葉劍平 ，宋家寧 ，畢宇珠

（1.中國人民大學(xué)土地管理系，北京100872；2.中國人民大學(xué)土地政策與制度研究中心，北京100872；3.北京農(nóng)學(xué)院城鄉(xiāng)發(fā)展學(xué)院，北京102206）

1 前言

本文所指的土地整治主要指在中國城鎮(zhèn)化過程中，以新農(nóng)村建設(shè)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等理念為背景，通過整治農(nóng)村土地，借助具體的政策設(shè)計(jì)（如城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤）以實(shí)現(xiàn)城與鄉(xiāng)在發(fā)展路徑、發(fā)展水平上的公平一致。根據(jù)相關(guān)學(xué)者的見解，土地整治的問題指向是打造現(xiàn)代鄉(xiāng)村生活、生產(chǎn)和生態(tài)（簡稱“三生”）的平臺[1]，土地整治工程的實(shí)施以及鄉(xiāng)村治理的改善是破解農(nóng)村地區(qū)發(fā)展“瓶頸”的有效手段和實(shí)現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求[2]。然而實(shí)際的制度運(yùn)行卻不盡如人意，主要表現(xiàn)在當(dāng)前土地整治大多以政府為主導(dǎo)、其他各方配合，表面上符合降低過程交易費(fèi)用的原理，但是土地整治實(shí)際是以中國農(nóng)村土地制度改革為基礎(chǔ)的，而改革需要各種私人性的保障機(jī)制以防范制度中的成員在相處過程中出現(xiàn)的壞行為[3]。政府主導(dǎo)模式缺乏這種制約機(jī)制，導(dǎo)致土地整治“善”的制度得到的卻可能是“惡”的結(jié)果，同時增加了交易費(fèi)用。學(xué)者對農(nóng)村土地整治中農(nóng)民權(quán)益受損的表現(xiàn)形式進(jìn)行了總結(jié)，認(rèn)為當(dāng)前實(shí)行的農(nóng)村土地整治往往片面追求增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)及土地財(cái)政，違背農(nóng)民意愿強(qiáng)拆強(qiáng)建，較少考慮農(nóng)民生產(chǎn)、生活等方面因素[4]。針對這些問題，學(xué)術(shù)界進(jìn)行了廣泛和深入的研究，許多學(xué)者提出了農(nóng)民參與及引進(jìn)民間資本的觀點(diǎn)，如有學(xué)者指出由于土地整治的最終受益者是農(nóng)民，因此農(nóng)民能否全程參與，決定著土地整治的質(zhì)量和效果[5]；有學(xué)者指出改變當(dāng)前土地整治主體間合作模式，引入民間資本進(jìn)行政府與市場的合作十分必要[6]；有學(xué)者對民間資本介入農(nóng)村土地整治項(xiàng)目設(shè)計(jì)了具體的參與路徑[5]。從研究現(xiàn)狀看，土地整治的運(yùn)行模式逐漸成為當(dāng)前研究熱點(diǎn)，特別是農(nóng)民參與權(quán)實(shí)現(xiàn)與民間資本介入成為一個值得探討的話題。本文立意于此，引入第三方主體進(jìn)行土地整治的機(jī)制創(chuàng)新，并設(shè)計(jì)農(nóng)民及市場的參與路徑，運(yùn)用委托—代理理論對比不同信息狀態(tài)下農(nóng)民及村集體的收益情況，從而在理論上確定新機(jī)制對土地整治權(quán)益分配的優(yōu)化作用。

2 委托—代理理念下土地整治路徑選擇

理性的設(shè)計(jì)者在設(shè)計(jì)一個不完全的制度時，要在邏輯上考慮人們的機(jī)會主義傾向——欺騙性自利（Self-seeking With Guile）的傾向[7]。如果按照委托—代理理論的要求對土地整治進(jìn)行新的安排，就需要在充分考慮各主體間責(zé)任與義務(wù)的前提下進(jìn)行，除了對委托人、代理人進(jìn)行定位外，還要有合理的機(jī)制幫助該委托—代理關(guān)系實(shí)現(xiàn)權(quán)、利方面的配置。

如圖1，在委托—代理模型下設(shè)計(jì)的土地整治涉及4方主體：政府、農(nóng)民、實(shí)施者（第三方）、投資者。與原有的兩方（政府—農(nóng)民）或三方（政府—農(nóng)民—企業(yè)）相比，這里將介入的市場主體分為實(shí)施者與投資者，實(shí)施者是擁有獨(dú)立地位、不以整治過程中“剩余利潤”為目標(biāo)的第三方主體；投資者主要是依托金融市場的投資性資金，這里對投資者的定義較為寬泛，公益性基金、產(chǎn)業(yè)型基金乃至風(fēng)險性投資基金均可介入。這樣一種主體安排，實(shí)際上將原模式下單一的委托—代理關(guān)系變?yōu)槎嘀氐奈小黻P(guān)系：通過權(quán)利的攤薄，實(shí)現(xiàn)各主體間的制衡，將政府原有的控制權(quán)權(quán)能降低，顯化其公權(quán)力執(zhí)行者身份；將實(shí)施工作交給市場，市場作為另一層面的代理人，通過與農(nóng)民談判，可以更好地實(shí)現(xiàn)其利益訴求；農(nóng)民在這個模式中不再是單純的所有權(quán)主體，機(jī)制設(shè)計(jì)中賦予其一定的投資空間，通過控制部分股權(quán)，對代理人進(jìn)行監(jiān)管并實(shí)現(xiàn)自我利益；除了對三方主體的整體描述外，代理人市場將再做細(xì)分，分為實(shí)施者與投資者，這種細(xì)分也是為了避免實(shí)施方由一個主體代理產(chǎn)生的“道德風(fēng)險”①“道德風(fēng)險”具有內(nèi)生性特點(diǎn)，而且在缺乏監(jiān)督的利益驅(qū)動下，該種風(fēng)險是造成委托—代理關(guān)系中成本上升的重要原因。。因?yàn)樵谖小砟Ｐ椭?，代理人與委托人相比有信息優(yōu)勢[8]，在實(shí)際執(zhí)行過程中代理人又通過信息優(yōu)勢控制著委托人農(nóng)民的土地[4]，在信息不對稱的前提下，如果委托人不通過實(shí)際介入獲得話語權(quán)，并對代理人的行為進(jìn)行監(jiān)督，代理人極有可能在軟約束下產(chǎn)生對委托人的實(shí)際不負(fù)責(zé)行為。因此，新模式下，農(nóng)民以貨幣或土地實(shí)體入股，通過與市場分享股權(quán)對實(shí)施者進(jìn)行規(guī)范與監(jiān)督，從而實(shí)現(xiàn)各主體權(quán)利義務(wù)間的細(xì)分與相互間的制衡。

圖1 委托—代理理念下土地整治思路圖Fig.1 Land remediation ideas under Principal-agent concept

政府：市場監(jiān)管及規(guī)劃制定。農(nóng)民：傳統(tǒng)的委托—代理關(guān)系面對的一個主要問題即以貨幣使用者或納稅人形式存在的委托人，如何保護(hù)自身利益并防止代理人的各種機(jī)會主義行為[3]。避免此問題的一個根本途徑即委托人以一定方式介入到整治中，從而對整治過程實(shí)現(xiàn)監(jiān)督。農(nóng)民可以通過股權(quán)實(shí)現(xiàn)整治利益分享，實(shí)現(xiàn)土地資產(chǎn)溢價的合理分配，并在安置、產(chǎn)業(yè)布局及相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施配建方面均可實(shí)現(xiàn)意愿的表達(dá)。市場：實(shí)際資金投入及運(yùn)營。這里將市場主體分割為投資者與實(shí)施者（第三方）。投資者是資金的實(shí)際所有人，第三方需要選擇有公益性質(zhì)的團(tuán)隊(duì)介入，作為代理人，在各主體的監(jiān)督下實(shí)施，將資金所有者與產(chǎn)權(quán)所有者隔離開，保證土地整治過程中權(quán)與利的合理分配。投資者只作為資金所有人，不負(fù)責(zé)具體工作，從而防止投資與實(shí)施為同一主體時產(chǎn)生的自利行為。

這種模式將單一的委托—代理關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘀匚小黻P(guān)系（投資者—實(shí)施者委托代理，農(nóng)民—實(shí)施者委托代理，政府—實(shí)施者委托代理），這一系列的關(guān)系又以第三方——實(shí)施者為核心，實(shí)施者的報酬通過委托—代理協(xié)議進(jìn)行定價，從而保證其身份的相對獨(dú)立，可以在整治過程中更好地實(shí)現(xiàn)公平。在公平的基礎(chǔ)上可以分別實(shí)現(xiàn)政府的公益目標(biāo)（基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、區(qū)域發(fā)展、產(chǎn)業(yè)發(fā)展）、市場的盈利目標(biāo)（實(shí)施者費(fèi)用、股東股權(quán)收益）及舊模式下最難保障的農(nóng)民權(quán)益（權(quán)利體現(xiàn)、增值收益分享）。

3 委托—代理理論下土地整治主體權(quán)益分配模型

3.1 引入第三方主體的土地整治模式的委托—代理內(nèi)涵

在委托—代理模型中，代理人與委托人相比有信息優(yōu)勢，這為模型提供了一個自然的分析框架，從而可以探討這樣的問題，即在許多貿(mào)易關(guān)系中信息約束會產(chǎn)生重要的經(jīng)濟(jì)影響，因此應(yīng)該將其與一般的資源約束同等對待[9]。中國傳統(tǒng)的土地整治模式實(shí)際上也存在信息不對稱問題，政府、農(nóng)民、市場主體之間是有信息差別的，農(nóng)民雖然是名義上的所有權(quán)主體，但是待整治區(qū)域的潛在資產(chǎn)價值、開發(fā)難易度等信息均由政府與市場主體掌握。這種信息不對稱是農(nóng)民參與權(quán)無法合理體現(xiàn)及資產(chǎn)增值收益分配不合理的重要原因。

可以用一個委托—代理模型來解釋政府、市場與農(nóng)民在傳統(tǒng)的土地整治模式中的相關(guān)行為。以往的土地整治，代理人地方政府或市場主體實(shí)際控制著農(nóng)民土地，土地整治所能實(shí)現(xiàn)的利益目標(biāo)實(shí)際是由代理人的努力程度決定的。這里要對相應(yīng)的代理人政府或市場主體分別進(jìn)行分析：在土地整治過程中，政府與市場主體的利益是有區(qū)別的，在當(dāng)前“土地財(cái)政”背景下，經(jīng)濟(jì)利益無疑是政府的追求目標(biāo)之一，但同時，出于政績及公益目標(biāo)的考慮，整治過程中涉及的農(nóng)民安置、區(qū)域發(fā)展也是地方政府目標(biāo)之一，而介入到土地整治中的市場主體的目標(biāo)可視為對經(jīng)濟(jì)利益的追求。

3.2 委托—代理理念下土地整治最優(yōu)化的主體收益分成

政府，確切地說是地方政府實(shí)際控制著由農(nóng)民所有的、作為土地整治基礎(chǔ)性資源的土地。從最原始的關(guān)系出發(fā)，土地整治中最根本的委托—代理關(guān)系應(yīng)該是發(fā)生在農(nóng)民與政府間。市場主體是政府與農(nóng)民達(dá)成委托—代理關(guān)系后引入的具體實(shí)施方，其與政府或農(nóng)民間的關(guān)系屬于次級的委托—代理關(guān)系。首先整體分析農(nóng)民作為委托人，政府和市場主體作為代理人的情形。

在這種關(guān)系下，土地整治的總體收益P①這里的收益P指土地整治的綜合收益，包括經(jīng)濟(jì)、社會、民生、生態(tài)等多方面。如果單從經(jīng)濟(jì)收益來看，一個區(qū)域進(jìn)行整治后可以實(shí)現(xiàn)的土地資產(chǎn)溢價是有限的，然而，本文研究是如何通過整治實(shí)現(xiàn)社會收益，如何保障農(nóng)民的權(quán)益，從這個角度看，整治主體的努力程度是一個延續(xù)的過程，并且這些經(jīng)濟(jì)外的收益會隨著努力程度的提升而提升。取決于政府和市場主體所付出的努力e，可以表示為P（e）。由于土地整治大體是個結(jié)果確定的事件，因此，收益P和努力e間的關(guān)系是確定的，假設(shè)他們之間有一個線性函數(shù)關(guān)系：P=f（e），為分析方便，將這一線性關(guān)系進(jìn)行簡化，即：P=e。

按照傳統(tǒng)的委托—代理理論，委托—代理關(guān)系的產(chǎn)生是由于信息不對稱，不對稱信息問題是委托人實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)資源配置的主要障礙。從土地整治的幾方主體來看，農(nóng)民、政府與市場主體間也是信息不對稱的，農(nóng)民掌握的信息最少，但是整治的目標(biāo)函數(shù)是明確的，農(nóng)民可以通過整治后所得的經(jīng)濟(jì)利潤、生活改善程度等各方面觀察政府與市場主體究竟做出了多少努力。在此設(shè)定，政府與市場主體進(jìn)行整治的成本為C，同時，假設(shè)努力的邊際成本增長率為a（C’=ae），委托人給代理人的工資或激勵安排為I，C與努力e間存在如下關(guān)系：

則代理人在土地整治項(xiàng)目中得到的成本收益差S為：

將式1代入式2，可得：

這樣就得出了代理人進(jìn)行土地整治的一個理論上的收益②這里沒有將代理人進(jìn)行細(xì)分是為了進(jìn)一步分析的需要。。

在此基礎(chǔ)上，可以假定委托人給代理人一個激勵，當(dāng)然在作出假定前需要分析這個激勵的具體特性，以及農(nóng)民作為委托人，政府與市場主體作為代理人，這樣的激勵假定是否符合邏輯。

學(xué)校現(xiàn)有教職工150余人（高級教師14人，基層副高級教師11人，一級教師50人，二級教師80人）；平均年齡30歲，具有本科學(xué)歷148人，教師本科學(xué)歷比率98.5%；現(xiàn)有教學(xué)班42個，在校學(xué)生2197人。

首先，由于將土地整治的整體收益與努力間的關(guān)系假定為一元線性，在不影響分析結(jié)果的前提下，可以將委托人給代理人的激勵看做一元線性，假設(shè)這一激勵為：

式4中，f為代理人進(jìn)行整治的固定費(fèi)用，β為利潤份額（1≥β≥0）。

其次，就當(dāng)前的政策導(dǎo)向來看，土地整治已經(jīng)無法直接由政府實(shí)施了，農(nóng)民的意愿對整治項(xiàng)目的開展影響權(quán)重越來越大。從這個角度出發(fā)，雖然農(nóng)民不能直接給代理人物質(zhì)或其他方面的激勵，但其意愿則對代理人的實(shí)際行為會產(chǎn)生影響：只有農(nóng)民同意整治才能實(shí)施，整治過程中的各方面收益也才能變現(xiàn)，可以認(rèn)為這種激勵是農(nóng)民間接給代理人政府和市場主體的。

綜上所述，對代理人激勵函數(shù)做出的假定在特定的分析框架內(nèi)是可以成立的。

綜合以上各等式，則代理人的決策過程可以用如下等式表示：

其中，P=e，代理人的決策由上式的最大值決定，將P進(jìn)行替換后：

該式的最大值問題可以由其一階條件確定，即：

如果代理人希望獲得最大效用，其付出的努力就需要符合式7。這里就需要將代理人分開進(jìn)行分析，若按照舊有模式，由政府主導(dǎo)進(jìn)行，并允許一個集合投資與實(shí)施兩重功能的市場主體介入，由于信息的單方性，結(jié)果是農(nóng)民的委托人身份可以行使的權(quán)利更少，這與土地整治的根本目的相違背。那么就需要尋找新的實(shí)施模式，將農(nóng)民、政府與市場主體置入一個標(biāo)準(zhǔn)的委托—代理框架之下，使之行為可以通過上述的理論推導(dǎo)實(shí)現(xiàn)自控。

政府是實(shí)際的控制人，農(nóng)民是名義上的所有者，市場主體是具體的實(shí)施者①不管是投資方與實(shí)施方一體的主體還是分開的主體，下文將針對這兩種情況進(jìn)行分析，比較各自的激勵約束效應(yīng)。。第三方主體介入的模式，充分弱化了政府對農(nóng)民土地的控制，農(nóng)民同意實(shí)施整治后，政府需要公開的程序引入市場主體進(jìn)行實(shí)施，且實(shí)施方與投資方是分開的，農(nóng)民以股份形式進(jìn)行投資，則土地整治過程中的委托—代理關(guān)系即轉(zhuǎn)入到政府與市場間。下面分析實(shí)施層面上委托人政府與代理人市場間的激勵安排。

需要注意地是，代理人是否接受委托人的激勵安排是有條件的，尤其是市場性的主體對其的項(xiàng)目收益有一個預(yù)判斷，這個判斷既與項(xiàng)目的難易程度有關(guān)也與主體的機(jī)會成本有關(guān)。可以假定，代理人接受委托人委托的效用底限是D，也即如果委托人給代理人的費(fèi)用少于D，代理人將會拒絕接受委托，結(jié)合式6，即：

同時上文已經(jīng)分析，在土地整治項(xiàng)目中委托人（這里指政府）的目標(biāo)函數(shù)是其凈收益：

從土地整治的目標(biāo)收益束②這里的目標(biāo)收益束指土地整治雖然涉及了土地資產(chǎn)化，但比經(jīng)濟(jì)收益更重要的還有政府的環(huán)境收益、生態(tài)收益、區(qū)域發(fā)展收益、農(nóng)民的民生收益，因此，將收益定義為目標(biāo)收益束。在下文會根據(jù)這些不同的目標(biāo)收益進(jìn)行進(jìn)一步的分析。來看，政府與市場主體的收益是有交叉的，特別是在現(xiàn)實(shí)“土地財(cái)政”的刺激下，政府對土地整治項(xiàng)目同樣有經(jīng)濟(jì)利益方面的訴求，這種交叉就為當(dāng)前的分析做了鋪墊?？梢哉f，委托人政府在代理人的目標(biāo)函數(shù)約束下，如果要最大化自己的凈利潤，就只能通過盡可能少地付給代理人報酬來實(shí)現(xiàn)。因此，上述式8將變?yōu)橐粋€“從緊”的約束：

為了分析方便，可以假定D為0③這里將報酬假定為0是有道理的，政府作為委托人，將項(xiàng)目委托給市場主體后，一般沒有固定報酬之說，換言之，中國當(dāng)前進(jìn)行的土地整治，市場主體的利潤不來自委托人政府，而是項(xiàng)目收益中的分成。，則：f=e2-βe，在這個條件的約束下，委托人的決策問題變?yōu)椋篜n=（1-β）e-f，其中 e=β/a，f=e2-βe。將各項(xiàng)條件代入式9，可得：Pn=β/a-β2/2a。該式要求最大值，需要對β進(jìn)行一階微分：1/a-β/a=0，解得β=1。由此可以得到，該委托—代理關(guān)系下，代理人得到項(xiàng)目100%的利潤，理論上成為項(xiàng)目的“剩余索取者”④剩余索取者實(shí)際是組織理論中的一個概念，意為各主體對利潤的分配，具體指利潤或者報酬在經(jīng)營者與所有者間的分配。。

接下來需要分析的是土地整治代理人的組成問題。政府作為實(shí)際的委托人，關(guān)注的應(yīng)該是公共利益的實(shí)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)利益的實(shí)現(xiàn)應(yīng)交由市場去完成，但是農(nóng)民作為所有權(quán)主體，對土地整治過程中的土地資產(chǎn)溢價有分享權(quán)，上述的分析證明，如果土地整治要實(shí)現(xiàn)綜合利益最大化，就需要承認(rèn)代理人的“剩余索取者”地位，也即代理人擁有100%的剩余索取權(quán)。

實(shí)際上，如果將政府看作委托人，市場主體作為代理人的話，整治后的經(jīng)濟(jì)收益由市場主體擁有是正常的，但是問題的根源就在于這其中忽略了農(nóng)民的權(quán)益。這也是新模式主張農(nóng)民入股，通過股權(quán)實(shí)現(xiàn)收益分享的原因。同時，新模式是將負(fù)責(zé)投資的市場主體與負(fù)責(zé)實(shí)施的第三方分開，這種分離就使農(nóng)民的入股更加有保障，第三方作為相對獨(dú)立的主體，在接受市場主體與農(nóng)民投資的前提下進(jìn)行具體的項(xiàng)目實(shí)施，可以保證實(shí)施過程的公平、公開、公正。

同時上述分析還要考慮代理人獲得“剩余索取權(quán)”的代價。已經(jīng)證明如果使代理人付出最大努力，需要明確其“剩余索取者”的身份，即全部的整治收益由代理人分配①農(nóng)民雖然是所有權(quán)性質(zhì)的委托人，但土地或資金入股又使其身份轉(zhuǎn)換為實(shí)施者第三方的間接委托人。，然而這個身份的獲得是有代價的。將式e=，β=1的條件代入到f=e2-βe，可得：f=-1/2a

這個結(jié)果的深層含義是：代理人實(shí)際付給了委托人一個1/2a的費(fèi)用，雙方在簽訂合約時，這個條件便暗含其中，因?yàn)闈M足此條件，是上述所有分析成立的前提。也即，這時土地整治代理人付出的努力是最大的，整治所獲收益也是最大的。同時，可解得，最優(yōu)的努力程度為：e=1/a，則最大的獲利水平：P=1/a。在此種實(shí)施安排中，代理人付給了委托人1/2的收益，自己得到了1/2的收益。

4 結(jié)論

在當(dāng)前市場信息較完備的情況下，土地整治項(xiàng)目總的收益及參與主體是基本明確的，這就對應(yīng)了上述分析的一個根本前提：結(jié)果確定。在結(jié)果確定的情況下，經(jīng)過推導(dǎo)委托人與代理人平分收益是最優(yōu)的決策方案，這時代理人付出的努力也是最大的。如果撇開產(chǎn)權(quán)關(guān)系，這里所設(shè)計(jì)的土地整治模式，代理人只有第三方，政府、投資者與農(nóng)民均為委托人，因此要對不同主體的收益性質(zhì)進(jìn)行規(guī)定。首先，政府作為一方委托人，具有規(guī)劃權(quán)與項(xiàng)目實(shí)施的決定權(quán)，其所希望看到的應(yīng)該是公共利益的實(shí)現(xiàn)，如整治區(qū)域農(nóng)民生活水平是否提高，基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)供給水平是否改善等，這個收益要通過第三方來實(shí)現(xiàn)。其次，投資者作為整治投資方，追求的是經(jīng)濟(jì)利益，其也是代理人付給委托人1/2收益的主要獲得者。再次，農(nóng)民一方面要通過整治實(shí)現(xiàn)生活水平的提高、生活方式的優(yōu)化，還要以投資者的身份獲得一定的經(jīng)濟(jì)收益。這就需要對最后的項(xiàng)目收益進(jìn)行進(jìn)一步地分析：代理人第三方得到的1/2收益中包括實(shí)施項(xiàng)目的成本、實(shí)現(xiàn)政府公益目標(biāo)的成本，扣除這兩項(xiàng)后的結(jié)余才是第三方的實(shí)際收益；委托人得到的1/2收益中包括投資者收益與農(nóng)民入股收益，具體分配需要看雙方投資者的具體出資額。這樣的安排以代理人最大化其努力水平為前提，保證了整治收益的最大化，可以最大限度地避免原有模式中的“尋租”行為與“暗箱”操作，節(jié)省項(xiàng)目運(yùn)行的損耗成本。

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