□ 王紹彬

自2004年云南啟動(dòng)實(shí)施森林生態(tài)效益補(bǔ)償以來，在財(cái)政部、國家林業(yè)局的關(guān)心指導(dǎo)和云南省委、省政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，經(jīng)過不斷探索實(shí)踐，森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制不斷健全，補(bǔ)償規(guī)模不斷擴(kuò)大，補(bǔ)償資金逐年增多，為加快林業(yè)可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，構(gòu)建和諧社會(huì)作出了積極貢獻(xiàn)。

一、云南森林生態(tài)效益補(bǔ)償工作回顧

（一）加強(qiáng)森林分類經(jīng)營。

1996年，按照原林業(yè)部《關(guān)于開展林業(yè)分類經(jīng)營改革試點(diǎn)工作的通知》，在全省24個(gè)縣開展了林業(yè)分類區(qū)劃試點(diǎn)工作。1999年，在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，全省區(qū)劃界定公益林22 267萬畝，占林業(yè)用地面積的61.0%；商品林14 486萬畝，占林業(yè)用地面積的39.0%；公益林按事權(quán)劃分為：國家級公益林15 699萬畝，占70.5%，地方公益林6 567萬畝，占29.5%。

2004年，對國家級公益林進(jìn)行了區(qū)劃界定和兩類林調(diào)整。公益林面積18 580.2萬畝，占50.2%；商品林面積為18 451.7萬畝，占49.8%。按事權(quán)劃分：國家重點(diǎn)公益林11 877.7萬畝，占57.7%；地方公益林6 702.5萬畝，占43.3%。

2006年，開展了114.7萬畝省級公益林區(qū)劃界定和補(bǔ)償試點(diǎn)工作。2008年，全面啟動(dòng)省級公益林生態(tài)效益補(bǔ)償，區(qū)劃界定省級公益林面積5 916.82萬畝，州（市）級公益林240.6萬畝，縣（市、區(qū)）級公益林417.8萬畝。

2009年，開展了國家級公益林分級區(qū)劃工作，共區(qū)劃國家級公益林總面積11 877.7萬畝，其中國有5 039.8萬畝，占42.4%； 集 體5 106.9萬畝，占43.0%；個(gè)人1 731.0萬畝，占14.6%。保護(hù)等級一級6 599.2萬畝，占55.6%；二級5 123.4萬畝，占43.1%；三級155.1萬畝，占1.3%。兩類林比例由2004年的49.8:50.2調(diào)整為47.3:52.7，國家級公益林11 877.7萬畝，占公益林面積的64.4%；地方公益林6 575.2萬畝， 35.6%。

（二）落實(shí)生態(tài)效益補(bǔ)償資金。至2011年，全省國家級和省級補(bǔ)償面積達(dá)到13 270萬畝，補(bǔ)償資金合計(jì)為11.3億元，覆蓋128個(gè)縣（市、區(qū)），惠及林農(nóng)1 880萬人。

（三）規(guī)范補(bǔ)償基金管理。一是嚴(yán)格申報(bào)程序，認(rèn)真執(zhí)行《中央財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》和《云南省省級公益林補(bǔ)償資金管理辦法》有關(guān)規(guī)定，確保中央補(bǔ)償基金及時(shí)足額撥付，?？顚Ｓ谩６锹鋵?shí)管護(hù)責(zé)任，層層簽訂管護(hù)合同，落實(shí)管護(hù)責(zé)任，采取“一卡（折）通”等方式兌付補(bǔ)償金，確保管護(hù)費(fèi)用直接發(fā)放到個(gè)人手中。三是加強(qiáng)補(bǔ)償基金使用的管理和監(jiān)督，對違反規(guī)定截留、擠占、挪用補(bǔ)償基金的，按照有關(guān)法律法規(guī)追究單位及其責(zé)任人的法律責(zé)任。

（四）完善公益林管護(hù)機(jī)制。嚴(yán)格按實(shí)施方案開展生態(tài)效益補(bǔ)償和公益林管護(hù)，確定責(zé)任區(qū)面積、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)和管護(hù)形式，張榜公示，公開競聘專職護(hù)林員或村民聯(lián)合管護(hù)；鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體所有的公益林，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）選聘專職護(hù)林員；林農(nóng)個(gè)人所有或經(jīng)營的公益林，由林權(quán)所有者或經(jīng)營者進(jìn)行管護(hù)。

二、云南公益林生態(tài)效益補(bǔ)償工作的主要成效

（一）充分調(diào)動(dòng)了全社會(huì)愛林護(hù)林積性。既解決了長期困擾的公益林管護(hù)經(jīng)費(fèi)短缺問題，又讓廣大公益林所有者和經(jīng)營者得到了一定補(bǔ)償，調(diào)動(dòng)了廣大農(nóng)村干部群眾愛林護(hù)林的積極性。

（二）提升了森林資源管護(hù)能力。帶動(dòng)了有關(guān)縣（區(qū)、市）森林資源保護(hù)管理能力的提升。以國家重點(diǎn)公益林為核心的森林資源得到了有效保護(hù)，基本達(dá)到國家和省的要求。

（三）改善了森林資源質(zhì)量。實(shí)現(xiàn)了森林資源的三增長，全省森林覆蓋率增加6.73%，森林面積增加3 865.5萬畝，活立木蓄積增加16 457萬立方米。

三、主要的經(jīng)驗(yàn)和做法

（一）完善政策法規(guī)體系。制訂了《云南省森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理實(shí)施細(xì)則》、《云南省重點(diǎn)公益林生態(tài)效益補(bǔ)償項(xiàng)目管理暫行辦法》、《云南省地方公益林管理辦法》、《云南省實(shí)施國家重點(diǎn)公益林森林生態(tài)效益補(bǔ)償工作方案》、《云南省編制重點(diǎn)公益林生態(tài)效益補(bǔ)償縣級實(shí)施方案操作細(xì)則》、《云南省森林生態(tài)效益補(bǔ)償工作責(zé)任制考核辦法（試行）》等地方性法規(guī)和規(guī)范性文件。

（二）落實(shí)組織管理機(jī)構(gòu)。省、州、縣三級逐步建立了林業(yè)分類經(jīng)營與公益林管理機(jī)構(gòu)，落實(shí)工作人員，明確工作職責(zé)。各級林業(yè)、財(cái)政部門實(shí)行雙向責(zé)任管理，層層簽訂公益林補(bǔ)償目標(biāo)管理責(zé)任狀，做到層層有人抓，事事有人管。

（三）健全公益林管護(hù)體系。森林資源監(jiān)測、資源檔案管理、森林火災(zāi)預(yù)防與撲救、林業(yè)有害生物防治、森林資源管護(hù)等基礎(chǔ)建設(shè)和設(shè)施裝備不斷加強(qiáng)，管護(hù)水平不斷提高，逐步健全了公益林資源管護(hù)體系。

（四）建立助農(nóng)增收長效機(jī)制。引導(dǎo)林農(nóng)利用限制性經(jīng)營的權(quán)利，依托公益林資源，大力發(fā)展林下種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)，森林蔬菜，森林花卉，森林藥材，野生食用菌，林特產(chǎn)品采集加工，森林旅游等特色產(chǎn)業(yè)，增加了林農(nóng)的經(jīng)濟(jì)收入。

（五）嚴(yán)格落實(shí)補(bǔ)償工作責(zé)任制。嚴(yán)格按《云南省森林生態(tài)效益補(bǔ)償工作責(zé)任制考核辦法（試行）》的規(guī)定進(jìn)行檢查考評。管好公益林，用好補(bǔ)償金，提高生態(tài)功能，發(fā)揮補(bǔ)償效益。

四、對森林生態(tài)效益補(bǔ)償工作的建議

（一）完善補(bǔ)償基金管理辦法。一是突出對公益林所有者或經(jīng)營者的適當(dāng)補(bǔ)償，尤其是對集體和個(gè)體權(quán)屬公益林林的補(bǔ)償。二是對國有及集體、個(gè)體公益林采用不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，對集體和個(gè)體公益林傾斜，逐步增加補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。三是除自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)和緩沖區(qū)外，在保護(hù)好公益林的前提下，鼓勵(lì)開展林下資源開發(fā)和森林旅游，對立地條件好、林木生長快的用材林，在不影響生態(tài)功能的前提下，可適當(dāng)進(jìn)行擇伐或間伐。四是公益林補(bǔ)償支出標(biāo)準(zhǔn)用百分比表示，避免補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高后又要進(jìn)行修改。五是將除自然保護(hù)區(qū)外的公益林林地使用權(quán)納入林地流轉(zhuǎn)范圍，在不破壞生態(tài)功能的前提下，依法合理利用林地資源。

（二）拓展補(bǔ)償資金籌措渠道。一是征收生態(tài)稅費(fèi)。按照“誰受益，誰補(bǔ)償”的原則，從受益的行業(yè)和單位的贏利中，收取一定比例的資金用于公益林生態(tài)效益補(bǔ)償。二是建立大江大河下游受益地區(qū)向上游治理地區(qū)交納生態(tài)效益補(bǔ)償資金制度。建立下游地區(qū)“反哺”上游地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。三是適時(shí)建立碳匯制度。盡快制定我國碳排放權(quán)交易的有關(guān)政策，使森林經(jīng)營者可以通過碳匯市場實(shí)現(xiàn)森林的部分生態(tài)效益價(jià)值。四是建立社會(huì)捐贈(zèng)和募捐，制度。還可采取發(fā)行生態(tài)彩票、生態(tài)國債多種形式，拓展生態(tài)公益林補(bǔ)償基金的來源。

（三）健全公益林經(jīng)營管理機(jī)制。按照“嚴(yán)格保護(hù)、合理利用”的原則，做到生態(tài)建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展緊密結(jié)合、森林資源保護(hù)與合理開發(fā)利用緊密結(jié)合。嚴(yán)格執(zhí)行《森林法》等有關(guān)政策法規(guī)，嚴(yán)格控制各種建設(shè)項(xiàng)目征占用公益林林地。嚴(yán)厲打擊破壞公益林的違法犯罪行為。在不妨害森林生態(tài)功能的前提下，充分利用公益林豐富的資源，采取科學(xué)的經(jīng)營管理模式，合理地對公益林進(jìn)行開發(fā)利用。除自然保護(hù)區(qū)和生態(tài)極為脆弱的敏感地區(qū)外，可經(jīng)過嚴(yán)格的作業(yè)設(shè)計(jì)，采取撫育間伐、更新采伐、補(bǔ)植補(bǔ)造、林下種養(yǎng)殖業(yè)、野生食用菌、森林蔬菜花卉、森林生態(tài)旅游等，進(jìn)一步改善林分結(jié)構(gòu)，提升生態(tài)效益，增加經(jīng)濟(jì)收入。

（四）完善公益林管理體系。按照“落實(shí)主體、維護(hù)權(quán)益、強(qiáng)化保護(hù)、科學(xué)利用”的總體要求，在穩(wěn)定公益林所有權(quán)的基礎(chǔ)上，以落實(shí)管護(hù)主體為核心，將生態(tài)公益林的管護(hù)責(zé)任、限制性經(jīng)營的權(quán)利、政策性補(bǔ)償與林下資源綜合利用的收益有機(jī)結(jié)合起來，建立主體落實(shí)、監(jiān)管到位、補(bǔ)償合理、責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一的管護(hù)機(jī)制。根據(jù)天保二期政策和國家級、省級公益林補(bǔ)償全覆蓋的實(shí)際，修訂完善縣級實(shí)施方案，優(yōu)化管護(hù)責(zé)任區(qū)和管護(hù)形式，進(jìn)一步落實(shí)管護(hù)責(zé)任主體，簽訂管護(hù)責(zé)任合同，落實(shí)管護(hù)經(jīng)費(fèi)，將管護(hù)任務(wù)落實(shí)到具體單位、管護(hù)人員和山頭地塊。充分發(fā)揮林業(yè)部門的職能作用，切實(shí)加強(qiáng)對公益林的監(jiān)督管理，逐步建立與林業(yè)分類經(jīng)營相適應(yīng)的林業(yè)管理體制，將公益林建設(shè)納入政府行為范疇，成立公益林綜合管理機(jī)構(gòu)納入事業(yè)編制。

（五）建立公益林資源動(dòng)態(tài)監(jiān)測機(jī)制。充分利用全省森林資源二類調(diào)查數(shù)據(jù)，建立公益林資源數(shù)據(jù)庫，為數(shù)字林業(yè)建設(shè)奠定基礎(chǔ)。同時(shí)，根據(jù)公益林資源結(jié)構(gòu)、分布特點(diǎn)、經(jīng)營管理現(xiàn)狀和發(fā)展要求，通過衛(wèi)星遙感等先進(jìn)技術(shù)手段，建立典型區(qū)位定點(diǎn)監(jiān)測、重點(diǎn)地區(qū)遙感監(jiān)測、資源檔案適時(shí)更新相結(jié)合的資源與生態(tài)狀況監(jiān)測體系。通過監(jiān)測，定期獲取重點(diǎn)公益林資源數(shù)量、質(zhì)量等生態(tài)狀況信息，及時(shí)掌握動(dòng)態(tài)，科學(xué)評價(jià)資源保護(hù)和管理效果，為開展森林生態(tài)效益補(bǔ)償績效考評，建立完善森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度提供科學(xué)、可靠的決策依據(jù)。