絕承認(rèn)成員國的違反憲法的政府變更。諸如像第四條h款這樣的條款的制定，雄辯地表明，保護(hù)非洲的普通民眾，使他們免于暴政的壓迫，是非盟的宗旨。③Cilliers J，Sturman K．The right intervention:enforcement challenges for the African Union．African Security Review，2002，11(3)此外，根據(jù)非盟憲章規(guī)定，為了恢復(fù)國家的和平與安全，成員國有權(quán)要求非盟展開干預(yù)行動(dòng)。這些規(guī)定對(duì)西共體協(xié)議和南共體協(xié)議中的關(guān)于干預(yù)國家內(nèi)部危機(jī)的規(guī)定，是一種補(bǔ)充，也是一種泛非洲理念的擴(kuò)大普及。④Levitt J．op．cit．:57

2003年12月，非盟和平與安全理事會(huì)協(xié)議生效，非盟和平與安全理事會(huì)是第一個(gè)涵蓋整個(gè)大陸范圍的區(qū)域集體安全機(jī)制。為了實(shí)現(xiàn)和保障人的安全，非盟做出了建設(shè)非洲常備軍的決定，非洲常備軍是一支為了人道主義目的而對(duì)非洲國家國內(nèi)事務(wù)進(jìn)行軍事干預(yù)的部隊(duì)。①African Union 2001．The Constitutive Act．Addis Ababa:African Union非洲常備軍擁有5個(gè)地區(qū)旅，將應(yīng)對(duì)非洲沖突。非盟所規(guī)定的常備軍為了維護(hù)人的安全而展開干預(yù)行動(dòng)的條件，已經(jīng)超越了聯(lián)合國憲章所制定的關(guān)于對(duì)某一個(gè)國家的內(nèi)部事務(wù)進(jìn)行干預(yù)的條款所確定的范圍。②African Union 2003．Declaration of the Heads of State and Government of the African Union on the Fifth WTO Ministerial Conference at the Second Ordinary Session．Assembly of the Afric an Union Second Ordinary Session 10-12 July 2003，Maputo，Mozambique．Addis Ababa:African Union

非盟和平與安全理事會(huì)的職能是通過早期預(yù)警、預(yù)防外交、調(diào)停、和平支持行動(dòng)、干預(yù)、人道主義行動(dòng)、災(zāi)難管理、和平建設(shè)、戰(zhàn)后重建，及其他任何非盟決定采取的行動(dòng)，促進(jìn)非洲的和平、安全與穩(wěn)定。為阻止沖突的發(fā)生和維護(hù)人權(quán)、為確保人道主義機(jī)構(gòu)的行動(dòng)，或者在自然災(zāi)害發(fā)生時(shí)保證人道主義救濟(jì)行動(dòng)的實(shí)施，和平安全理事會(huì)都可能部署和平部隊(duì)。

非盟和平與安全理事會(huì)協(xié)議賦予非盟實(shí)施一系列包括從警察監(jiān)督到全面的軍事干預(yù)的行動(dòng)的權(quán)力。和平安全理事會(huì)還肩負(fù)著以下使命:當(dāng)成員國發(fā)生違法憲法的政府更迭時(shí)，將對(duì)非法政權(quán)實(shí)施制裁;執(zhí)行共同防御政策;與區(qū)域組織合作或協(xié)調(diào)區(qū)域組織(包括聯(lián)合國)的行動(dòng)(特別是協(xié)調(diào)關(guān)于和平與安全議題的行動(dòng))。非盟成員國的行動(dòng)受到非盟和平與安全理事會(huì)的決議和行動(dòng)的約束，在和平與安全理事會(huì)關(guān)于危機(jī)和沖突的預(yù)防、管理和解決的行動(dòng)中，非盟成員國應(yīng)該推動(dòng)非盟的行動(dòng)，并全面與非盟展開合作。③Levitt J．op．cit．:57在實(shí)施和平強(qiáng)制執(zhí)行行動(dòng)時(shí)，相比較于聯(lián)合國憲章授予聯(lián)合國安理會(huì)的權(quán)力而言，非盟和平安全理事會(huì)協(xié)議授予了非盟更多的權(quán)力。④Levitt J．op．cit．:57

就對(duì)國家內(nèi)部事務(wù)進(jìn)行干預(yù)的條件，相較于其他任何國際法定準(zhǔn)則，《非盟憲章》確立了一個(gè)較低的門檻和標(biāo)準(zhǔn)。⑤Tieku T K．African Union promotion human security in Africa．African Security Review，June 2007，16(2):28《非盟憲章》明確地將成員國發(fā)生戰(zhàn)爭(zhēng)犯罪、有計(jì)劃的種族屠殺及反人類犯罪作為非盟對(duì)成員國內(nèi)部事務(wù)實(shí)施干預(yù)的理由根據(jù)，這也為非聯(lián)盟以保護(hù)人的安全而對(duì)某一個(gè)成員國內(nèi)部事務(wù)實(shí)施調(diào)解提供了一套更加明確清晰的標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)非盟成員國因發(fā)生人道主義災(zāi)難，遭致非盟干預(yù)時(shí)，不一定要獲得成員國的同意才能行動(dòng)。這實(shí)際上放棄了非統(tǒng)組織確立的“一致同意原則”。當(dāng)然，在非盟中，作出一個(gè)對(duì)成員國實(shí)施干預(yù)的決議需獲得非洲國家政府和首腦大會(huì)成員2/3多數(shù)票的支持同意。①Tieku T K．op．cit．:29根據(jù)這個(gè)原則，非盟通過了關(guān)于2003年4月在布隆迪部署維和力量監(jiān)督?；鸬臎Q議，及關(guān)于2004年夏季在蘇丹達(dá)爾富爾地區(qū)展開維和使命的決議。

為促進(jìn)非洲國家的政治良治和人的安全，《非盟憲章》做了相關(guān)規(guī)定:其中《憲章》第四條o款承諾將促進(jìn)非洲聯(lián)盟成員國對(duì)人的生命神圣性的尊重;第四條的i款規(guī)定，非洲人民有“生活在和平中的權(quán)利”;第三條第h款規(guī)定，非盟將根據(jù)《非洲人權(quán)和民族權(quán)利憲章》及其他相關(guān)的關(guān)于人權(quán)問題方面協(xié)議的規(guī)定，使非盟成員國致力于邁向“促進(jìn)與保護(hù)人權(quán)和民族權(quán)利的道路”;第三條第g款規(guī)定，非洲成員國政府有責(zé)任在促進(jìn)民主原則的履行和民主制度的建設(shè)、民眾參與、以及良治方面做出努力。②Hammerstad A．AU commitments to democracy in theory and practice:an African human security review．South African Institute of International Affairs Monograph，2005(online)．http://www．a(chǎn)fricanreview．org/forum/docs/feb04partmeet/saiia1．pdf非盟還通過一個(gè)決議，決議規(guī)定，如果某個(gè)非盟成員國的政府是通過違憲途徑上臺(tái)的，那么非盟將剝奪該成員國的非盟成員國資格。③Tieku T K．op．cit．:30

非洲國家對(duì)軍事干預(yù)國家內(nèi)部危機(jī)的行動(dòng)的法律化規(guī)定，對(duì)非盟組織成員國通過非民主手段攫取國家政權(quán)的公開的譴責(zé)，及賦予非盟更多的權(quán)威，即非盟可越過國家主權(quán)的限制授權(quán)發(fā)起人道主義干預(yù)行動(dòng)，顯示了非洲國家為取得非洲和平、穩(wěn)定與安全的意志和決心。

“新的”非洲區(qū)域安全機(jī)制“削弱”了國際社會(huì)中關(guān)于“絕對(duì)”尊重國家主權(quán)和不干預(yù)國家內(nèi)政的國際準(zhǔn)則。非洲國家和非洲區(qū)域組織建立了世界上最具合法性和連貫性的解決區(qū)域沖突和不安全問題的合法性框架。非洲安全機(jī)制的“干預(yù)主義”影響了非洲國家和世界其他國家的行為，也對(duì)國際法的發(fā)展產(chǎn)生了重大影響。④Levitt J．op．cit．:58

3.對(duì)人道主義干預(yù)的反思

非洲安全機(jī)制建設(shè)對(duì)人道主義災(zāi)難解決的重視，并對(duì)解決人道主義災(zāi)難的人道主義干預(yù)給予法理上的認(rèn)可，其價(jià)值取向值得稱道。但在國際政治的現(xiàn)實(shí)中，人道主義干預(yù)問題遠(yuǎn)較理想復(fù)雜。“人道主義干涉是一個(gè)關(guān)于道德、政治與法律問題的復(fù)雜過程。其中，政治是主因，道德是次因，法律是約束性力量”①徐崇利．人道主義干涉:道德與政治“合法婚姻”的產(chǎn)兒?:以北約空襲利比亞為例的分析．法商研究，2011(4)。在當(dāng)今國際政治中，國家間關(guān)系仍以基于權(quán)力和利益為考量的現(xiàn)實(shí)主義為主導(dǎo)。是否展開人道主義干預(yù)，政治利益是首要考慮的因素，不論是在人道主義災(zāi)難嚴(yán)重的非洲，還是在世界其他地區(qū)，現(xiàn)實(shí)政治利益仍是驅(qū)動(dòng)人道主義干預(yù)展開的關(guān)鍵性因素。2011年，西方國家對(duì)利比亞內(nèi)戰(zhàn)的軍事干預(yù)，不僅是基于人道主義和國際道義，更是基于國際政治的現(xiàn)實(shí)主義，是拓展自身在北非的地緣政治、地緣經(jīng)濟(jì)、及安全利益的目的所使然。利比亞的人道主義災(zāi)難為西方介入北非事務(wù)及鏟除卡扎菲政權(quán)提供了契機(jī)，為西方推行民主政體和普世價(jià)值找到了新的示范場(chǎng)所。非洲自身較為成功的人道主義干預(yù)行動(dòng)之一，20世紀(jì)90年代西非國家經(jīng)濟(jì)共同體對(duì)利比里亞內(nèi)戰(zhàn)的干預(yù)，更多的是在尼日利亞的政治利益訴求下推動(dòng)的。應(yīng)該說，只有人道主義災(zāi)難發(fā)生，而無現(xiàn)實(shí)政治利益的需求，人道主義干預(yù)是難以成行的，1994年，盧當(dāng)旺達(dá)和布隆迪發(fā)生種族大屠殺時(shí)，由于在兩國無實(shí)質(zhì)性戰(zhàn)略利益，在人道主義問題上唱高調(diào)的西方國家對(duì)此嚴(yán)重的人道主義災(zāi)難就熟視無睹視。從國際的法理層面看，在人道主義干預(yù)領(lǐng)域，至今沒有專門的國際條約，也無公認(rèn)和清晰的國際習(xí)慣法。就程序而言，根據(jù)《聯(lián)合國憲章》第7章的規(guī)定，及關(guān)于對(duì)于和平之威脅、和平之破壞及侵略行為之應(yīng)付辦法的規(guī)定，實(shí)行人道主義干預(yù)必須獲得安理會(huì)的授權(quán)。由于人道主義干預(yù)行動(dòng)關(guān)涉政治、道德、及法律三個(gè)因素，因此對(duì)具體的人道主義干預(yù)行動(dòng)性質(zhì)的認(rèn)識(shí)和判斷，必須考察這三個(gè)因素的作用在干預(yù)行動(dòng)中的權(quán)重及它們相互間的關(guān)系。