○倪榮遠(yuǎn)

論農(nóng)民發(fā)展能力的實(shí)現(xiàn)途徑※

○倪榮遠(yuǎn)

國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2011年底公布的《中國(guó)全面建設(shè)小康社會(huì)進(jìn)程統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)報(bào)告（2011）》稱，總體上我國(guó)小康社會(huì)已實(shí)現(xiàn)八成。東部地區(qū)實(shí)現(xiàn)程度最高，發(fā)展速度最快，江蘇、上海等7省（市）全面建設(shè)小康社會(huì)實(shí)現(xiàn)程度超過了90%。但如果你去蘇北農(nóng)村實(shí)地考察一下就會(huì)發(fā)現(xiàn)，情況似乎并不像統(tǒng)計(jì)數(shù)字那么令人歡心鼓舞，更不用說我國(guó)廣大的中部和西部農(nóng)村地區(qū)了?？梢哉f，發(fā)展滯后地區(qū)的農(nóng)村和農(nóng)民基本上是“被小康”了。就是統(tǒng)計(jì)局的報(bào)告也不得不承認(rèn)，我國(guó)“城鄉(xiāng)居民收入差距依然較大”。就我國(guó)大多數(shù)的農(nóng)村地區(qū)來講，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展依然難見成效，農(nóng)民收入增長(zhǎng)和農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力提高的長(zhǎng)效機(jī)制遠(yuǎn)未形成，城鄉(xiāng)居民兩極分化嚴(yán)重的勢(shì)頭沒能得到有效遏制，因此真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化目標(biāo)路徑還很遠(yuǎn)。究其原因，癥結(jié)應(yīng)該是農(nóng)民的發(fā)展能力不足。

農(nóng)村發(fā)展，關(guān)鍵在農(nóng)民；農(nóng)民發(fā)展，重點(diǎn)在能力。農(nóng)民發(fā)展能力是農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)源動(dòng)力，是在一定的制度和政策環(huán)境下，農(nóng)民自主獲取資源、發(fā)展生產(chǎn)、改善生活并實(shí)現(xiàn)政治訴求的綜合能力[1]。農(nóng)民的發(fā)展能力，既體現(xiàn)于其自身能力素質(zhì)，也體現(xiàn)于其外部環(huán)境條件。但是影響農(nóng)民發(fā)展能力的關(guān)鍵因素，還是要取決于種地能否增收致富，土地權(quán)益有無(wú)保障，在新農(nóng)村建設(shè)上有無(wú)話語(yǔ)權(quán)等。由于以往國(guó)家政策及歷史原因，農(nóng)民一直是弱勢(shì)群體，因此無(wú)論是其自身素質(zhì)的提高還是外部環(huán)境的改善，在很大程度上都有賴于良好的政策法律制度以及政府（尤其是地方政府）的積極作為。

要提升農(nóng)民的發(fā)展能力，需要國(guó)家完善頂層設(shè)計(jì)，通過制度建設(shè)保障農(nóng)民的利益。規(guī)范合理的保障農(nóng)民發(fā)展能力的制度，應(yīng)該具備具體性、可操作性、系統(tǒng)性、規(guī)律性、程序性及強(qiáng)制性等特點(diǎn)。還要通過制度的設(shè)計(jì)和財(cái)力的保障，形成一種常規(guī)的、長(zhǎng)效的機(jī)制，確保農(nóng)民的發(fā)展能力隨著國(guó)家及地方財(cái)力的提高而不斷增強(qiáng)。根據(jù)我國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情及法制現(xiàn)狀，保護(hù)農(nóng)民發(fā)展權(quán)、提升農(nóng)民發(fā)展能力的制度設(shè)計(jì)至少應(yīng)該逐步達(dá)到以下目的：農(nóng)民種地能夠獲得持續(xù)、穩(wěn)定的收入，與城市人收入差距不斷縮?。ㄖ辽俨坏陀谕獬龃蚬ぃ?；土地權(quán)益得到切實(shí)保障；在新農(nóng)村建設(shè)及城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)民有選擇權(quán)、決定權(quán)。

一、強(qiáng)化中央的“三農(nóng)”政策

多年來，每年的中央“一號(hào)文件”都是關(guān)于“三農(nóng)”的。但“三農(nóng)”政策轉(zhuǎn)化成為基層干部的具體行動(dòng)，矛盾重重。一是因?yàn)椤叭r(nóng)”經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)差、矛盾多、投入大、周期長(zhǎng)、見效慢，縱使傾注了大量心血亦往往難以形成有目共睹的政績(jī)；二是因?yàn)檗r(nóng)村稅費(fèi)改革之后，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域不僅不能貢獻(xiàn)財(cái)源，反而成了財(cái)政包袱[2]。特別是對(duì)于那些農(nóng)業(yè)大縣、窮縣，發(fā)展仍是第一位的，上面考核首要的還是經(jīng)濟(jì)總量、發(fā)展速度，地方官員當(dāng)然能夠“分清主次”，拋開“三農(nóng)”而熱心推進(jìn)工業(yè)化與城鎮(zhèn)化建設(shè)。因此，不管紅頭文件怎樣高調(diào)、“三農(nóng)”工作如何重要，只要干部政績(jī)考核制度不改變，地方官員就不太可能把農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民問題當(dāng)做第一抓手。因此，中央和省級(jí)政府要在制度設(shè)計(jì)上把“三農(nóng)”問題當(dāng)作重中之重。

因?yàn)橹贫仍O(shè)計(jì)可達(dá)到三個(gè)目標(biāo)：（1）確保中央的“三農(nóng)”政策不折不扣地得到執(zhí)行；（2）確保國(guó)家支農(nóng)資金真正用在“三農(nóng)”上；（3）確保在地方官員的心目中工業(yè)、農(nóng)業(yè)同等重要。首先，要通過干部考核評(píng)價(jià)機(jī)制矯正政府官員扭曲的政績(jī)觀。對(duì)于那些農(nóng)業(yè)大縣、窮縣，尤其要突出農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收的考核權(quán)重。這方面可以參照西部生態(tài)保護(hù)區(qū)的一些做法，在那里，經(jīng)濟(jì)發(fā)展已不作為第一考核指標(biāo)。試想，如果丟開GDP，把“三農(nóng)”作為第一考核目標(biāo)，即使沒有紅頭文件、沒有輿論造勢(shì)，地方政府也會(huì)拼命去干。其次，要通過干部責(zé)任追究制度，嚴(yán)肅查處那些執(zhí)行國(guó)家“三農(nóng)”政策、法律法規(guī)不力的人員。正如2012年中央一號(hào)文件提出的，要“切實(shí)加強(qiáng)財(cái)政‘三農(nóng)’投入和補(bǔ)貼資金使用監(jiān)管，堅(jiān)決制止、嚴(yán)厲查處虛報(bào)冒領(lǐng)、截留挪用等違法違規(guī)行為”。特別是對(duì)于那些蓄意“過濾”“三農(nóng)”政策、截留支農(nóng)資金，肆意侵害農(nóng)民利益的違法犯罪行為，非但要嚴(yán)肅追究其本人責(zé)任，還要堅(jiān)決追究地方主要領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。

二、強(qiáng)化農(nóng)民的“主體地位”

建國(guó)以來我國(guó)農(nóng)村建設(shè)的實(shí)踐告訴我們，什么時(shí)候充分發(fā)揮了農(nóng)民的主體作用，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性、能動(dòng)性、創(chuàng)造性就得到很大調(diào)動(dòng)和提高，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會(huì)就會(huì)獲得比較快的發(fā)展，農(nóng)民就能得到更多的實(shí)惠，農(nóng)村的面貌就會(huì)得到最大的改善[3]。反之，如果剝奪了農(nóng)民的自主權(quán)、選擇權(quán)、決定權(quán)，那么，必然會(huì)極大挫傷農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，農(nóng)民只好消極抵抗，農(nóng)民的發(fā)展能力自然大大削弱，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)也就不可能獲得長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展。

當(dāng)前的新農(nóng)村建設(shè)，中央的要求是“以政府為主導(dǎo)”、“以農(nóng)民為主體”，可當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)基本上變成了“政府包辦”。在理論上被認(rèn)為是新農(nóng)村建設(shè)主體的農(nóng)民，卻對(duì)新農(nóng)村建設(shè)中一些重大問題沒有選擇權(quán)、決定權(quán)。政府的主導(dǎo)已經(jīng)完全異化為強(qiáng)制?！罢k”的目的，大多是利用新農(nóng)村建設(shè)的資金搞無(wú)效益或低效益的“政績(jī)工程”、勞民傷財(cái)?shù)摹昂γ窆こ獭薄?/p>

此外，我國(guó)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的主要手段是“以工促農(nóng)”、“以城帶鄉(xiāng)”。然而，一個(gè)群體的利益訴求，是不可能由另外的利益集團(tuán)來代為實(shí)現(xiàn)的。認(rèn)為可以通過“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”、“城市支持農(nóng)村”解決三農(nóng)問題是極具理想色彩的。只要各群體有其自身獨(dú)立利益，各群體之間最基本的關(guān)系就是利益博弈。由其他群體解決“三農(nóng)”問題注定是低效率的甚至是負(fù)效率的。況且，從我國(guó)農(nóng)村人口占70%以上的國(guó)情來看，既難以完全依靠城市工業(yè)積累為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)提供足量的資金，也不可能完全靠城市二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展來吸納現(xiàn)代農(nóng)業(yè)過程中從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移出來的大量農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力。因此，要破解“三農(nóng)”問題面臨的困境，出路主要還是在于讓農(nóng)民的主體作用得到發(fā)揮[4]。然而，缺乏良好的制度保障，農(nóng)民是無(wú)從發(fā)揮主體作用的，發(fā)展能力也就不可能得到提升。

三、大力提高農(nóng)民的組織化程度

要發(fā)揮農(nóng)民在新農(nóng)村建設(shè)中的主體作用，農(nóng)民就得組織起來，自主管理、自我服務(wù)。而村民自治和農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織是把農(nóng)民有效組織起來的兩個(gè)重要載體[5]。當(dāng)然，農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)也是必不可少的。當(dāng)前我國(guó)村民自治的體制還很不健全，改革多年進(jìn)展緩慢。實(shí)踐中村委會(huì)大多還是行使一級(jí)行政管理機(jī)構(gòu)的職能，一些村委會(huì)不但不能“幫農(nóng)”、“支農(nóng)”，反而“坑農(nóng)”、“害農(nóng)”。要使“村民自治”名副其實(shí)，這方面改革力度必須加大。這些年來倒是農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展得較快。合作社被認(rèn)為是最適合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)，同時(shí)也可以克服農(nóng)戶弊端的有效組織形式，但是由于我國(guó)農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中還處于弱勢(shì)地位，所以無(wú)論合作組織以何種形式建立和存在，其經(jīng)營(yíng)運(yùn)作都離不開政府的大力扶持和相關(guān)政策、法律的保障，以確保其真正成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要推動(dòng)力量。農(nóng)民主體作用的發(fā)揮也有賴于完善的農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系，也就是要不斷優(yōu)化農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)的外部環(huán)境條件。

四、大力培育新型職業(yè)農(nóng)民

提高農(nóng)民的綜合素質(zhì)，是新農(nóng)村建設(shè)的重要保證。因此發(fā)揮農(nóng)民主體作用的關(guān)鍵，在于提高農(nóng)民科學(xué)文化素質(zhì)、培養(yǎng)造就新型農(nóng)民?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)對(duì)農(nóng)民的能力和素質(zhì)要求較高，而當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)從業(yè)人員素質(zhì)呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)性下降趨勢(shì)，“村莊空心化、農(nóng)業(yè)副業(yè)化、農(nóng)民老齡化”問題開始顯現(xiàn)，農(nóng)業(yè)面臨后繼乏人的危險(xiǎn)。所以2011年底溫家寶在全國(guó)農(nóng)業(yè)工作會(huì)議上指出：“培養(yǎng)一代新型農(nóng)民，鼓勵(lì)有文化和農(nóng)業(yè)技能的青壯年農(nóng)民留在農(nóng)村，事關(guān)農(nóng)業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，要作為一項(xiàng)基礎(chǔ)性重大工程來抓?！?012年中央一號(hào)文件也提出，要以提高科技素質(zhì)、職業(yè)技能、經(jīng)營(yíng)能力為核心，大規(guī)模開展農(nóng)村實(shí)用人才培訓(xùn)。因此，一方面，國(guó)家應(yīng)盡快出臺(tái)更好的政策扶持，想辦法留住素質(zhì)較高的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力資源；另一方面，要充分發(fā)揮各部門各行業(yè)作用，加大各類農(nóng)村人才培養(yǎng)計(jì)劃實(shí)施力度，擴(kuò)大培訓(xùn)規(guī)模，提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，大力培育新型職業(yè)農(nóng)民。尤其要注意增強(qiáng)培訓(xùn)的針對(duì)性和實(shí)效性。

五、加速建立健全農(nóng)村公共服務(wù)體系

基本公共服務(wù)體系建設(shè)，是調(diào)控城鄉(xiāng)之間收入差距、促進(jìn)社會(huì)公平正義的制度性手段和機(jī)制，也是推進(jìn)農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化的重要步驟。健全農(nóng)村公共服務(wù)體系，使農(nóng)民在就業(yè)、住房、教育、醫(yī)療衛(wèi)生以及社會(huì)保障等方面，獲得和城市公民同等的機(jī)會(huì)和條件，這也就為農(nóng)民主體能力的發(fā)展創(chuàng)造了平等的條件。中國(guó)財(cái)政部1月20日發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2011年中國(guó)全年財(cái)政收入突破10萬(wàn)億元大關(guān)，達(dá)到103740億元，比上年增長(zhǎng)24.8%。因此，我國(guó)已完全具備大幅提升農(nóng)村公共服務(wù)水平的實(shí)力。雖然我國(guó)目前也在積極創(chuàng)造條件促進(jìn)農(nóng)民工融入所在城市當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)，但難度顯然較大。他們還必須在城鄉(xiāng)之間往返，在農(nóng)村完成家庭的再生產(chǎn)。而農(nóng)村的真正城鎮(zhèn)化還處于一個(gè)漫長(zhǎng)的過程中，現(xiàn)在還不能急于消滅農(nóng)村，還必須進(jìn)行鄉(xiāng)村建設(shè)。所以更為現(xiàn)實(shí)和穩(wěn)妥的做法應(yīng)是，剝離戶籍的附加功能，在農(nóng)村加速推進(jìn)基本公共服務(wù)的全覆蓋和均等化，促進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化發(fā)展。

構(gòu)建基本公共服務(wù)體系也是政府轉(zhuǎn)型的內(nèi)在要求。這就意味著農(nóng)村基層政府職能必須實(shí)現(xiàn)由“管制型政府”向“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變，在工作方式上實(shí)現(xiàn)由“命令式”向“協(xié)商式”轉(zhuǎn)變。新農(nóng)村建設(shè)相對(duì)成熟的國(guó)家，政府的作用主要定位于支持、協(xié)作、服務(wù)。雖然建設(shè)初期離不開政府的指導(dǎo)與支持，但當(dāng)農(nóng)民的主動(dòng)性和創(chuàng)造性被調(diào)動(dòng)起來以后，政府與農(nóng)民之間主要是合作關(guān)系、伙伴關(guān)系。

六、始終確保農(nóng)民家庭經(jīng)營(yíng)的主體地位

當(dāng)前，各地借發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)之名引入工商資本、強(qiáng)行流轉(zhuǎn)農(nóng)民土地的的現(xiàn)象屢屢發(fā)生（2010年，我國(guó)失地農(nóng)民約4千萬(wàn)人），致使農(nóng)民完全散失了農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的主體地位，農(nóng)民利益遭受極大侵害，淪為打工者或無(wú)業(yè)流民，當(dāng)然也就談不上什么發(fā)展了。因此必須盡快遏制這種勢(shì)頭，確保農(nóng)戶家庭經(jīng)營(yíng)主體地位不動(dòng)搖。

從世界各國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的實(shí)踐看，農(nóng)業(yè)主要是實(shí)行自然人為基礎(chǔ)的家庭經(jīng)營(yíng)體制。家庭經(jīng)營(yíng)成為最普遍的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)形式，是由農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)特征決定的。只要農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特點(diǎn)不變，這種經(jīng)營(yíng)形式的適應(yīng)性就不會(huì)發(fā)生變化。如果改變農(nóng)民的經(jīng)營(yíng)主體地位，讓農(nóng)民由業(yè)主變?yōu)楣凸?，也不可能持續(xù)調(diào)動(dòng)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。當(dāng)然，在有條件的地方，可以按照依法自愿有償原則，引導(dǎo)農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)等多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。不過，雖然將來農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)形式會(huì)多樣化，但家庭經(jīng)營(yíng)任何時(shí)候都應(yīng)是我國(guó)農(nóng)業(yè)最基本的經(jīng)營(yíng)形式。工商企業(yè)可以為農(nóng)戶提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)，但決不能讓工商企業(yè)大面積、長(zhǎng)時(shí)間直接租種農(nóng)戶的土地[6]，以防止在農(nóng)業(yè)人口大批轉(zhuǎn)移之前出現(xiàn)大規(guī)模土地兼并現(xiàn)象?，F(xiàn)階段工商企業(yè)大規(guī)模租種農(nóng)地既不符合我國(guó)人多地少的基本國(guó)情，也不利于農(nóng)民土地權(quán)益的保護(hù)。資本的逐利性潛藏甚至已經(jīng)顯現(xiàn)一些經(jīng)濟(jì)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，所以我們決不能靠工商資本實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

理論和實(shí)踐都證明，農(nóng)戶是最適合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)的經(jīng)營(yíng)單位和形式。即使不是引進(jìn)工商資本，也不宜搞大規(guī)模、激進(jìn)式的土地流轉(zhuǎn)?？紤]到現(xiàn)實(shí)國(guó)情、省情、縣情，就我國(guó)目前大部分農(nóng)村而言，在現(xiàn)階段維持土地制度的穩(wěn)定性確有其必要性。謹(jǐn)防陷入過度規(guī)?；瘞磙r(nóng)民失業(yè)、鄉(xiāng)村社區(qū)消亡、多樣化農(nóng)業(yè)遭到破壞的陷阱?，F(xiàn)實(shí)中一些基層政府之所以認(rèn)為農(nóng)戶家庭經(jīng)營(yíng)影響了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，急于摧毀農(nóng)民家庭經(jīng)營(yíng)的主體地位，不是由于對(duì)農(nóng)業(yè)特點(diǎn)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)缺乏全面了解，而是扭曲的政績(jī)觀所致。這種行為將導(dǎo)致后患無(wú)窮。

[1]王湘琳：《農(nóng)民發(fā)展能力:農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)源動(dòng)力》，《廣西大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2010年第5期。

[2]宋亞平：《農(nóng)業(yè)，說聲愛你不容易》，《南方周末》2011年12月13日。

[3]杜立芳：《略論社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中發(fā)揮農(nóng)民主體作用的若干依據(jù)》，《江西農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2008年第9期。

[4]趙曉諦：《讓農(nóng)民解決三農(nóng)問題》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2008年4月28日。

[5]謝麗威：《國(guó)外發(fā)揮農(nóng)民主體作用的主要做法及啟示》，《中共青島市委黨校學(xué)報(bào)》，2010年第3期。

[6]溫家寶：《中國(guó)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展道路》，《求是》2012年第1期。

※本文系作者承擔(dān)的江蘇省委黨校調(diào)研課題《城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中泗洪農(nóng)民發(fā)展權(quán)保障研究》（項(xiàng)目編號(hào)為XT1167-5）的價(jià)段性成果。

（作者單位 江蘇省泗洪縣委黨校）

（責(zé)任編輯 崔光勝）