□ 盧鴻福

人大工作探討

代表辭職制度的實(shí)踐觀察

□ 盧鴻福

在憲法和法律的框架內(nèi)，可以試，可以實(shí)踐，可以完善，當(dāng)被實(shí)踐證明成熟了的制度再以法律的形式予以規(guī)范，這也是有關(guān)人大制度方面立法的重要途徑。

2012年4月，湖南省漣源市第十五屆人大常委會(huì)召開(kāi)第二十六次會(huì)議，審議接受了一名代表辭去人大代表職務(wù)的請(qǐng)求。

自河南省平頂山市新華區(qū)首推的代表辭職制度，十余年來(lái)，一直在爭(zhēng)論和質(zhì)疑中不斷前行，到目前為止，全國(guó)已有很多地方人大出臺(tái)了代表辭職制度。

建立“能上能下”、“能進(jìn)能出”的代表機(jī)制，讓代表肩負(fù)起應(yīng)有的責(zé)任和擔(dān)當(dāng)，地方各級(jí)人大進(jìn)行了積極有益的探索和實(shí)踐。

代表辭職制度逐步推開(kāi)

2002年4月3日，人民日?qǐng)?bào)報(bào)道，河南省平頂山市新華區(qū)人大常委會(huì)按照代表法規(guī)定，實(shí)行了代表辭職制度，先后接受15名人大代表辭職。這是最早見(jiàn)諸報(bào)端的有關(guān)人大代表辭職制度的報(bào)道。

2003年下半年，浙江省寧波市寧海縣人大開(kāi)始建議代表辭職制度試水。建議辭職的主要是三方面的人員：由組織推薦并當(dāng)選為縣人大代表的鎮(zhèn)鄉(xiāng)、街道和縣級(jí)機(jī)關(guān)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)干部，其工作崗位或工作職務(wù)變動(dòng)的；由于身體健康原因，不能執(zhí)行代表職務(wù)的；其他情形需要辭去代表職務(wù)的。

該縣人大常委會(huì)副主任張文蛟認(rèn)為，人大代表調(diào)離原選區(qū)后，繼續(xù)保留代表資格，直到任屆期滿(mǎn)，這是目前基層人大工作中的通行做法。由于代表“終屆制”的實(shí)際存在，代表調(diào)離極易導(dǎo)致原選區(qū)代表職位的“空置”現(xiàn)象。

避免代表職務(wù)“空置化”，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處新任負(fù)責(zé)人的代表身份問(wèn)題，是寧波探索“人大代表建議辭職”的直接動(dòng)因。

2005年，剛剛作出關(guān)于屆內(nèi)代表辭職的暫行規(guī)定時(shí)，江蘇省常州市鐘樓區(qū)人大常委會(huì)還有一點(diǎn)惴惴的感覺(jué)。直到消息傳出后，天津、山東等省市的一些城市紛紛打電話取經(jīng)，媒體也窮追不舍，才像吃了定心丸。

鐘樓區(qū)關(guān)于代表辭職的想法源于2005年3月份的人事變動(dòng)，區(qū)政府提請(qǐng)的一批新政府組成人員中，有5名是代表，不利于人大開(kāi)展監(jiān)督。因?yàn)閾Q屆選舉前，常州市人大常委會(huì)就政府組成人員中代表配備提出了具體的要求。顯然，新一屆政府增加的5名代表名額與此不符。

“以前也碰到過(guò)類(lèi)似的問(wèn)題，比如第十二屆代表也是按比例分配的，一屆5年任期下來(lái)，原來(lái)的結(jié)構(gòu)被打破，甚至面目全非，不過(guò)問(wèn)題沒(méi)有現(xiàn)在這樣集中，一下子解決了118名干部。”區(qū)人大常委會(huì)副主任王玲君說(shuō)，“所以改革在所難免?！?/p>

有了先行者，代表辭職制度逐步在一些地方人大得以推開(kāi)。先后有四川、湖南、遼寧、河南、山東、內(nèi)蒙古等地的部分市、縣、區(qū)先后施行了代表辭職制度，并出臺(tái)了相應(yīng)的暫行規(guī)定或?qū)嵤┺k法。

據(jù)觀察，代表辭職主要有以下幾種情形：（1）調(diào)離原選區(qū)或原選舉單位的。（2）擔(dān)任地方黨委、政府主要負(fù)責(zé)人的人大代表調(diào)到其他部門(mén)工作的。（3）擔(dān)任黨政部門(mén)主要領(lǐng)導(dǎo)和人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)的人大代表改任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)或退休的。（4）擔(dān)任群、團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的人大代表調(diào)到其他部門(mén)工作的。（5）因健康原因不能執(zhí)行代表職務(wù)的。（6）其他原因，如長(zhǎng)期在外地工作，與原選區(qū)選民無(wú)法聯(lián)系、不愿聯(lián)系的；當(dāng)選代表后沒(méi)有履行過(guò)代表職責(zé)、不參加人大會(huì)議或代表小組活動(dòng)的、犯有嚴(yán)重錯(cuò)誤在群眾中造成不良影響的人大代表等等[1]。

從地方實(shí)踐來(lái)看，代表辭職制度的適用主體或?qū)ο笾饕€是針對(duì)有特殊身份的代表，如“崗位代表”或“官員代表”。這些代表因崗位變動(dòng)，但又未調(diào)離本行政區(qū)域的、具有國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員這種特殊身份的人大代表被作為辭去代表職務(wù)的首選。而不作為代表建議辭去代表職務(wù)的尚處于偶爾實(shí)踐階段，很少破題。

堅(jiān)持積極穩(wěn)妥的原則

由于法律對(duì)代表辭職沒(méi)有明確具體的規(guī)定，辭職制度在法律上存在爭(zhēng)論，地方人大在推進(jìn)代表辭職工作的過(guò)程中，大都采取積極穩(wěn)妥的方法。

依靠同級(jí)黨委的支持。在出臺(tái)建議辭職的辦法時(shí)，先經(jīng)同級(jí)黨委同意；對(duì)要求辭職的代表，由主任會(huì)議研究確定后，向同級(jí)黨委報(bào)告。對(duì)建議辭職的代表，由組織部門(mén)負(fù)責(zé)談話，向代表說(shuō)明辭職的原因、依據(jù)和程序，建議其提出辭職。

遵行自愿的原則。對(duì)建議辭職的代表不是一味強(qiáng)求，而是通過(guò)思想引導(dǎo)、法律宣傳，讓其自愿主動(dòng)提出辭職請(qǐng)求，再經(jīng)常委會(huì)審議通過(guò)。對(duì)個(gè)別堅(jiān)決不辭的代表也尊重其意見(jiàn)，不搞一刀切，不違背法律。

從下到上漸次推進(jìn)。由于縣市區(qū)人大代表變動(dòng)相對(duì)于上級(jí)而言，更頻繁，更重要，所以，代表辭職制度率先在縣市區(qū)施行。而省、市（地級(jí)）的人大常委會(huì)卻采取十分謹(jǐn)慎的態(tài)度。2005年4月，遼寧省公布《省人大常委會(huì)黨組加強(qiáng)人大代表工作充分發(fā)揮人大代表作用的意見(jiàn)》，規(guī)定對(duì)不稱(chēng)職的代表可以勸辭、罷免，打破代表終屆制。至2006年年初，該省已有5名省人大代表、至少40名市人大代表因各種原因被提前終止代表資格。這是省級(jí)層面最先對(duì)代表辭職進(jìn)行的規(guī)定，但其他省市鮮有關(guān)于代表辭職的報(bào)道。

不履職者要求辭職也在探索之中。因工作需要的“官員代表”建議辭職顯然得到了人民的認(rèn)可，與此同時(shí)，一些緩作為、不作為、亂作為代表的辭職，也在一些地方開(kāi)始探索。2005年，浙江省寧波市海曙區(qū)一賓館的老總是區(qū)人大代表，但是企業(yè)轉(zhuǎn)制、老婆生病，讓他忙得夠嗆，基本上無(wú)法正常履職，后來(lái)組織部門(mén)找他談話，建議他辭去人大代表職務(wù)。但此類(lèi)情況，目前尚是個(gè)別現(xiàn)象。

主動(dòng)辭職折射代表觀念的改變。2005年，廣東省人大代表王澤華，因妻子患病需要照顧等原因，正式提請(qǐng)辭去省人大代表職務(wù)。王澤華在12年人大代表生涯中，共領(lǐng)銜提出250多件議案和建議，發(fā)起了13次詢(xún)問(wèn)案，被稱(chēng)之為“議案大王”。2005年1月份，在安徽省十屆人大常委會(huì)第十四次會(huì)議上，安徽省人大常委會(huì)委員高明倫提出辭職申請(qǐng)，請(qǐng)求辭去委員職務(wù)，理由是科研管理工作繁重，并且感覺(jué)自己法律知識(shí)有限，不適合承擔(dān)立法責(zé)任。輿論認(rèn)為：“人大代表從政治待遇到責(zé)任意識(shí)的可喜轉(zhuǎn)變，最重要的是體現(xiàn)了一種身份自覺(jué)和角色歸屬意識(shí)?！?/p>

辭職制度的是與非

事實(shí)上，代表辭職制度一出臺(tái)便引起社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，爭(zhēng)論不止，質(zhì)疑不止。

贊成者認(rèn)為，在選舉法規(guī)定的罷免程序無(wú)法有效啟動(dòng)的現(xiàn)實(shí)面前，建議代表辭職不失為一種行之有效的方式。一是有利于端正社會(huì)對(duì)人大代表的性質(zhì)和地位的認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)人大代表的責(zé)任感、使命感。二是有利于民主資源的優(yōu)化配置。代表調(diào)離原選區(qū)或者原選舉單位后，聯(lián)系原選區(qū)選民或原選舉單位、接受原選區(qū)選民或原選舉單位的監(jiān)督流于形式。代表辭職后，可以讓出位置來(lái)給那些能夠充分反映選區(qū)選民要求和意愿的代表，從而實(shí)現(xiàn)民主資源的優(yōu)化配置。三是有利于保持代表工作的連續(xù)性，確保代表作用更好地發(fā)揮。實(shí)施人大代表辭職制度，把不能或不盡力執(zhí)行職務(wù)的人大代表及時(shí)調(diào)整出代表隊(duì)伍，可以及時(shí)、合法地補(bǔ)選空缺的代表，保證代表在結(jié)構(gòu)上的合理性、界別上的廣泛性和素質(zhì)上的先進(jìn)性[2]。四是有利于調(diào)動(dòng)代表履職的積極性、主動(dòng)性。打破“終屆制”，建立能上能下、能出能進(jìn)的代表機(jī)制，能增加代表的壓力，激發(fā)履職熱情，發(fā)揮代表作用。五是有利于人代會(huì)的組織，發(fā)揮大會(huì)的制度功效。同時(shí)，可以降低社會(huì)成本，又符合當(dāng)前實(shí)際。

然而，有關(guān)人士指出，建議辭職制度的執(zhí)行程序體現(xiàn)了操作者們力圖在現(xiàn)行的法律和制度的構(gòu)架之下進(jìn)行操作的良苦用心，但卻面臨著法律的尷尬。主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：

一是適用問(wèn)題。從代表法和選舉法看，對(duì)人大代表可以通過(guò)三種方式終止其代表資格：由于犯錯(cuò)誤或選民不滿(mǎn)意而罷免；自愿辭職；代表資格自行終止。代表如有違法違紀(jì)、工作嚴(yán)重失職或不能履行職責(zé)等情況的發(fā)生，應(yīng)適用罷免程序，選民或選舉單位有權(quán)罷免自己選出的代表，這也是我國(guó)選舉法的一項(xiàng)重要原則。但目前存在的問(wèn)題是，一些地方人大常委會(huì)在人大代表犯嚴(yán)重錯(cuò)誤或選民不滿(mǎn)意時(shí)，用辭職代替罷免，適用代表辭職規(guī)定使其失去資格。也有學(xué)者認(rèn)為，在處理代表資格的問(wèn)題上，原選區(qū)選民或選舉單位有權(quán)罷免自己選出的代表，這是選舉權(quán)的延伸，也是對(duì)選舉權(quán)的一種保護(hù)。以辭職代替罷免，將原選區(qū)選民和原選舉單位置之一旁，忽視了對(duì)選民享有的這項(xiàng)罷免權(quán)的保護(hù)，實(shí)質(zhì)上剝奪了選民的這一權(quán)利[3]。

二是超越了權(quán)限。法律沒(méi)有授權(quán)任何機(jī)關(guān)和個(gè)人有要求代表辭職的權(quán)力，建議代表辭職是一種權(quán)力運(yùn)作的偏差和錯(cuò)位。代表的地位是法定的，代表資格的終止只能依法進(jìn)行，在法律之外，人大常委會(huì)以及有關(guān)組織都無(wú)權(quán)建議人大代表辭職，無(wú)權(quán)妨礙甚至剝奪代表的權(quán)利。作為縣、鄉(xiāng)人大代表，除了法律對(duì)停止執(zhí)行代表職務(wù)和代表資格終止的規(guī)定外，無(wú)論其是否適合擔(dān)任代表職務(wù)，還是其能否履行代表職務(wù)，最終決定的權(quán)力都應(yīng)由選區(qū)選民來(lái)行使。繞過(guò)原選區(qū)選民，擅自為原選區(qū)選民做主，實(shí)質(zhì)是不尊重原選區(qū)選民意愿，其目的是為了解決無(wú)法補(bǔ)選的問(wèn)題，而非為了維護(hù)原選區(qū)選民的合法權(quán)益[4]。

三是難以避免一些侵權(quán)現(xiàn)象。比如當(dāng)有關(guān)機(jī)關(guān)和組織向人大代表提出辭職建議后，代表明確表示有愿望、有能力履行好代表職務(wù)，而有關(guān)機(jī)關(guān)和組織卻反復(fù)給被建議辭職的代表做工作，最終使代表極不情愿地提出辭職。這種情況違背了代表本人的意愿，有人大工作行政化之嫌[5]。

建議辭職的努力與期待

代表辭職制度已經(jīng)在基層試行多年，支持者側(cè)重的是實(shí)踐、工作需要，反對(duì)者側(cè)重的是理論、缺少明確具體的規(guī)定。

無(wú)論如何，在選舉法規(guī)定的罷免程序無(wú)法有效啟動(dòng)的現(xiàn)實(shí)面前，如何疏通代表的進(jìn)出口，建立能上能下的代表機(jī)制，是大勢(shì)所趨，也是各級(jí)人大必須著力解決的問(wèn)題。

“一些人大代表除了開(kāi)會(huì)舉手外，溝通民意的作用并沒(méi)有發(fā)揮，對(duì)這些代表還沒(méi)有很好的制約辦法。”中國(guó)人民大學(xué)行政管理系主任毛壽龍教授認(rèn)為，“選民與代表雙方都缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制，這是一個(gè)制度的空白。”

事實(shí)上，這一制度在探索實(shí)踐中，并未聽(tīng)到來(lái)自最高權(quán)力機(jī)關(guān)的反對(duì)聲。

2002年1月，湖南省新晃侗族自治縣人大常委會(huì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大換屆時(shí)，在全縣23個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都成立了人大常委會(huì)。此事，引起全國(guó)人大常委會(huì)的高度重視，立即叫停。

“沒(méi)有叫?！保馕吨鵀檫@一制度的探索和實(shí)踐預(yù)留了空間。

理性看待代表辭職制度，有其創(chuàng)新的一面，也有其與法律法規(guī)不盡一致的一面，這也是這一制度未能在更廣闊的實(shí)踐層面得以推廣的重要原因。

要真正解決代表辭職問(wèn)題，有賴(lài)于選民意識(shí)的覺(jué)醒。在這點(diǎn)上，顯然需要待以時(shí)日。

在憲法和法律的框架內(nèi)，可以試，可以實(shí)踐，可以完善，當(dāng)被實(shí)踐證明成熟了的制度再以法律的形式予以規(guī)范，這也是有關(guān)人大制度方面立法的重要途徑。執(zhí)法檢查、代表視察、工作評(píng)議等大都如此。

無(wú)疑，代表辭職制度對(duì)于打破“終屆制”，打造責(zé)任代表、職務(wù)代表提供了實(shí)踐的平臺(tái)，“不履職便辭職”，這也是現(xiàn)代民主的應(yīng)有之義。

注釋?zhuān)?/p>

[1][2][3][4][5]馬蕙瀛：《地方人大建立人大代表辭職制度的相關(guān)情況及相關(guān)討論》，載《人大研究》2005年第10期。

（作者單位：湖南省婁底市人大常委會(huì)研究室）