○梅祖壽

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌：跨越式發(fā)展的有益探索

○梅祖壽

據(jù)統(tǒng)計預(yù)計，宜都2011年全市地區(qū)生產(chǎn)總值240億元，較2006年增長3.1倍，年均增長17.4%；地方一般預(yù)算收入13.2億元，增長3.9倍，年均增長37.6%；工業(yè)總產(chǎn)值420億元，增長4.2倍，年均增長38.9%；農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值32.9億元，增長1.2倍，年均增長17%；城鎮(zhèn)居民人均可支配收入可達(dá)到16000元、農(nóng)民人均純收入突破9000元，5年分別年均遞增10%、17.6%；城鎮(zhèn)化率提高到52.5%。以上基本數(shù)據(jù)表明，宜都5年來發(fā)展速度快、發(fā)展質(zhì)量高、發(fā)展效果好，高于全國和湖北省平均水平，體現(xiàn)了又好又快，實現(xiàn)了跨越式發(fā)展。在工業(yè)高速增長的同時，宜都的農(nóng)業(yè)也實現(xiàn)了與整體經(jīng)濟(jì)的同比快速增長，尤其是農(nóng)民人均純收入增長快，城鄉(xiāng)差距小，雖然城鎮(zhèn)居民人均可支配收入低于全國和湖北省平均水平，但農(nóng)民人均純收入包括城鎮(zhèn)化率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全國和湖北省平均水平。這足以說明宜都的跨越式發(fā)展是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的跨越式發(fā)展，也正是實施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略成就了宜都的跨越式發(fā)展，體現(xiàn)了全面協(xié)調(diào)可持續(xù)和鮮明的宜都特色。那么，宜都是如何通過城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實現(xiàn)跨越式發(fā)展的，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌上又進(jìn)行了哪些體制機(jī)制性的有益探索？這是我們倍加關(guān)注并希望借鑒的。本文試作梳理和概括。

一、堅持規(guī)劃優(yōu)先，推進(jìn)城鄉(xiāng)空間布局一體化

宜都從發(fā)展實際和需要出發(fā)，堅持規(guī)劃優(yōu)先，先易后難，突出重點，努力推進(jìn)城鄉(xiāng)合理分工和空間布局一體化。從“一主三化”的前期探索到2005年形成城鄉(xiāng)一體化發(fā)展思路，從城市總體規(guī)劃到2006年制定市、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村三級規(guī)劃體系，從綜合前期各類規(guī)劃到2008年在湖北省縣市中率先編制《宜都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃綱要》，宜都的三大產(chǎn)業(yè)發(fā)展和各類園區(qū)建設(shè)、中心城區(qū)和重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施和交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、新農(nóng)村建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展等，都有了明確的目標(biāo)功能定位和區(qū)域空間布局，并在全面規(guī)劃的基礎(chǔ)上完善城鄉(xiāng)統(tǒng)籌政策配套。如今，多元的開發(fā)區(qū)雖坐落在不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)，經(jīng)營著各自的產(chǎn)業(yè)集群，但都支撐著縣域經(jīng)濟(jì)的大發(fā)展；沿長江經(jīng)濟(jì)帶上的重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然有著明確的化工、醫(yī)藥、建材、機(jī)械、紡織、電子材料、食品加工、商貿(mào)、物流等主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的主體功能分工，但都承載著工業(yè)強(qiáng)市的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)；“七山一水二分田”的地理格局雖然造成市域發(fā)展不平衡的現(xiàn)實狀況，但日趨便利的交通和因地制宜發(fā)展起來的柑桔、茶葉、畜牧、水產(chǎn)等農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)，正在把城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的藍(lán)圖變成全面小康的現(xiàn)實。宜都的發(fā)展快而有序、活而不亂，城鄉(xiāng)一體朝著又好又快方向發(fā)展，很重要的一條，就是有形的手牽著無形的手，堅持在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、規(guī)劃優(yōu)先的指導(dǎo)下良性發(fā)展，協(xié)同推進(jìn)。

二、堅持產(chǎn)業(yè)聯(lián)動，推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)一體化

按照規(guī)劃綱要和主攻方向，宜都以“壯規(guī)模，擴(kuò)總量，提質(zhì)量”為目標(biāo)，確立“精一壯二活三”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，大力推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、傳統(tǒng)工業(yè)向新興工業(yè)、傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)向現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的聯(lián)動轉(zhuǎn)變中，實現(xiàn)縣域經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速協(xié)調(diào)發(fā)展。

一是發(fā)展精細(xì)農(nóng)業(yè)。堅持用工業(yè)化理念謀劃農(nóng)業(yè)，重點實施主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)規(guī)模化、特色農(nóng)業(yè)精品化、推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的“兩化一推”，提高農(nóng)業(yè)整體效益。為此，努力建設(shè)“三大載體”：采取板塊示范、基地輻射、龍頭帶動、投入引導(dǎo)等方式，努力建設(shè)優(yōu)質(zhì)柑桔、優(yōu)質(zhì)糧油、高效茶葉、生豬標(biāo)準(zhǔn)化養(yǎng)殖加工、優(yōu)質(zhì)高效農(nóng)產(chǎn)品等五大現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)。以清江綠色產(chǎn)業(yè)園為中心，以豐島食品、土老憨、宜紅茶業(yè)、天峽鱘業(yè)等企業(yè)為龍頭，努力建設(shè)食品、柑桔、茶葉、水產(chǎn)等農(nóng)產(chǎn)品加工集中區(qū)。努力建設(shè)大型綜合批發(fā)交易市場和生豬交易、三峽柑桔冷鏈物流等專業(yè)特色市場，逐步實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品購銷經(jīng)營網(wǎng)絡(luò)村級全覆蓋。努力推進(jìn)“三大合作”：按照“三個一、五統(tǒng)一”的要求，即有一個規(guī)模設(shè)施基地、一個規(guī)模特色產(chǎn)業(yè)、建一個專業(yè)合作社的要求，統(tǒng)一品種、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一技術(shù)、統(tǒng)一品牌、統(tǒng)一銷售，努力推進(jìn)農(nóng)民專業(yè)合作。健全市、鄉(xiāng)、村土地流轉(zhuǎn)交易體系，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，形成“龍頭企業(yè)+專業(yè)合作社+農(nóng)戶”的發(fā)展格局，努力推進(jìn)土地股份合作。大力發(fā)展適應(yīng)農(nóng)村需求的合作性金融組織和各種微型金融服務(wù)，探索發(fā)展村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司、金融互助社等新型農(nóng)村合作金融組織，確?！叭r(nóng)”貸款增長不低于各項貸款增長水平，努力推進(jìn)資金互助合作。努力健全“三大體系”：即農(nóng)業(yè)生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)體系、科技服務(wù)體系和農(nóng)產(chǎn)品銷售體系，不斷完善農(nóng)民增收長效機(jī)制。

二是壯大工業(yè)規(guī)模。堅持“抓招商就是抓發(fā)展、抓項目重點抓工業(yè)”的理念，圍繞新產(chǎn)品、新技術(shù)、新能源，積極開展專業(yè)招商、以商招商、駐點招商和產(chǎn)業(yè)鏈招商，堅持不懈地抓好招商引資。按照“簽約項目抓開工、開工項目抓投產(chǎn)、投產(chǎn)項目抓達(dá)產(chǎn)、達(dá)產(chǎn)項目抓效益”的思路，健全項目專班推進(jìn)機(jī)制，加大項目推進(jìn)力度，堅定不移地抓好項目建設(shè)。按照“設(shè)施共建、產(chǎn)業(yè)共樹、資源共享、生態(tài)共創(chuàng)”的思路，把園區(qū)規(guī)劃建設(shè)與推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展緊密結(jié)合起來，不斷完善適應(yīng)產(chǎn)業(yè)特點、推動統(tǒng)籌發(fā)展的園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施體系，把工業(yè)園區(qū)建設(shè)成為招商引資和項目建設(shè)聚集區(qū)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范區(qū)和中小企業(yè)培育“孵化器”。通過大力實施“優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集群工程”、“市場主體培育工程”、“專業(yè)園區(qū)培育工程”、“節(jié)能減排工程”、“品牌創(chuàng)建工程”等五大工程，全面推動工業(yè)提檔升級，全面提高新興工業(yè)化水平。

三是激活第三產(chǎn)業(yè)。按照“城區(qū)大超市、城中特色街、城郊大市場、村村連鎖店”的發(fā)展模式，實施“萬村千鄉(xiāng)市場工程”，積極發(fā)展商貿(mào)流通業(yè)。充分發(fā)揮長江航運和沿江碼頭優(yōu)勢，鐵路、公路、港口等交通組合功能，大力發(fā)展現(xiàn)代物流業(yè)。充分利用地處長江三峽旅游與清江流域旅游的節(jié)點區(qū)位優(yōu)勢，搶抓鄂西生態(tài)文化旅游圈建設(shè)機(jī)遇，著力培植新的經(jīng)濟(jì)增長點和后發(fā)優(yōu)勢，加快發(fā)展旅游業(yè)。以加快城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)為契機(jī)，大力發(fā)展金融證券保險、房地產(chǎn)業(yè)，加快發(fā)展會展、中介、信息服務(wù)等新興行業(yè)，突破性發(fā)展文化創(chuàng)意、休閑娛樂、教育培訓(xùn)、體育健身、社區(qū)服務(wù)等潛力行業(yè)，不斷增強(qiáng)城鄉(xiāng)服務(wù)功能，全面提升現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。

在宜都三大產(chǎn)業(yè)的發(fā)展過程中，工農(nóng)、城鄉(xiāng)各自為政的格局已經(jīng)打破，城強(qiáng)鄉(xiāng)弱的局面正在改變，工業(yè)在城鄉(xiāng)兩大市場全面展開發(fā)揮支撐作用，農(nóng)業(yè)不僅是基礎(chǔ)而且助推二三產(chǎn)業(yè)，第三產(chǎn)業(yè)服務(wù)一二產(chǎn)業(yè)并不斷拓展新的發(fā)展空間。三大產(chǎn)業(yè)的聯(lián)動發(fā)展，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的一體化，正成為宜都經(jīng)濟(jì)發(fā)展的鮮明特色和內(nèi)生優(yōu)勢。

三、堅持投入傾斜，推進(jìn)城鄉(xiāng)資金配套一體化

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、新農(nóng)村建設(shè)，人們最關(guān)注的一是錢從哪里來？二是來錢怎么用？應(yīng)該說，近些年宜都突破性發(fā)展工業(yè)主導(dǎo)的縣域經(jīng)濟(jì)，雖然還不富裕，但已有條件以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)了，而且國家大量的基礎(chǔ)建設(shè)投資、對農(nóng)村的轉(zhuǎn)移支付、充裕的金融資金、豐富的民間資本等，都為加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)提供了現(xiàn)實條件。顯然，關(guān)鍵的是如何建立健全投入傾斜、資金配套的長效機(jī)制，對此宜都進(jìn)行了卓有成效的探索，逐步建立起了加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和新農(nóng)村建設(shè)的資金投入綜合配套機(jī)制。一是完善財政“三農(nóng)”投入的整合增長機(jī)制。按照“渠道不亂、用途不變、集中使用、各記其功”的辦法，集中整合項目、資金等資源，并全力保障，全面配套，確保增長。二是健全涉農(nóng)惠農(nóng)的補貼機(jī)制。全額實行財政涉農(nóng)補貼資金“一卡通”制度，確保補貼資金直接發(fā)放到農(nóng)民手中。同時，加大本級財政惠農(nóng)扶農(nóng)力度，專項安排農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、手把手技能培訓(xùn)等獎補資金。三是強(qiáng)化農(nóng)村公共服務(wù)的激勵機(jī)制。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實行核定收支、確保運轉(zhuǎn)、超收全留的發(fā)展激勵機(jī)制，提高基層財政的保障能力；健全基層組織的運轉(zhuǎn)機(jī)制，確保村級組織正常運轉(zhuǎn)、村干部報酬、“五保”供養(yǎng)和“以錢養(yǎng)事”經(jīng)費，并遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于湖北省規(guī)定的補助標(biāo)準(zhǔn)。四是激活金融資本的引導(dǎo)機(jī)制。堅持財政支農(nóng)和金融支農(nóng)相結(jié)合，運用農(nóng)業(yè)貸款貼息、貸款擔(dān)保、保險補貼等經(jīng)濟(jì)手段，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)投資現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，使財政支農(nóng)放大效應(yīng)達(dá)2-3倍。五是聚合社會投入的多元機(jī)制。運用政府行為，通過以獎代補、民辦公助、貼息擔(dān)保等激勵手段，引導(dǎo)社會力量和農(nóng)民參與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)。同時建立規(guī)模企業(yè)支農(nóng)機(jī)制，以“百企反哺”為抓手，組織動員規(guī)模企業(yè)聯(lián)系幫扶新農(nóng)村建設(shè)。

宜都之所以能夠?qū)崿F(xiàn)對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和新農(nóng)村建設(shè)的大規(guī)模投入，還有一個重要原因，就是宜都工業(yè)經(jīng)濟(jì)主要在工業(yè)園區(qū)，工業(yè)園區(qū)由政府派出機(jī)構(gòu)和投資公司自主經(jīng)營，很少動用財政資金，政府財政實現(xiàn)了由建設(shè)財政向公共財政的轉(zhuǎn)變，就能夠把更多財力物力用在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、新農(nóng)村建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展上。

四、堅持服務(wù)均等，推進(jìn)城鄉(xiāng)社會事業(yè)一體化

政府投入傾斜，推進(jìn)城鄉(xiāng)資金配套，主要體現(xiàn)在把城市公共設(shè)施向農(nóng)村延伸、向城鄉(xiāng)提供均等的公共服務(wù)等社會事業(yè)上，讓改革發(fā)展成果惠及全體人民，最終實現(xiàn)共同富裕。為了推動城鎮(zhèn)公共設(shè)施向農(nóng)村延伸，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的公共設(shè)施網(wǎng)絡(luò)體系，宜都堅持向農(nóng)村大手筆投入，一是加快推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)；二是大力改善道路交通條件；三是大力推進(jìn)農(nóng)村電網(wǎng)改造；四是大力實施城鄉(xiāng)信息共享工程；五是大力加強(qiáng)農(nóng)村陣地建設(shè)；六是不斷完善城鎮(zhèn)綜合功能，進(jìn)一步發(fā)揮中心城鎮(zhèn)對農(nóng)村的輻射帶動作用。

為了解決農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展滯后、城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距大的問題，宜都按照“均衡教育、發(fā)展科技、重視衛(wèi)生、繁榮文化、保障覆蓋”的工作思路，強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化。一是推進(jìn)城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展。做到農(nóng)村學(xué)校與城鎮(zhèn)學(xué)校師資力量配備、城鎮(zhèn)教師與農(nóng)村教師工資待遇、教師收入與公務(wù)員收入“三個一樣”。二是完善城鄉(xiāng)科技服務(wù)體系。不斷加大科技經(jīng)費投入，不斷健全市、鄉(xiāng)、村三級農(nóng)業(yè)科技推廣、服務(wù)體系。三是提高城鄉(xiāng)公共衛(wèi)生和醫(yī)療服務(wù)水平。加大鄉(xiāng)級衛(wèi)生院和村級衛(wèi)生室建設(shè)，全市137家村衛(wèi)生室全部達(dá)到甲級村衛(wèi)生室標(biāo)準(zhǔn)。四是加強(qiáng)城鄉(xiāng)文化服務(wù)體系建設(shè)。不斷加強(qiáng)文化體育硬件設(shè)施建設(shè)和農(nóng)村文化站、農(nóng)家書屋、文化中心戶建設(shè)，建立健全市、鄉(xiāng)、村、文化中心戶四級文化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，努力豐富農(nóng)村文化生活。五是建立健全城鄉(xiāng)就業(yè)再就業(yè)保障體系、醫(yī)療保障體系、養(yǎng)老等保障體系、新型社會救助體系等，切實讓改革發(fā)展成果惠及全市人民，促進(jìn)共同富裕。

五、堅持組織共建，推進(jìn)城鄉(xiāng)社會管理一體化

推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和新農(nóng)村建設(shè)，關(guān)鍵在黨，關(guān)鍵在黨領(lǐng)導(dǎo)下的各級各類組織，關(guān)鍵在提高農(nóng)村黨建工作水平和社會管理水平，這就要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)黨的建設(shè)和各級各類組織建設(shè)，推進(jìn)城鄉(xiāng)社會管理一體化。宜都市委市政府堅持強(qiáng)化黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨政齊抓共管、綜合部門組織協(xié)調(diào)、有關(guān)部門各負(fù)其責(zé)的工作領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制，抓好以村黨組織為核心的村級組織配套建設(shè)，增強(qiáng)村級組織承上啟下和村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)能力；健全集體經(jīng)濟(jì)組織、共青團(tuán)、婦代會、民兵等組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工會組織等，使之在村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)和支持下開展工作，充分發(fā)揮作用；著力拓寬農(nóng)村基層干部來源，注重從農(nóng)村致富能手、退伍軍人、外出務(wù)工返鄉(xiāng)農(nóng)民中選拔村干部，引導(dǎo)高校畢業(yè)生到村任職，鼓勵黨政機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位優(yōu)秀年輕干部到村幫助工作；創(chuàng)新農(nóng)村黨的基層組織設(shè)置形式，注重在農(nóng)村社區(qū)、農(nóng)民專業(yè)合作社、專業(yè)協(xié)會和產(chǎn)業(yè)鏈上建立黨組織，壯大黨員隊伍；組織、引導(dǎo)農(nóng)民自愿建立各類社區(qū)民間組織和中介服務(wù)組織等社會公益組織，使之成為民主理事、服務(wù)群眾、維護(hù)權(quán)益、保障利益的紐帶和橋梁，做到用社會人管社會事，使管理服務(wù)網(wǎng)絡(luò)全覆蓋的同時，特別突出以下工作和特色：一是不斷深化黨代表常任制試點工作；二是不斷加強(qiáng)基層組織規(guī)范化建設(shè)；三是不斷推進(jìn)干部人才隊伍建設(shè)；四是不斷完善城鄉(xiāng)便民服務(wù)體系。

宜都大力實施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、率先推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會一體化跨越式發(fā)展的有益探索，已使宜都站在全新的歷史起點上。面向“十二五”，我們更加期待宜都再創(chuàng)輝煌！

（作者系湖北省宜昌市委黨校教授）

（責(zé)任編輯 楚樸）