陳德順，普春梅

［1．復(fù)旦大學(xué)，上海 200433;2．云南民族大學(xué)，昆明 650031］

尋求價(jià)值均衡:現(xiàn)代和諧憲政建構(gòu)的必由之路*

陳德順1，2，普春梅2

［1．復(fù)旦大學(xué)，上海 200433;2．云南民族大學(xué)，昆明 650031］

憲政發(fā)展;和諧憲政;價(jià)值均衡;控權(quán)機(jī)制;有效政府

審視現(xiàn)代西方憲政制度運(yùn)行所面臨的諸多問題和價(jià)值沖突，本文認(rèn)為，尋求政治價(jià)值的某種均衡與和諧，是現(xiàn)代憲政發(fā)展的必然選擇。尋求政治價(jià)值均衡既是現(xiàn)代社會多元利益關(guān)系相互博弈的合理抉擇，也有著厚實(shí)的理論基礎(chǔ)。從政府權(quán)力運(yùn)用這一維度來考察，實(shí)現(xiàn)政治價(jià)值均衡的路徑主要是解決公共權(quán)力“有限”與政府“有為”之間的關(guān)系問題。解決權(quán)力“有限”的核心是建構(gòu)多元化的、相互補(bǔ)充的有機(jī)控權(quán)機(jī)制;實(shí)現(xiàn)政府“有為”的基礎(chǔ)是塑造有效政府，保障政府治理在實(shí)現(xiàn)公共性、公平性、回應(yīng)性、開放性、合作性、凝聚性等方面積極有為，增進(jìn)社會和諧。

面對20世紀(jì)以來憲政制度運(yùn)行的內(nèi)在張力和外在尷尬，各種理論流派都在尋求解決憲政沖突之道。審視20世紀(jì)后期的種種憲政理論，我們發(fā)現(xiàn)，盡管各個(gè)理論派別的理論進(jìn)路和具體的憲政主張存在著差別，但總的來說，它們有一個(gè)共同的理論取向，即通過憲政諸要素的博弈達(dá)成某種程度的均衡，并在如何構(gòu)建一個(gè)更合理、更和諧的立憲政府方面進(jìn)行探索。

一、尋求價(jià)值均衡是現(xiàn)代憲政發(fā)展的合理抉擇

西方憲政制度自確立之日起，就將“有限政府”作為政府權(quán)力行使的底限倫理和政府政策輸出的“金科玉律”。但現(xiàn)代社會的發(fā)展卻要求政府積極調(diào)控社會經(jīng)濟(jì)生活，因而便出現(xiàn)了憲政內(nèi)部價(jià)值的張力。建立在價(jià)值反思基礎(chǔ)上的當(dāng)代憲政理論，盡管不可能完全解決憲政的內(nèi)部矛盾，但這些憲政理論給我們最大的啟示是:尋求憲政價(jià)值的某種均衡，走和諧憲政之路是現(xiàn)代憲政發(fā)展的必然邏輯。解決憲政價(jià)值沖突問題既可以從“權(quán)利”維度 (公民社會權(quán)利主張的調(diào)適)去思考，也可從“權(quán)力(權(quán)力的使用與運(yùn)行)的維度來探索。本文著重從“權(quán)力”維度來探討這一問題。從權(quán)力使用與運(yùn)行這一維度來看，現(xiàn)代憲政發(fā)展的基礎(chǔ)在于政府變革，解決憲政沖突的合理抉擇是尋求權(quán)力“有限”與政府“有為”平衡的過程。所謂“有限”即如何約束公共權(quán)力的問題，而政府“有為”則是指政府如何實(shí)現(xiàn)對社會的積極調(diào)控與治理。至于平衡，《辭?！返慕忉屖?“均衡，指矛盾的暫時(shí)的相對的統(tǒng)一?！保?］(P96)可見，平衡就是事物運(yùn)動變化過程中的某種均衡。

尋求憲政價(jià)值均衡既是現(xiàn)代憲政過程中諸多利益與價(jià)值相互博弈的結(jié)果，也是在汲取古今政治智慧基礎(chǔ)上的一種中道抉擇。東、西方思想史上都有關(guān)于事物平衡與和諧的豐富思想資源。中國古代儒家經(jīng)典崇尚中庸哲學(xué)?！爸小?，有中和、中正、不偏不倚等義; “庸”，有平常、常道等義;“中庸”，即不偏不倚、無過無不及。［2］(P3991)即兼顧事物不同的方面，把握適當(dāng)限度，從而保持事物的平衡。在亞里士多德看來，人的一切行為都有過度、不及和適中三種狀態(tài)。過度和不足是惡行的特性，中庸則是美德的特性。“要使事物合于正義 (公平)，須有毫無偏私的權(quán)衡;法律恰恰正是這樣一個(gè)中道的權(quán)衡”?！皩σ粋€(gè)政制來說，相稱之必要就如五官的相稱”。［3］(P63)據(jù)此，亞里士多德認(rèn)為最好的政體是由中產(chǎn)階級執(zhí)政的共和政體。因?yàn)橹挟a(chǎn)階級既不對別人抱有任何陰謀，也不會自相殘害。

在近代西方政治思想家中，托克維爾一方面認(rèn)識到了平等和自由的分殊，另一方面又希望能建立一種民主 (平等)與自由平衡的民主政治，他認(rèn)為:“我想象這樣的社會，在這個(gè)社會里，人人都把法律視為自己的創(chuàng)造，他們愛護(hù)法律，并毫無怨言的服從法律……雖然民主社會不如貴族社會那樣富麗堂皇，但苦難不會太多。在民主社會，享樂將不會過分，而福利將更為普及;科學(xué)將不會特別突出，而無知將大為減少;情感將不會過于執(zhí)拗，而行為將更加穩(wěn)健;雖然還會有不良行為，但犯罪行為將更為減少。”［4］(P11)

當(dāng)然，平衡并不是一個(gè)可以輕易辨認(rèn)的權(quán)力之間、職能之間的均衡狀態(tài)，它似乎更應(yīng)是一個(gè)持續(xù)進(jìn)行的價(jià)值抉擇過程。然而，憲政的理論與實(shí)踐上“有限”和“有為”矛盾的不可避免性，決定了如何正確處理二者之間的沖突是憲政產(chǎn)生伊始就始終面對的一個(gè)重大課題。由于二者缺一不可，因而解決這個(gè)矛盾的惟一正確途徑只能是雙方兼顧，通過協(xié)調(diào)與平衡，使之達(dá)到和諧統(tǒng)一，而不能抑此揚(yáng)彼，有所偏廢。質(zhì)言之，理想的憲政應(yīng)當(dāng)是:既要對政府權(quán)力嚴(yán)加限制，使其不能為所欲為，危害社會自由，又要給予它足夠的權(quán)威、能量和自主活動空間，讓政府能夠積極作為，保護(hù)和促進(jìn)自由。《美國式民主》的作者伯恩斯等人則指出真正的憲政“既是政府的一種積極的工具，使統(tǒng)治者能夠管理被統(tǒng)治者，又是對政府的一種約束力量，使被統(tǒng)治者能夠制約統(tǒng)治者”。［5］(P34當(dāng)代新憲政論者同樣認(rèn)為，除了控制權(quán)力濫用這一目標(biāo)之外，對政治制度的設(shè)計(jì)還必須注意保證這些制度所制定和執(zhí)行的政策能夠提高國民的福利。憲政政體必須不止是限制權(quán)力的政體，它還必須能有效地利用這些權(quán)力，制定政策，提高公民的福利，“憲法對政府權(quán)力規(guī)定本身，既是限制，也是保護(hù)”。［6］(P14)實(shí)現(xiàn)控權(quán)和保權(quán)的統(tǒng)一，是一種辯證的憲政運(yùn)行規(guī)律?！靶聭椪摬环裾J(rèn)在憲政制度中政治生活的民主化是件好事，但它需要表明民主政府怎樣能夠既是受到制約的又是能動進(jìn)取的——也就是說，既積極促進(jìn)社會福利，與此同時(shí)，又不陷入在組織得最好的公民之間分配利益的專制之中”。［7］(P39)在這一點(diǎn)上，以吉登斯為代表的新左派理論家們也提出類似的主張，即要重新定位國家，就必須超越“政府是個(gè)問題”和“政府是解決問題的答案”的偏激觀念，重建國家和政府。

那么，實(shí)現(xiàn)“有限”與“有為”的平衡是否可能呢?答案是肯定的。有的學(xué)者指出，一個(gè)權(quán)力“有限”的政治體制因?yàn)榧s束了統(tǒng)治者的恣意妄為，因而能夠提高政府決策的民主性和科學(xué)性。這樣的政府肯定會受到人民的信賴和擁護(hù)因而必定是強(qiáng)大有力的。限權(quán)政府還為社會提供了一個(gè)良好的制度框架，使不同的個(gè)人和集團(tuán)可以通過正常渠道順暢無阻地表達(dá)自己的利益要求，包括釋放和宣泄自己的不滿情緒，并在正當(dāng)法律程序的框架內(nèi)相互沖撞、妥協(xié)，以實(shí)現(xiàn)和解，從這個(gè)意義上講，限權(quán)政府反而更有利于國家的穩(wěn)定和長治久安，更有利于政府積極“有為”。不過，“要做到有限政府和有為政府的有機(jī)結(jié)合，必須在憲政制度的設(shè)計(jì)上花大力氣”。［8］另一方面，政府在一定程度上的“有為”不僅不會妨害人們的自由，反而可以促進(jìn)人們的公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。20世紀(jì)以來西方國家的公民權(quán)利和經(jīng)濟(jì)文化權(quán)利，尤其是有色人種、少數(shù)民族和婦女、兒童權(quán)利的增長，也可理解為政府積極作為，將這些權(quán)利納入立法議程的結(jié)果。而且，正是政府為廣大公眾提供了充分的教育機(jī)會，使公民的能力和素質(zhì)得到普遍提高，才使人民能夠更好地行使自己的權(quán)利。

總之，尋求有限與有為的平衡是現(xiàn)代憲政文明發(fā)展的必然趨勢。那么，政府的有限與有為的平衡如何實(shí)現(xiàn)呢?我們認(rèn)為，要實(shí)現(xiàn)有限與有為的平衡，首先應(yīng)當(dāng)從相反相成的原則出發(fā)，革新“有限”和“有為”的觀念。這就是:有限是有為的前提，而有為則是有限的目標(biāo);限權(quán)而不致使政府無能，有為同樣離不開監(jiān)督和約束。同時(shí)，還要從建設(shè)性的角度豐富“有限”和“有為”的內(nèi)容。具體而言，就是要從兩個(gè)維度出發(fā)建設(shè)一個(gè)“受約束的有效政府?！?/p>

二、現(xiàn)代憲政對公共權(quán)力的控制:建構(gòu)多元化的有機(jī)控權(quán)機(jī)制

盡管傳統(tǒng)的“憲政就是有限政府”的消極憲政觀念在現(xiàn)代公民社會中已不合時(shí)宜，但是，誠如新憲政論者所言，從20世紀(jì)的政治生活來看，“政治權(quán)力可能被用于最大的邪惡。限制政治權(quán)力的行使這個(gè)問題必須仍然是關(guān)于政治制度的適當(dāng)概念的中心問題——而且那些不言而喻的限制權(quán)力的手段，例如分權(quán)，特別是一個(gè)獨(dú)立的司法制度的中心地位，必須是制度設(shè)計(jì)的中心”。［7］(P144)這就是說，無論是在古典政治哲學(xué)的語境下，還是在現(xiàn)代政治生活中;無論憲政的價(jià)值取向和功能定位如何變遷，“權(quán)力需要制約”，這是一個(gè)不可移易的規(guī)律。既然政治權(quán)力今天仍然需要加以約束，那么，又如何來制約權(quán)力呢?我們認(rèn)為，在公民社會不斷成長的今天，傳統(tǒng)的政治統(tǒng)治方式正在向治理與善治轉(zhuǎn)型，因而必須建立多元化的有機(jī)制控權(quán)機(jī)制在控權(quán)方式上，必須突破以正規(guī)的法律形式控制權(quán)力的傳統(tǒng)控權(quán)框架，尋求社會力量控權(quán)發(fā)揮非正式手段的控權(quán)作用。在權(quán)力制約的機(jī)制建構(gòu)中，除傳統(tǒng)的“以權(quán)力制約權(quán)力”這一核心體制之外，還應(yīng)當(dāng)補(bǔ)充“以程序制約權(quán)力”這一體制內(nèi)的制約，以及“以權(quán)利制約權(quán)力”和“以社會制約權(quán)力”這兩種權(quán)力體制外部的非正式制約形式。

(1)權(quán)力的剛性制約——以權(quán)力制約權(quán)力。以權(quán)力制約權(quán)力簡稱以權(quán)制權(quán)，其核心就是公共權(quán)力的相互分立與權(quán)力平衡。以權(quán)制權(quán)的關(guān)鍵，就在于通過分立的國家權(quán)力之間的“制約 (check)”實(shí)現(xiàn)“平衡 (balance)”。但從西方國家憲政民主實(shí)踐的歷史來看，以權(quán)制權(quán)是有缺陷的。首先，制約過于“剛性化”政府各部門之間的過分獨(dú)立會造成一種松散狀態(tài)，而不是緊密狀態(tài)?！笆聦?shí)上，要準(zhǔn)確地劃分各部門之間的界限是絕對不可能的。因此，真正的做法應(yīng)當(dāng)是設(shè)計(jì)這樣一種利益和動機(jī)的平衡，以保證三種權(quán)利不是絕對分立，而是永遠(yuǎn)相互依存?！保?］(P58)縱觀現(xiàn)代西方憲政實(shí)踐過程同樣不能忽視公民權(quán)利這個(gè)公權(quán)力的對應(yīng)物。

(2)法治基礎(chǔ)上的權(quán)利保障——以權(quán)利制約權(quán)力。將“以權(quán)利制約權(quán)力”作為一種權(quán)力制約形式，是現(xiàn)代政治文明的重要標(biāo)志。法治是“以權(quán)利制約權(quán)力”的現(xiàn)實(shí)保障。權(quán)利制約最終要依靠法治才能成為現(xiàn)實(shí)。其次是權(quán)利保障的制度化。當(dāng)代社會已經(jīng)總結(jié)出一些以權(quán)利制約權(quán)力的具體措施，如廣泛分配權(quán)利、集體行使權(quán)利、優(yōu)化權(quán)利結(jié)構(gòu)、強(qiáng)化權(quán)利救濟(jì)、提高權(quán)利意識、把握權(quán)利制衡度等。［10］

(3)公民社會作為制約力量——以社會制約權(quán)力。在現(xiàn)代公民社會，我們設(shè)計(jì)權(quán)力制約機(jī)制不能忽視各種以共同體形式存在的公民社會組織力量。社會制約權(quán)力是對權(quán)利制約權(quán)力的必然延伸。此處的“社會”就是公民社會，①盡管在理論上存在“公民社會”與“市民社會”的不同解釋，在本文中不對二者作刻意區(qū)分，二者都用來指涉在現(xiàn)代社會中形成國家與公民個(gè)體之間的中介，包括各種非政府的、非盈利性的社會組織。即非國家權(quán)力和非政黨的“組織”——各種政治社團(tuán)、行業(yè)協(xié)會，以及分類標(biāo)準(zhǔn)有別的大眾傳媒，等等?！笆忻裆鐣哂械种茋覚?quán)力過度膨脹的作用，但這種作用不是反抗國家，而是在國家與市民社會的二元結(jié)構(gòu)中保持平衡?！保?1］(P6)

(4)權(quán)力制約的程序化——以程序制約權(quán)力。在嚴(yán)格規(guī)范的意義上， “程序”同樣不屬于“政體”范疇，但是，程序又是政治權(quán)力合法、正常運(yùn)行的必要規(guī)范。一個(gè)健全的憲政體制不僅要有一個(gè)完整的權(quán)力架構(gòu)，而且還要有一套使其按既定方向運(yùn)轉(zhuǎn)的法律程序?？梢?，程序制約屬于政治體制內(nèi)部的制約?！盁o論程序多么不完善，它都是一種保護(hù)力量，破壞了這個(gè)程序，保護(hù)性力量也就消失了。無論是多數(shù)人的暴政還是其他暴政，程序都是他的天敵和永不屈服的對手?！保?2］(P226)

現(xiàn)代憲政民主的實(shí)踐表明，單純的權(quán)力剛性制約體制，不僅在理論上有違人民主權(quán)這一核心價(jià)值，早已遭到詬病，而且在實(shí)踐中也大大削弱了政府的決斷能力和危機(jī)應(yīng)變能力。同時(shí)，現(xiàn)代社會治理的開放性、協(xié)調(diào)性要求從傳統(tǒng)的剛性憲政走向多因素協(xié)調(diào)的和諧憲政。這就要求四種權(quán)力制約機(jī)制應(yīng)形成一個(gè)有機(jī)的整體，在遏制政府非法行政、侵害公民權(quán)利的同時(shí)，又要讓政府有能力開展社會建設(shè)、拓展公民的權(quán)利，應(yīng)對全球治理面臨的挑戰(zhàn)。

三、現(xiàn)代憲政下政府如何“有為”:塑造有效政府

“有效政府”這一概念的提出是相當(dāng)晚近的事。從理論上說，它首先是基于對政府與市場關(guān)系的理性反思，同時(shí)也受到20世紀(jì)90年代以來諸多理論思潮如治理理論、 “第三條道路”等理論的影響。由于市場失靈和政府失靈的同時(shí)存在，許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為極端的干預(yù)主義和自由主義都是不可取的。一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)和社會的可持續(xù)性發(fā)展所需要的，既不是“小政府”，也不是“大政府”，而是有效政府。本文認(rèn)為，現(xiàn)代政府的“有效”不能僅僅指涉經(jīng)濟(jì)方面，政府的效益也不能只看經(jīng)濟(jì)效益，還應(yīng)該考察其社會效益，乃至環(huán)境效益因?yàn)楝F(xiàn)代政府的職能范圍已擴(kuò)展到經(jīng)濟(jì)、社會和文化等領(lǐng)域。所以，本文將從廣義上理解有效政府概念，將其視作一個(gè)涉及經(jīng)濟(jì)、社會文化諸領(lǐng)域的綜合性概念，并由此出發(fā)思考如何建構(gòu)一個(gè)適應(yīng)全球化時(shí)代的有效政府。

有效政府不僅是必需的，也是可欲的。那么如何塑造理想的有效政府呢?在有效政府應(yīng)如何建設(shè)上，理論界雖有一些探討，但由于視角的差異，往往見仁見智。本文認(rèn)為，對有效政府的形塑應(yīng)考慮以下幾個(gè)方面:

第一，準(zhǔn)確把握政府的職能定位，提高政府對公共產(chǎn)品的供給能力，促進(jìn)社會公平。在推進(jìn)公共產(chǎn)品與公共服務(wù)均等化的進(jìn)程中，一方面要加強(qiáng)政府自身的公共財(cái)政能力建設(shè)，另一方面又要處理好政府與市場的關(guān)系，在部分公共產(chǎn)品的供給中，適當(dāng)引入市場因素，讓民營企業(yè)參與提供公共服務(wù)，同時(shí)行使政府的監(jiān)管職責(zé)。

第二，加強(qiáng)國家對全球化挑戰(zhàn)的回應(yīng)能力正如吉登斯所言，在全球化時(shí)代，國家必須對全球化作出結(jié)構(gòu)性的回應(yīng)。這種回應(yīng)要求變革傳統(tǒng)的“弱政府”的憲政觀，塑造一個(gè)能夠應(yīng)對復(fù)雜國際環(huán)境的“強(qiáng)政府”。當(dāng)然，強(qiáng)調(diào)“強(qiáng)政府”取向依然是有限度的，即它不能走向強(qiáng)權(quán)政治，它只能作為構(gòu)建和諧世界的一種須謹(jǐn)慎使用的工具理性。

第三，重視公民社會的發(fā)展，走向政府與公民社會的共同治理。不管是國家還是公民社會，其治理能力都是有限的。庫伊曼指出:“不管是公共部門還是私人部門，沒有一個(gè)政府動輒能夠擁有解決綜合、動態(tài)、多樣性問題所需要的全部知識與信息，也沒有一個(gè)個(gè)體行動者有足夠的知識和能力去應(yīng)用所有有效的工具”，［13］(P4)它們之間不存在簡單的相互替代關(guān)系。而在這種情況下，治理除了政府機(jī)關(guān)和各種機(jī)構(gòu)外，還包括公民社會的參與，各種利益集團(tuán)、網(wǎng)絡(luò)以及部門間的協(xié)商。

第四，國家應(yīng)加強(qiáng)公民教育，培育公民美德和公共精神，增強(qiáng)政治共同體的凝聚力。這是政府有為的文化維度。本文認(rèn)為，現(xiàn)代政府的有為不能僅僅是提供福利或公共產(chǎn)品，建設(shè)公共文化，塑造公民性格也應(yīng)是它的重要使命。公民美德和公共利益能夠成為社群主義、現(xiàn)代共和主義①現(xiàn)代共和主義是“一種強(qiáng)調(diào)平等、政治參與和公共精神的政治模式”。《布賴克維爾政治學(xué)百科全書》(中文修訂版)，鄧正來譯，第698頁，中國政法大學(xué)出版社，2002年版。我國學(xué)者周葉中等人認(rèn)為，公民美德是共和主義和憲政主義的共同關(guān)注公民美德是立憲政治的精神依托。參見周葉中、戴激濤:《共和主義之憲政解讀》，第129～136頁，人民出版社，2005年版。和新憲政論共同的主題，這充分說明公共精神對于現(xiàn)代憲政國家的重要性。從西方社會的現(xiàn)實(shí)來看，公共精神的缺失是困擾西方國家現(xiàn)代化進(jìn)程的一個(gè)現(xiàn)實(shí)難題?！肮衩赖率且环N關(guān)于公共事務(wù)的學(xué)問和一種認(rèn)真考慮公共目標(biāo)的能力……公民美德不是能從書本上或從授課中習(xí)得的，它是一種需要特定的道德品質(zhì)的能力，即一種歸屬、認(rèn)同某個(gè)社會的情感……公民美德包括一切遠(yuǎn)離僅僅關(guān)心個(gè)人利益而轉(zhuǎn)向關(guān)注公共目標(biāo)的歸屬感”［14］(P3)追逐公共利益是公民的一種美德，政治參與作為積極的政治實(shí)踐是實(shí)現(xiàn)這一美德的重要方式。此外還可通過開放公共領(lǐng)域和擴(kuò)展公共領(lǐng)域的作用發(fā)展協(xié)商民主，擴(kuò)大參與式民主，提升反腐敗的水平，建設(shè)風(fēng)清氣正的廉政文化，密切政府與人民的關(guān)系。［15］簡言之塑造公民美德，擴(kuò)大公民參與，拓展公共領(lǐng)域，培育公共精神，是增強(qiáng)政府治理凝聚力的價(jià)值基礎(chǔ)，是現(xiàn)代治理的必不可少的 “軟件”。［16］

總之，當(dāng)代國家只有在對“有限”與“有為”進(jìn)行精心設(shè)計(jì)，并付諸實(shí)施，充分考慮現(xiàn)代公共權(quán)力的使用及制約的復(fù)雜性，努力實(shí)現(xiàn)憲政價(jià)值的平衡，才能為實(shí)現(xiàn)憲政的和諧提供強(qiáng)有力的保障。

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1671-7511(2012)03-0106-05

2011-03-03

陳德順，男，復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院政治學(xué)博士后，云南民族大學(xué)哲學(xué)與政治學(xué)學(xué)院教授;普春梅，女，云南民族大學(xué)外語學(xué)院教師。

*本文為國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目“平等與自由的博弈——西方憲政民主的價(jià)值沖突與演進(jìn)趨勢研究”(項(xiàng)目號:08BZZ010)中國博士后科學(xué)基金項(xiàng)目“西方憲政民主的價(jià)值沖突與整合路徑研究”(項(xiàng)目號:201104253)的階段性研究成果。

■責(zé)任編輯/張瑞臣