馬海麗

(華東師范大學公共管理學院，上海 200062)

城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶“空賬”問題研究
——以法制為視角

馬海麗

(華東師范大學公共管理學院，上海 200062)

我國現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的實施辦法。由于轉(zhuǎn)軌成本等歷史原因，從這一制度實施之日起，便存在著很多問題，尤其是個人賬戶“空賬”運行，已成為社會各界關(guān)注的焦點。本研究對養(yǎng)老保險個人賬戶“空賬”運行問題進行了闡述，并從現(xiàn)有法律法規(guī)等入手，對該問題進行定位，最后得出相關(guān)結(jié)論。

養(yǎng)老保險;個人賬戶;空賬;法律法規(guī)

自20世紀80年代中期以來，我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度(以下簡稱基本養(yǎng)老保險制度)一直在進行改革。正是由于該制度在我國現(xiàn)行的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度三支柱中的第一支柱作用，關(guān)于基本養(yǎng)老保險制度的政策規(guī)定也不斷推陳出新。具有標志性意義的一項政策就是個人賬戶制度的引進。

一、法律法規(guī)對個人賬戶的相關(guān)規(guī)定

我國基本養(yǎng)老保險制度自采用實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合模式以來，個人賬戶“空賬”運行已暴露出諸多弊端，而根據(jù)我國已有的法律法規(guī)，個人賬戶“空賬”運行是不允許的。

(一)法律法規(guī)對個人賬戶建立與運行的規(guī)定

關(guān)于個人賬戶制度的引進，最早可追溯到1995年國務院頒布的《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》(以下稱1995年《通知》)，此后，國務院于1997年頒布《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》(以下稱1997年《決定》)，勞動部辦公廳于1997年頒布《職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶管理暫行辦法》(以下稱1997年《辦法》)，國務院于2000年頒布《關(guān)于印發(fā)完善城鎮(zhèn)社會保障體系試點方案的通知》(以下稱2000年《通知》)，又于2005年出臺《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》(以下稱2005年《決定》)，這些政策文本將“統(tǒng)賬結(jié)合”模式逐步確立與完善，直到2011年我國《社會保險法》的出臺，該模式得以立法確立。

1．關(guān)于個人賬戶建立的規(guī)定

1995年《通知》指出，基本養(yǎng)老保險費用由企業(yè)和個人共同負擔，實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合;做好繳費記錄和個人賬戶等基礎(chǔ)工作，堅持?？顚Ｓ迷瓌t，確?；鸬陌踩⑴崿F(xiàn)其保值增值。1997年《辦法》規(guī)定，個人賬戶用于記錄參加基本養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌的職工繳納的基本養(yǎng)老保險費和從企業(yè)繳費中劃轉(zhuǎn)記入的基本養(yǎng)老保險費，以及上述兩部分的利息金額。2005年《決定》指出，逐步做實個人賬戶，完善社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的基本制度。2011年《社會保險法》第十一條作了明確規(guī)定，基本養(yǎng)老保險實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合，且個人賬戶不能提前支取。

2．關(guān)于個人賬戶繳費比例的規(guī)定

1995年《通知》指出，做好繳費記錄和個人賬戶等基礎(chǔ)工作，堅持?？顚Ｓ迷瓌t，確保基金的安全并努力實現(xiàn)其保值增值。1997年《決定》指出，按本人繳費工資11%的數(shù)額為職工建立基本養(yǎng)老保險個人賬戶。2000年《通知》作出調(diào)整，個人賬戶規(guī)模由本人繳費工資的11%調(diào)整為8%，企業(yè)繳費部分不再劃入個人賬戶，全部納入社會統(tǒng)籌基金。2005年《決定》則在肯定上述法規(guī)的基礎(chǔ)上指出，從2006年1月1日起，個人賬戶的規(guī)模全部由個人繳費形成。

3．關(guān)于個人賬戶用途的規(guī)定

1997年《決定》指出，個人賬戶儲存額只用于職工養(yǎng)老，不得提前支取;職工調(diào)動時，個人賬戶全部隨同轉(zhuǎn)移;職工或退休人員死亡，個人賬戶中的個人繳費部分可以繼承;基本養(yǎng)老保險基金實行收支兩條線管理，要保證?？顚Ｓ?，嚴禁擠占挪用和揮霍浪費。之后頒布的1997年《辦法》中指出，個人賬戶的支付方法為，按統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險辦法辦理退休的職工，其基本養(yǎng)老金中的基礎(chǔ)養(yǎng)老金、過渡性養(yǎng)老金等由社會統(tǒng)籌基金支付;個人賬戶養(yǎng)老金由個人賬戶中支付。

4．關(guān)于個人賬戶獨立運作的規(guī)定

2000年《通知》明確指出，社會統(tǒng)籌基金與個人賬戶基金實行分別管理，社會統(tǒng)籌基金不能占用個人賬戶基金;個人賬戶基金由省級社會保險經(jīng)辦機構(gòu)統(tǒng)一管理，按國家規(guī)定存入銀行，全部用于購買國債，以實現(xiàn)保值增值。

(二)法律法規(guī)對個人賬戶規(guī)定的缺陷

梳理國家先后出臺的政策及法律文件，我們可以得出以下結(jié)論。

1．缺乏對個人賬戶保護的強制性規(guī)定

法律法規(guī)的缺口為個人賬戶“空賬”運行提供了條件。首先，1997年《決定》關(guān)于過渡性養(yǎng)老金的解決辦法，僅提出“從養(yǎng)老保險基金中解決”，這為日后挪用個人賬戶部分留下了可能性。其次，雖然多部法規(guī)對個人賬戶作出了“不能挪用，不得提前支取”的規(guī)定，但是對“挪用”或“提前支取”的行為卻沒有規(guī)定需承擔法律責任;而目前，個人賬戶被挪用于支付社會統(tǒng)籌部分養(yǎng)老金，顯然違反了支付方法中“各司其職”的規(guī)定。

2．缺乏對個人賬戶保值增值的具體規(guī)定

個人賬戶是參保人員為日后養(yǎng)老所做的一項“投資”，個人賬戶基金的保值增值與否關(guān)系著參保人員退休后能否保持原有的生活水平。我國個人賬戶“不能提前支取”，因此國家也理應承擔其保值增值的責任。雖然2000年《通知》中指出，個人賬戶基金“全部用于購買國債”，但個人賬戶作為我國基本養(yǎng)老保險制度的特殊組成部分，理應有一套完備的、具體的保值增值計劃，加上日后個人賬戶實際上完全是在“空賬”的狀態(tài)下運行，個人賬戶的依法保值增值更加無從談起。

3．缺乏對做實后的個人賬戶的保護性規(guī)定

政策方面的個人賬戶改革主要是圍繞個人賬戶的規(guī)模、籌資和待遇等方面進行的，雖頻繁改動，但對于個人賬戶的定位始終不明確。在政策實施中，還存在把“空賬”做實的問題。我國自2001年起逐步進行了個人賬戶做實的試點改革。2005年決定正式提出要“逐步做實個人賬戶，完善社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的基本制度”。這些都表明了國家治理“空賬”運行的態(tài)度，但對于做實后的個人賬戶缺乏保護性的規(guī)定。因為規(guī)模龐大的個人賬戶一經(jīng)做實，其保值增值將是一項極具挑戰(zhàn)性的任務，如果沒有翔實的、綜合的一整套保值增值方案規(guī)劃，那么個人賬戶即使做實也難以正常運作下去。

二、個人賬戶“空賬”運行實況與做實情況

目前，個人賬戶部分空賬數(shù)額觸目驚心。并且，自2001年遼寧省嘗試做實個人賬戶開始，在充分調(diào)查研究和總結(jié)相關(guān)試點省份經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，2005年《決定》也明確指出，逐步做實個人賬戶。

(一)個人賬戶“空賬”運行

個人賬戶“空賬”通常是指，參保人繳納到個人賬戶部分的養(yǎng)老保險費，雖能看到積累數(shù)額，實則全部被挪用至當前已退休人員社會統(tǒng)籌部分養(yǎng)老金的支付。

1．“空賬”的界定及形成原因

自我國基本養(yǎng)老保險實行社會統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶相結(jié)合的模式以來，制度的轉(zhuǎn)型使社會產(chǎn)生了“老人”、“中人”兩類群體?！袄先恕笔侵父母锴熬鸵淹诵莸穆毠ぃ祟惾后w沒有個人賬戶，沿用現(xiàn)收現(xiàn)付的養(yǎng)老保險金支付方式;“中人”是指改革前參加工作而改革后逐步退休的職工，此類群體建立個人賬戶的時間較短，基金積累有限，其養(yǎng)老保險金由社會統(tǒng)籌、個人賬戶和過渡養(yǎng)老金三部分組成。

為了使“老、中”兩類群體的基本養(yǎng)老權(quán)益不因制度轉(zhuǎn)軌而中斷，按照1997年《職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶管理暫行辦法》規(guī)定，應由社會統(tǒng)籌部分負責，如果基本養(yǎng)老保險基金出現(xiàn)支付不足，按《社會保險法》規(guī)定，也應由政府給予補貼，但我國一直采取直接挪用在職職工個人賬戶資金的方法，以保證這部分退休職工養(yǎng)老金的發(fā)放，造成在職職工的個人賬戶雖然賬面上顯示擁有一定的金額，但實際上幾乎成了“空賬”［1］。

2．“空賬”運行帶來的問題

首先，個人賬戶“空賬”運行不利于基本養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)發(fā)展。據(jù)有關(guān)專家估算，我國養(yǎng)老保險個人賬戶“空賬”規(guī)模2004年為7 400億元，2009年達到1．3萬億元［2］，而且每年以1 000億元的規(guī)模遞增。如果解決不好個人賬戶“空賬”問題，將對個人賬戶基金的安全運營構(gòu)成威脅，使改革后的養(yǎng)老保險制度無法實現(xiàn)既定的轉(zhuǎn)軌目標。

其次，個人賬戶“空賬”運行不利于公平性的體現(xiàn)。我國基本養(yǎng)老保險實行體制轉(zhuǎn)型時，對于轉(zhuǎn)軌成本這一不容忽視的問題并沒有設計一套可執(zhí)行的專門方案，而是期望通過加大企業(yè)統(tǒng)籌費率的方式逐步將其消化［3］。這樣一來，現(xiàn)有企業(yè)和在職職工將會陷入“雙重負擔”的困境，即要求當代在職職工為社會統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶籌集資金，同時負擔過去在現(xiàn)收現(xiàn)付制度下的“老人”的養(yǎng)老義務。顯然這是不公平的。

(二)個人賬戶做實情況

自2001年到2008年，我國做實個人賬戶的試點省份從1個擴展到了13個。

1．個人賬戶“做實”的界定

關(guān)于個人賬戶“實賬”，當前學術(shù)界并沒有給出明確的定義。比較公認的個人賬戶的“實賬”應該是指當個人賬戶需要變現(xiàn)資金時能及時變現(xiàn)，產(chǎn)權(quán)可以以金融資產(chǎn)甚至實物資產(chǎn)的形式存在(如銀行存款、股權(quán)或債權(quán)等)，并且這些資產(chǎn)應該是安全的，具有保值增值的能力［4］。那么，做實個人賬戶問題，實質(zhì)是明晰個人賬戶對統(tǒng)籌基金的債權(quán)，并且要還清這筆債務，同時個人賬戶利用這筆資金投資于其他金融資產(chǎn)或?qū)嵨镔Y產(chǎn)，也就是解決個人賬戶資產(chǎn)以什么形式存在的問題。

2．個人賬戶做實實踐

我國于2001年從遼寧省開始建立養(yǎng)老保險做實個人賬戶試點，截至2008年底，擴展至吉林、黑龍江、天津、山西、上海、江蘇、浙江、山東、河南、湖北、湖南、新疆等13個省份(含直轄市、自治區(qū))。

試點方案概括起來主要有兩種形式:一是“填缺口”，以遼寧省為代表，即全部做實個人賬戶，中央補貼金額直接用于發(fā)放統(tǒng)籌部分的缺口，以保證當期養(yǎng)老金的足額發(fā)放;二是“補賬戶”，以吉林和黑龍江兩省為代表，即先用個人賬戶基金保證當期養(yǎng)老金的發(fā)放，然后把中央補貼金額直接用于補充個人賬戶［5］。

自2007年以來，試點省份養(yǎng)老保險個人賬戶做實的效果統(tǒng)計見表1。

表1 試點省份養(yǎng)老保險個人賬戶做實效果

資料來源:2007年全國社會保險情況，2009—2010年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報，中華人民共和國人力資源和社會保障部網(wǎng)站。

根據(jù)表1可以得知，自2008年以來，做實的個人賬戶基金積累僅占基本養(yǎng)老保險基金結(jié)存總金額的12%左右。與龐大的個人賬戶“空賬”規(guī)模相比，做實工作的成效十分有限。

此外，由于個人賬戶積累時間長，數(shù)額大，且多年處于“空賬”運行狀態(tài)，加上老齡化的到來，不少地方財政困難等導致養(yǎng)老金支付缺口巨大，真正做實個人賬戶舉步維艱。以遼寧省為例，根據(jù)《2011中國養(yǎng)老金發(fā)展報告》披露的數(shù)據(jù)，若忽略財政補貼，只考慮征繳收入，2010年遼寧的基本養(yǎng)老保險資金缺口在146．5億元［6］。由于老齡化趨勢的加重，每年養(yǎng)老金支付基數(shù)的增加，再無個人賬戶資金的支援，統(tǒng)籌基金部分缺口越來越大。一方面中央的補貼為定額補貼，地方財政壓力巨大;另一方面，已經(jīng)做實的個人賬戶資金卻無處投資。不得已，遼寧省又開始“借支”個人賬戶資金，以填補統(tǒng)籌基金缺口，由此出現(xiàn)了個人賬戶“二次空賬”。這實際上等于做實個人賬戶的失敗。

三、完善我國個人賬戶制度的建議

解決目前的個人賬戶“空賬”運行狀態(tài)，并完善我國“統(tǒng)賬結(jié)合”的模式，可嘗試從三方面入手。

(一)加強關(guān)于個人賬戶的專門立法

立法先行是許多國家成功建設社會保障制度的經(jīng)驗。我國現(xiàn)在已經(jīng)頒布了規(guī)范社會保障制度運行的《社會保險法》，但該法對于參保者個人賬戶權(quán)益的保護力度卻十分薄弱。前文已論述，無法可依、責任缺失是個人賬戶被挪用的根本原因。針對個人賬戶在我國基本養(yǎng)老保險制度的特殊地位，應該通過法律或?qū)ｍ椃ㄒ?guī)使之明確化。

1．在法律法規(guī)中應明晰并強化個人賬戶的產(chǎn)權(quán)

養(yǎng)老保險個人賬戶是一種帶有強制性的儲蓄，完全由個人繳費形成，因此個人賬戶的積累資金本質(zhì)上屬于參保人的私人財產(chǎn)，其產(chǎn)權(quán)當屬個人，任何部門和單位都不能挪用，否則就應受到法律的懲罰。建議相關(guān)法律中不僅應明確規(guī)定個人賬戶基金的性質(zhì)，而且應對擠占挪用個人賬戶的行為規(guī)定相應制裁、懲罰措施，將法律作為確保個人賬戶基金安全完整的有力武器。

2．嚴格遵守已有的法律法規(guī)

法律法規(guī)作為強制性、權(quán)威性的象征，其頒布的目的就在于指導和約束我們的行為，使其規(guī)范化、有益化。比較突出的有兩點。

首先，嚴格遵守個人賬戶獨立運作的規(guī)定。從1995年到2011年頒布的各項法規(guī)及法律文件，對個人賬戶作出了多項強制性規(guī)定，其中“個人賬戶不能挪作他用”、“社會統(tǒng)籌基金不能占用個人賬戶基金”等硬性規(guī)定也被強調(diào)多次。因此，嚴格遵守這些規(guī)定，制止目前的個人賬戶“空賬”運行行為，才能將已有的法律法規(guī)的價值充分體現(xiàn)出來。

其次，貫徹執(zhí)行“基本養(yǎng)老保險基金出現(xiàn)支付不足時，政府給予補貼”的政策。一方面是政策有上述規(guī)定，另一方面是現(xiàn)實中，我國社會保險繳費比例超過了世界絕大多數(shù)國家［7］，在這種情況下，由政府來承擔轉(zhuǎn)軌成本的支付責任，通過財政手段來償付隱形債務問題是一種非常必要的手段。2009年我國財政對社會保障的補貼合計為1 771億元，其中中央財政1 326億元(2009年全國社會保障基金理事會公告)。考慮到世界上主要國家平均財政預算的20%都用于社會保障事業(yè)，我國政府的財政投入還有較大的上升余地［8］。

(二)逐步做實養(yǎng)老保險個人賬戶

目前在我國，做實個人賬戶是可行的，前提是要制定一套翔實的、合理的、分步驟的規(guī)劃。

1．做實基本養(yǎng)老保險個人賬戶具有經(jīng)濟可行性

在理論上，初步測算結(jié)果表明，如果采用國家財政補充方式來做實個人賬戶，完全具有可行性:這樣的補充資金額度，不會對財政運行帶來不利影響［9］(見表2)。而在實踐上，我國已有13個省份進行了個人賬戶做實實踐，雖然成效有限，但其取得的成就與積累的經(jīng)驗是非常明顯的。

表2 養(yǎng)老保險個人賬戶做實所需財政補充金額

數(shù)據(jù)來源:1．2006年全國財政決算．中華人民共和國財政部網(wǎng)站;2．褚福靈［9］。

2．分步驟逐步做實個人賬戶

目前，對做實個人賬戶存在不少爭論，主要有六種觀點:凍結(jié)個人賬戶［10］;建立名義個人賬戶［11］;逐步做實個人賬戶［12］;立即做實個人賬戶［13］。綜合本研究觀點，由于我國養(yǎng)老保險個人賬戶已有“空賬”規(guī)模巨大，如果政府一次性補充完整，勢必會給財政造成巨大負擔，因此采取“漸進式”做實個人賬戶是比較合適的方式。具體方法就是分時間或分群體逐步進行，如選擇2001年和2007年作為時間切分點，對于2001年以前的個人賬戶“空賬”部分不再做實，對于2007年以后的個人賬戶則嚴格做實到個人，對于2001年至2007年間的個人賬戶“空賬”部分進行重點做實，政府根據(jù)各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀給予適當?shù)难a貼，對于東部等較發(fā)達地區(qū)可由省級政府進行補貼，對中西部等經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)可由中央政府和省級政府分比例補貼。

(三)做好個人賬戶基金保值增值工作

個人賬戶做實以后，將會有巨額的基金積累，那么這部分老百姓的“養(yǎng)命錢”如何進行保值增值，則會成為重中之重。由于社會保險基金的特殊性，如何處理其安全性與收益性的關(guān)系是一道難題。近些年來由于CPI漲幅升高，銀行利率長期偏低，養(yǎng)老金實際上處于虧損狀態(tài)，以往的購買國債等投資方式固然安全性高，但已無法改變養(yǎng)老金的實際虧損現(xiàn)狀，為此探尋新的投資途徑則提上日程。進入2012年，關(guān)于養(yǎng)老金入市的問題一直備受矚目，3月下旬，該問題塵埃落定。全國社?；鹄硎聲瞻l(fā)布消息稱，經(jīng)國務院批準，社?；鹄硎聲軓V東省政府委托，投資運營廣東城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險結(jié)存資金1 000億元，此舉在全國尚屬首次［14］。在一些資本市場較成熟的發(fā)達國家，養(yǎng)老金入市屬于通行做法，而在我國難免會發(fā)生異化。

一方面積累的養(yǎng)老金虧空嚴重，另一方面養(yǎng)老金入市面臨巨大風險，在這樣的情況下，首先要堅持立法先行，制定與出臺有關(guān)養(yǎng)老金入市的法律法規(guī)，對養(yǎng)老金的投資方向、投資主體，以及有關(guān)責任歸屬與追究等問題作出明確規(guī)定并嚴格執(zhí)行。其次加大對證券市場的監(jiān)管力度，打擊市場操縱、內(nèi)幕交易等行為，建立更加透明與成熟的證券市場，將入市風險降低到最小程度。

四、結(jié)束語

人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃綱要中指出，要完善城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度，進一步做實基本養(yǎng)老保險個人賬戶。由此看來，切實解決個人賬戶“空賬”問題不僅是現(xiàn)有法律法規(guī)的要求，也是我國養(yǎng)老保險事業(yè)發(fā)展的方向，更是我國養(yǎng)老保險制度實現(xiàn)真正轉(zhuǎn)軌的關(guān)鍵。因此，找到“空賬”問題產(chǎn)生的根源——解決轉(zhuǎn)軌成本問題，并積累已有的試點經(jīng)驗，逐步做實個人賬戶，不僅是對民眾權(quán)益的尊重，也是對政府形象的維護。

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(責任編輯 周江川)

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2012－04－15

馬海麗(1989—)，女，碩士研究生，研究方向:社會保障管理。