□ 劉錦森

人大制度研究

規(guī)范性文件報(bào)備的主體與范圍的確定應(yīng)當(dāng)符合監(jiān)督工作實(shí)際

□ 劉錦森

我們要從法律角度和現(xiàn)實(shí)層面引起對(duì)規(guī)范性文件備案審查工作重要性、必要性、可行性的認(rèn)識(shí)，以確保規(guī)范性文件備案審查工作對(duì)監(jiān)督工作起到互動(dòng)和促進(jìn)作用。

監(jiān)督法的出臺(tái)，一方面為地方人大常委會(huì)對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查提供了直接的法律依據(jù)，另一方面也規(guī)范了地方人大常委會(huì)規(guī)范性文件備案審查工作。許多地方在監(jiān)督法出臺(tái)后分別出臺(tái)了《規(guī)范性文件備案審查條例》《審查監(jiān)督規(guī)范性文件辦法》《規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》等專門(mén)規(guī)范規(guī)范性文件備案審查工作的地方性法規(guī)。

經(jīng)過(guò)幾年的工作實(shí)踐，雖說(shuō)縣級(jí)以上的地方各級(jí)人大常委會(huì)的規(guī)范性文件備案審查工作開(kāi)了頭、起了步，并且維持了正常的工作狀態(tài)，但效果并不盡如人意。主要是監(jiān)督法等法律對(duì)縣級(jí)以上的地方國(guó)家機(jī)關(guān)規(guī)范性文件的制定主體和報(bào)備范圍有所遺漏。如果按照法律規(guī)定，縣級(jí)以上的地方國(guó)家機(jī)關(guān)規(guī)范性文件遺漏的制定主體和報(bào)備范圍主要有：一是縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府發(fā)布的除規(guī)章、決定、命令之外的規(guī)定、辦法、細(xì)則、意見(jiàn)、措施等規(guī)范性文件；二是縣級(jí)以上地方各級(jí)人民法院、人民檢察院?jiǎn)为?dú)或聯(lián)合制定的指導(dǎo)、規(guī)范審判、檢察工作的意見(jiàn)、規(guī)定、辦法等規(guī)范性文件；三是縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府所屬職能部門(mén)與同級(jí)人民法院、人民檢察院聯(lián)合發(fā)布的指導(dǎo)、規(guī)范有關(guān)涉法行政工作的意見(jiàn)、規(guī)定、辦法等規(guī)范性文件；四是縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府與同級(jí)黨委聯(lián)合制定的決定、辦法、意見(jiàn)、措施等規(guī)范性文件。由此，如果按現(xiàn)行監(jiān)督法等相關(guān)法律的規(guī)定，規(guī)范性文件的制定主體和報(bào)備范圍過(guò)于單一和狹窄是不爭(zhēng)的事實(shí)。筆者認(rèn)為，當(dāng)務(wù)之急是要對(duì)規(guī)范性文件的制定主體和報(bào)備的范圍給予科學(xué)的界定，將上述規(guī)范性文件的制定主體和報(bào)備范圍納入監(jiān)督法等法律規(guī)定的規(guī)范性文件制定主體和報(bào)備范圍之內(nèi)予以規(guī)范、調(diào)整。只有如此，法律對(duì)抽象行政行為和司法活動(dòng)有關(guān)監(jiān)督的授權(quán)規(guī)定才能符合開(kāi)展監(jiān)督工作的實(shí)際需要，規(guī)范性文件備案審查工作的質(zhì)量和效力才能得以提升，才是監(jiān)督法等法律規(guī)范有關(guān)規(guī)范性文件備案審查之初衷。鑒于此，確定規(guī)范性文件報(bào)備的主體與范圍應(yīng)當(dāng)符合監(jiān)督工作實(shí)際，其法律和事實(shí)依據(jù)如下：

（一）關(guān)于縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府發(fā)布的除規(guī)章、決定、命令之外的規(guī)定、辦法、細(xì)則、意見(jiàn)、措施等規(guī)范性文件報(bào)備的范圍

依據(jù)憲法和法律的授權(quán)，縣級(jí)以上的地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)代表人民管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)、經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)時(shí)，其行使職權(quán)的途徑和方式主要分為具體行政行為與抽象行政行為，而縣級(jí)以上的地方各級(jí)人大常委會(huì)對(duì)本級(jí)人民政府制定發(fā)布的規(guī)范性文件進(jìn)行審查，便是對(duì)抽象行政行為的監(jiān)督。由于監(jiān)督法等法律規(guī)定縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府向同級(jí)人大常委會(huì)報(bào)備的規(guī)范性文件僅僅限于規(guī)章、決定、命令，所以規(guī)范性文件的報(bào)備范圍明顯過(guò)于狹窄。

過(guò)于狹窄的規(guī)范性文件的范圍造成許多應(yīng)當(dāng)報(bào)備的規(guī)范性文件由于沒(méi)有法律依據(jù)而不能報(bào)備，更無(wú)法審查，使監(jiān)督政府抽象行政行為的權(quán)威性和效力受到限制。況且監(jiān)督法對(duì)報(bào)備的規(guī)范性文件的范圍列舉的不僅過(guò)于狹窄，并且設(shè)計(jì)得也不是很科學(xué)，所認(rèn)存在的瑕疵也顯而易見(jiàn)：一是把應(yīng)當(dāng)報(bào)備的規(guī)范性文件遺漏了，所遺漏的主要是人民政府發(fā)布的除規(guī)章、決定、命令之外的規(guī)定、辦法、細(xì)則、意見(jiàn)、措施等規(guī)范性文件，如《關(guān)于加快農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展的意見(jiàn)》《城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施方案》《關(guān)于推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)征地拆遷管理工作的實(shí)施意見(jiàn)》《關(guān)于加快富民興牧水利工程建設(shè)的若干措施》等。這些規(guī)范性文件的內(nèi)容因?yàn)樯婕懊裆幕A(chǔ)性工作和民生的根本性利益等重大問(wèn)題與切身利益，就該納入報(bào)備的范圍。但由于這些規(guī)范性文件不是以規(guī)章、決定、命令公文形式出現(xiàn)的，而是以意見(jiàn)、措施等規(guī)范性文件形式出現(xiàn)的，所以如果報(bào)備了，反而違反了法律的規(guī)定，這明顯不合理。二是把完全沒(méi)有必要報(bào)備的規(guī)范性文件卻納入必須報(bào)備的范圍，如《關(guān)于表彰學(xué)生陽(yáng)光體育運(yùn)動(dòng)先進(jìn)單位的決定》《關(guān)于獎(jiǎng)勵(lì)科技進(jìn)步獎(jiǎng)獲獎(jiǎng)科技成果和突出貢獻(xiàn)獎(jiǎng)獲獎(jiǎng)人員的決定》等。像這樣一些宣示性、號(hào)召性、表彰性、動(dòng)員性、通報(bào)性、事務(wù)性等決定、命令等規(guī)范性文件基本屬于過(guò)去時(shí)，且不涉及公民的權(quán)利與義務(wù)，就不應(yīng)當(dāng)納入報(bào)備的范圍。但由于納入了法定的規(guī)范性文件報(bào)備范圍，如果不報(bào)備，也成了違法行為，這也明顯不合理。三是規(guī)范性文件是否屬于報(bào)備范圍，不應(yīng)當(dāng)只規(guī)定屬于某種公文名稱或形式，而主要應(yīng)當(dāng)取決于其內(nèi)容和范圍，所以監(jiān)督法等法律對(duì)報(bào)備的規(guī)范性文件概念應(yīng)當(dāng)予以明確界定。

由于監(jiān)督法等法律對(duì)需要報(bào)送備案的規(guī)范性文件并沒(méi)有明確的概念界定，導(dǎo)致備案審查工作的標(biāo)準(zhǔn)不一致，有損法律的嚴(yán)肅性。借鑒已出臺(tái)的同類地方性法規(guī)，根據(jù)縣級(jí)以上的地方各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的抽象行為來(lái)分析，規(guī)范性文件的定義應(yīng)當(dāng)有三個(gè)要素，即：國(guó)家機(jī)關(guān)依照法定權(quán)限和程序在職權(quán)范圍內(nèi)制定發(fā)布的文件；文件的內(nèi)容涉及本行政區(qū)域內(nèi)公民、法人和其他組織權(quán)利、義務(wù)；具有普遍約束力。由于縣級(jí)以上的各級(jí)人民政府制定發(fā)布的除規(guī)章、決定、命令之外的規(guī)定、辦法、細(xì)則、意見(jiàn)、措施等規(guī)范性文件，是根據(jù)行政管理需要而出現(xiàn)的一種常規(guī)性、頻繁性、程序性的抽象行為，其有些內(nèi)容、事項(xiàng)具備了規(guī)范性文件的三個(gè)必備要素，將其納入對(duì)規(guī)范性文件報(bào)備范圍是適當(dāng)?shù)?、合法的?/p>

（二）關(guān)于縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民法院、人民檢察院?jiǎn)为?dú)或聯(lián)合制定的規(guī)范性文件報(bào)備的主體和范圍

監(jiān)督法等法律對(duì)縣級(jí)以上地方各級(jí)人民法院、人民檢察院制定的規(guī)范性文件報(bào)備主體和范圍沒(méi)有作出規(guī)定。但在司法實(shí)踐中，人民法院、人民檢察院司法行為分為依照法律對(duì)民事、行政、刑事案件進(jìn)行偵察、審判、法律監(jiān)督等具體行為和制定指導(dǎo)、規(guī)范審判、檢察工作的意見(jiàn)、規(guī)定、辦法等規(guī)范性文件的抽象行為。由于監(jiān)督法等法律對(duì)縣級(jí)以上地方各級(jí)人民法院、人民檢察院實(shí)際存在的規(guī)范性文件報(bào)備主體和范圍沒(méi)有作出規(guī)定，為適應(yīng)規(guī)范性文件備案審查工作的實(shí)際需要和有效開(kāi)展，許多省區(qū)市已出臺(tái)的同類地方性法規(guī)中，已將縣級(jí)以上地方各級(jí)人民法院、人民檢察院制定的規(guī)范性文件報(bào)備的主體和范圍納入了地方性法規(guī)調(diào)整的范圍。

關(guān)于將縣級(jí)以上地方各級(jí)人民法院、人民檢察院制定的規(guī)范性文件納入必須報(bào)備的范圍是否妥當(dāng)?shù)膯?wèn)題，也存在不同的看法。有些同志認(rèn)為，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民法院、人民檢察院無(wú)權(quán)對(duì)具體法律問(wèn)題進(jìn)行司法解釋，因此也就沒(méi)有規(guī)范性文件之說(shuō)，所以將其制定的所謂規(guī)范性文件納入報(bào)備審查范圍也就成了無(wú)本之木、無(wú)源之水。但在司法實(shí)踐中，事實(shí)上“兩院”確實(shí)制定過(guò)有關(guān)“指導(dǎo)、規(guī)范審判、檢察工作的意見(jiàn)、規(guī)定、辦法”等規(guī)范性文件。其主要表現(xiàn)形式是：一是法院?jiǎn)为?dú)制定的指導(dǎo)、規(guī)范審判工作的意見(jiàn)、規(guī)定、辦法等，如某法院審判委員會(huì)通過(guò)了《關(guān)于審理涉及建設(shè)工程施工合同糾紛案件的指導(dǎo)意見(jiàn)》，并將這個(gè)指導(dǎo)意見(jiàn)印發(fā)所屬縣（市）法院，這顯然不屬于內(nèi)部文件，因?yàn)檫@個(gè)指導(dǎo)意見(jiàn)明顯涉及具體的民事案件了，如果將這類規(guī)范性文件不納入備案審查范圍，那么就會(huì)出現(xiàn)監(jiān)督的“死角”。二是檢察院?jiǎn)为?dú)制定的指導(dǎo)、規(guī)范檢察工作的意見(jiàn)、規(guī)定、辦法等，如某檢察院檢察委員會(huì)會(huì)議通過(guò)了《檢察機(jī)關(guān)關(guān)于開(kāi)展民事行政申訴案件息訴調(diào)解工作施行辦法》等，這顯然也不屬于內(nèi)部文件，因?yàn)檫@個(gè)施行辦法明顯涉及具體民事行政案件了，如果將這類規(guī)范性文件不納入備案審查范圍，那么就會(huì)出現(xiàn)監(jiān)督的“空洞”。三是“兩院”聯(lián)合制定的指導(dǎo)、規(guī)范審判工作、檢察工作的意見(jiàn)、規(guī)定、辦法等規(guī)范性文件，如人民法院、人民檢察院《關(guān)于辦理民事、行政抗訴案件的若干問(wèn)題的暫行規(guī)定》《關(guān)于審理彩禮返還糾紛案件的指導(dǎo)意見(jiàn)》等，這顯然也涉及民事、行政案件，也應(yīng)當(dāng)屬于報(bào)備范圍的規(guī)范性文件。

由此看來(lái)，縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民法院、人民檢察院?jiǎn)为?dú)或聯(lián)合制定的指導(dǎo)、規(guī)范審判、檢察工作的意見(jiàn)、規(guī)定、辦法由于人民法院、人民檢察院依法開(kāi)展審判和檢查工作的需要，司法實(shí)踐中，制定執(zhí)行最高人民法院、最高人民檢察院作出的具體應(yīng)用法律解釋的意見(jiàn)、規(guī)定、辦法和指導(dǎo)、規(guī)范審判、檢察工作的意見(jiàn)、規(guī)定、辦法的現(xiàn)象確實(shí)存在，并在司法活動(dòng)中得到應(yīng)用。為了加強(qiáng)對(duì)“兩院”有關(guān)司法行為方面的規(guī)范性文件的監(jiān)督力度，將“兩院”單獨(dú)或聯(lián)合制定的有關(guān)指導(dǎo)、規(guī)范審判工作、檢察工作的意見(jiàn)、規(guī)定、辦法等規(guī)范性文件納入報(bào)備的主體和范圍，也是依法監(jiān)督的需要，并且符合“兩院”司法工作的實(shí)際。

（三）關(guān)于縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府所屬職能部門(mén)與同級(jí)人民法院、人民檢察院聯(lián)合發(fā)布的意見(jiàn)、規(guī)定、辦法等規(guī)范性文件報(bào)備的主體和范圍

隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的深入、利益格局的形成、各類矛盾的顯現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展出現(xiàn)的各種糾紛明顯增多。有些糾紛的出現(xiàn)，僅依靠單一的行政手段或者司法手段，已無(wú)法予以解決。由此，縣級(jí)以上的地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)職能部門(mén)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)聯(lián)合制定規(guī)范性文件的情形就出現(xiàn)了。但由于規(guī)范性文件制定主體及其利益的多元化，任何一個(gè)規(guī)范性文件制定主體為維護(hù)本地方、本部門(mén)、本行業(yè)利益，都有可能借助公權(quán)力的威力制定不適合，甚至與上位法相抵觸的規(guī)范性文件。此時(shí)，因利益取向不同而導(dǎo)致的法律沖突就無(wú)可避免。這增加了規(guī)范性文件與法律、法規(guī)之間保持和諧統(tǒng)一的難度。

為了維護(hù)社會(huì)主義法制體系的和諧，由行政、司法機(jī)關(guān)聯(lián)合制定發(fā)布的規(guī)范性文件就需要報(bào)備。通過(guò)對(duì)規(guī)范性文件的備案審查，發(fā)現(xiàn)并糾正規(guī)范性文件中與憲法、法律和其他上位法相抵觸的問(wèn)題，從而保證規(guī)范性文件與法律、法規(guī)的和諧一致，切實(shí)起到維護(hù)法制統(tǒng)一的重要作用。無(wú)論行政機(jī)關(guān)依法行政管理，還是法院訴訟審判、檢察院法律監(jiān)督，除了具體的行政和司法行為外，或多或少總是要通過(guò)制定發(fā)布相應(yīng)的規(guī)范性文件以某種抽象行為來(lái)予以指導(dǎo)和規(guī)范涉法、涉訴的行政事項(xiàng)。一是高級(jí)人民法院、人民檢察院、公安廳、司法廳、國(guó)家安全廳聯(lián)合制定的規(guī)范性文件，如《關(guān)于將秘密偵查收集證據(jù)轉(zhuǎn)為訴訟證據(jù)使用的意見(jiàn)》；二是國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)、中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)××監(jiān)督局、金融工作辦公室、高級(jí)人民法院聯(lián)合制定的規(guī)范性文件，如《關(guān)于妥善處理國(guó)有政策性關(guān)閉破產(chǎn)企業(yè)歷史債務(wù)問(wèn)題的意見(jiàn)》；三是高級(jí)人民法院、人民檢察院、公安廳、司法廳聯(lián)合制定的規(guī)范性文件，如《關(guān)于依法嚴(yán)厲打擊利用宗教進(jìn)行違法犯罪活動(dòng)的意見(jiàn)》等。

現(xiàn)實(shí)生活中出現(xiàn)的人和事，就是有需求的，就是合理的。既然確實(shí)存在政府有關(guān)職能部門(mén)與同級(jí)人民法院、人民檢察院聯(lián)合制定規(guī)范性文件的現(xiàn)象，那么也就理所應(yīng)當(dāng)?shù)貓?bào)備。但是規(guī)范性文件報(bào)備后的審查機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)明確。由于規(guī)范性文件的制定主體涉及政府職能部門(mén)和“兩院”的職能，如果按照政府職能部門(mén)制定的規(guī)范性文件對(duì)待，就只能直接報(bào)送本級(jí)人民政府法制工作機(jī)構(gòu)備案，這既不妥也無(wú)明確的法律依據(jù)；而如果由政府職能部門(mén)制定的規(guī)范性文件直接報(bào)本級(jí)人大常委會(huì)備案審查，雖然不違法但畢竟不妥當(dāng)。由此，將縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府所屬職能部門(mén)與同級(jí)人民法院、人民檢察院聯(lián)合發(fā)布的意見(jiàn)、規(guī)定、辦法等規(guī)范性文件，納入本級(jí)人大常委會(huì)備案審查范圍是適當(dāng)?shù)?、合法的?/p>

（四）關(guān)于縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府與同級(jí)黨委聯(lián)合制定發(fā)布的規(guī)范性文件報(bào)備的主體和范圍

縣級(jí)以上的地方各級(jí)黨委，是本行政區(qū)域內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)核心，對(duì)本地的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等方方面面的工作起著統(tǒng)領(lǐng)、指導(dǎo)、決定性作用。同級(jí)人民政府為了加強(qiáng)某類或者某項(xiàng)、某一方面的行政管理工作，突出其重要性和顯示其權(quán)威性，在有些情況下，人民政府會(huì)與同級(jí)黨委聯(lián)合制定發(fā)布有關(guān)的決定、辦法、意見(jiàn)、措施等規(guī)范性文件，以此來(lái)推動(dòng)和促進(jìn)行政管理工作的順利開(kāi)展。由于同級(jí)人民政府與同級(jí)黨委聯(lián)合發(fā)文的情況確實(shí)存在，那么，對(duì)黨委與政府聯(lián)合制定的這類規(guī)范性文件是否需要報(bào)備的問(wèn)題也存在爭(zhēng)議。其爭(zhēng)議焦點(diǎn)主要是，因?yàn)槭怯牲h委與政府聯(lián)合制定發(fā)布的規(guī)范性文件，所以報(bào)同級(jí)人大常委會(huì)備案審查不合適。但是如果由黨委與政府聯(lián)合制定發(fā)布的關(guān)于加強(qiáng)行政工作的規(guī)范性文件不報(bào)同級(jí)人大常委會(huì)備案審查，那么就會(huì)使政府抽象行政行為失去監(jiān)督的空間。

關(guān)于縣級(jí)以上地方各級(jí)黨委與政府聯(lián)合制定發(fā)布有關(guān)加強(qiáng)行政管理工作的規(guī)范性文件是否報(bào)備的問(wèn)題，我們從憲法和黨章中不難找到依據(jù)和答案。憲法序言中明確規(guī)定：“本憲法以法律的形式確認(rèn)了中國(guó)各族人民奮斗的成果，規(guī)定了國(guó)家的根本制度和根本任務(wù)，是國(guó)家的根本法，具有最高的法律效力。全國(guó)各族人民、一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)?！睉椃偩V第五條第四款規(guī)定：“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究?！秉h章總綱也明確規(guī)定：“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)。黨必須保證國(guó)家的立法、司法、行政機(jī)關(guān)，經(jīng)濟(jì)、文化組織和人民團(tuán)體積極主動(dòng)地、獨(dú)立負(fù)責(zé)地、協(xié)調(diào)一致地工作?！庇纱?，縣級(jí)以上地方各級(jí)黨委與政府聯(lián)合制定發(fā)布有關(guān)加強(qiáng)行政管理工作的規(guī)范性文件也應(yīng)當(dāng)與憲法、法律的規(guī)定保持一致。既然是規(guī)范性文件，報(bào)送本級(jí)人大常委會(huì)備案審查也就不存在依據(jù)缺失問(wèn)題。

關(guān)于報(bào)備的主體，顯然應(yīng)當(dāng)是同級(jí)人民政府。如果黨委與政府聯(lián)合制定的規(guī)范性文件確實(shí)存在不適當(dāng)?shù)膯?wèn)題，糾正的方式至少有兩種：一是由人大常委會(huì)備案審查機(jī)構(gòu)按照工作程序向人民政府有關(guān)部門(mén)提出修改建議，由政府有關(guān)部門(mén)與黨委所屬有關(guān)部門(mén)溝通協(xié)商后進(jìn)行修改；二是可由人大常委會(huì)黨組向黨委對(duì)規(guī)范性文件提出修改建議，由黨委所屬有關(guān)部門(mén)與政府有關(guān)部門(mén)溝通協(xié)商后進(jìn)行修改。但以筆者之見(jiàn)，如果規(guī)范性文件經(jīng)審查確實(shí)存在不適當(dāng)?shù)膯?wèn)題，選擇第一種方式比較可行，這樣做，既符合憲法精神和實(shí)際工作的需要，也能適應(yīng)靈活、及時(shí)處理特殊情況的需求。

綜前所述，縣級(jí)以上地方國(guó)家機(jī)關(guān)是本行政區(qū)域政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事務(wù)的管理者，在制定規(guī)范性文件時(shí)，有可能沒(méi)有充分領(lǐng)會(huì)國(guó)家的政策和法律法規(guī)的精神，或者出于工作簡(jiǎn)單化，或者從方便管理的角度出發(fā)，忽視人民群眾的權(quán)利等，致使制定的規(guī)范性文件有的存在違反國(guó)家的政策和法律法規(guī)的規(guī)定。為了防止行政和司法權(quán)的濫用，就必須對(duì)權(quán)力進(jìn)行制約?？h級(jí)以上的地方各級(jí)人大常委會(huì)對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查，就是一種對(duì)有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力進(jìn)行制約的方式，促使有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)在權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督下依法行使規(guī)范性文件制定權(quán)，防止這些國(guó)家機(jī)關(guān)通過(guò)發(fā)布和強(qiáng)制執(zhí)行規(guī)范性文件濫用權(quán)力。通過(guò)對(duì)規(guī)范性文件的備案審查，可以從抽象行為制定層面排除可能損害公民權(quán)利的“規(guī)范”，為公民權(quán)利的保護(hù)提供憲法和法律基礎(chǔ)，提升公民權(quán)利的權(quán)威性，達(dá)到在觀念上、制度上和在現(xiàn)實(shí)生活中實(shí)現(xiàn)對(duì)公民權(quán)利的尊重和保護(hù)，從而營(yíng)造尊重和保護(hù)人權(quán)、體現(xiàn)以人為本的法治環(huán)境，以確保人民的意志不被扭曲、人民的利益不受侵犯，進(jìn)而切實(shí)維護(hù)最廣大人民群眾的根本利益。

法制統(tǒng)一是一項(xiàng)法治基本原則，立法的統(tǒng)一又是法制統(tǒng)一的前提，制定規(guī)范性文件是廣義的立法行為。規(guī)范性文件備案審查是維護(hù)社會(huì)主義法制統(tǒng)一的重要手段，是制約權(quán)力的有效手段，是促使國(guó)家機(jī)關(guān)依法辦事、保障憲法和法律正確實(shí)施的重要舉措，是保障廣大人民群眾根本利益的有效機(jī)制。由此看來(lái)，規(guī)范性文件備案審查是一項(xiàng)政治性、政策性、法律性都很強(qiáng)的工作，縣級(jí)以上各級(jí)人大常委會(huì)對(duì)規(guī)范性文件備案審查，是人大監(jiān)督工作的重要組成部分，也是人大依法開(kāi)展監(jiān)督工作的重要形式和手段。我們要從法律角度和現(xiàn)實(shí)層面引起對(duì)規(guī)范性文件備案審查工作重要性、必要性、可行性的認(rèn)識(shí)，以確保規(guī)范性文件備案審查工作對(duì)監(jiān)督工作起到互動(dòng)和促進(jìn)作用。

（作者單位：新疆維吾爾自治區(qū)人大常委會(huì)法工委）