□ 王錫明

人大視野

立法前評估是提高立法質(zhì)量的積極舉措

□ 王錫明

最近，天津市、山東省人大在立法前按照“實踐需要、特色鮮明、重點突出、切實管用”的要求，吸收起草單位、專家學者和社會公眾對擬立法規(guī)進行“立法前評估”，最大程度地“過濾”掉那些不合法、不合適的立法項目，有效地提高了地方立法的針對性，從源頭上確保了地方立法工作積極有序開展。

“立法前評估”一詞走入公眾視野時間不長，2008年全國人代會上，就有代表提出，應該借鑒國外發(fā)達國家的經(jīng)驗，在立法前對法律法規(guī)進行評估。所謂立法前評估，指在啟動立法程序前，對立法項目的立法必要性、可行性和法規(guī)中主要制度的科學性、可操作性以及法規(guī)實施的預期效果、社會影響等進行分析、評價，使立法機關可以據(jù)此作出更為科學合理的立法決策，力求從源頭上排除影響立法質(zhì)量的不利因素。相較于立法中和立法后的評估，立法前評估重點解決對某一事項是否需要立法、何時立法以及如何立法等源頭問題，對于增強立法的科學性、民主性具有重要意義。近年來，許多地方雖然在立法理念上，已經(jīng)基本實現(xiàn)由速度型、粗放型立法向質(zhì)量型、精細型立法的轉變。但不可否認的是，影響、制約地方立法質(zhì)量的問題仍然存在。如有的立法的項目選擇缺乏統(tǒng)一、可操作的立項標準，缺乏必要的規(guī)范和約束，隨意性較大，法規(guī)的“立、改、廢”跟不上形勢的變化發(fā)展；不少地方法規(guī)草案90%由行政主管部門起草，有的部門在確定立法項目時，對有利于維護部門利益的項目積極申報，而對關系改革自身利益的項目就不熱心；在設定權利義務時，方便自身執(zhí)法的因素考慮較多，而對方便行政相對人、更好地提供服務的義務考慮較少，部門利益的影響仍然存在；還有的地方重復、交叉、盲目立法，不僅導致立法資源浪費、立法權威受損，甚至造成法繁擾民，阻礙、制約了經(jīng)濟社會發(fā)展等。究其原因，一個重要的方面就是在于立法前期工作不足，在法規(guī)立項、起草時對重要問題研究不深、不透。

立法前評估是改進地方立法工作、提高立法質(zhì)量的新的積極舉措。首先，可以確保立法前做到心中有數(shù)。通過評估，立法機關能夠根據(jù)評估結果，考慮法規(guī)是否該立，能否立好。其次，立法前評估是制定出良好法規(guī)的基礎性工作。第三，是維護社會正義的制度建設。立法是平衡各方面利益的過程，也是分配權利和義務的過程。通過立法前評估，引入第三方機構，便于立法機構根據(jù)評估合理分配各方利益，有效克服地方立法部門利益。第四，立法前評估，是在正式立法之前，通過采用多種評估方法，分析判斷法規(guī)項目的立法條件是否成熟、立法時機是否得當，能否進入下一步的立法計劃，并通過對相關技術、政策、成本效益以及社會影響等方面的分析，平衡法規(guī)擬定的主要制度、措施是否合理、可行，也就是通過立法前評估解決是否應當立法、何時立法以及立什么樣的法的問題，這對于降低立法成本，增強立法的前瞻性、科學性和可行性具有重要的意義。

中國特色社會主義法律體系形成后，對地方立法提出了許多新的任務和要求，最主要的是對地方性法規(guī)的質(zhì)量要求更高了。地方立法由原來的“搭架子”轉為更重質(zhì)量的“精裝修”，走精細化立法、科學立法之路，就需要在立法前進行評估。

俞可平先生在《民主是個好東西》一文中表示：“推進民主政治，需要精心的制度設計和高超的政治技巧?！绷⒎ㄇ霸u估是地方人大常委會提高立法科學化、民主化水平的一項新舉措，是加強和改進立法工作、提高立法質(zhì)量的有益探索和嘗試，還需要不斷總結探索。我們期盼各地立法機關和政府從制度改革的系統(tǒng)性出發(fā)，進一步完善規(guī)則設計、規(guī)范程序，從源頭基礎性工作開始，從編制立法計劃做起，使民意可通過機制的“過濾”滲透到?jīng)Q策過程，進而形成富有地方特色的法規(guī)規(guī)章體系。

（作者單位：甘肅省人大常委會法工委）