杜殿虎

（黃岡師范學(xué)院 政法學(xué)院，湖北 黃岡438000）

《食品安全法》視角下對(duì)我國(guó)食品安全法制監(jiān)管的審視

杜殿虎

（黃岡師范學(xué)院 政法學(xué)院，湖北 黃岡438000）

公民食品安全權(quán)的實(shí)現(xiàn)需要有較為完善的食品安全法律機(jī)制。在《食品安全法》視角下，從認(rèn)知層面對(duì)食品安全的深刻內(nèi)涵再度剖析，審視我國(guó)食品安全法制監(jiān)管現(xiàn)狀，簡(jiǎn)析國(guó)外食品安全監(jiān)管先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，提出我國(guó)食品安全法制監(jiān)管應(yīng)審查整編現(xiàn)行食品安全法律法規(guī)，并適時(shí)制定食品安全規(guī)章制度，強(qiáng)化執(zhí)法保障、執(zhí)法監(jiān)督制度，完善食品安全司法等建議。

食品安全法；食品安全；法制監(jiān)管

《中華人民共和國(guó)食品安全法》于2009年頒布實(shí)施，旨在保證公民的食品安全，保障公眾身體健康和生命安全。從2011年3月以來(lái)，“瘦肉精”事件再次把人們的關(guān)注焦點(diǎn)集中到食品安全上來(lái)。不禁引起人們對(duì)我國(guó)食品安全監(jiān)管機(jī)制的反思。

一、何謂食品安全

世界衛(wèi)生組織1984年在題為《食品安全在衛(wèi)生和發(fā)展中的作用》的文件中曾把食品安全①（food safety）和食品衛(wèi)生（food Hygiene）作為同義詞，定義為“生產(chǎn)、加工、儲(chǔ)存、銷售和制作過(guò)程中，確保食品安全可靠，有益于健康并且適合人的消費(fèi)而采取的種種必要條件和措施”[1]；1996年，WTO則把食品安全與食品衛(wèi)生作為兩個(gè)不同的概念重新進(jìn)行了定義：食品安全是指對(duì)食品按其原定用途進(jìn)行制作或食用時(shí)不會(huì)使消費(fèi)者健康受到損害的一種保證,食品衛(wèi)生則是指為了確保食品安全性和適用性在食物鏈的所有階段必須采取的一切條件和措施；我國(guó)《食品安全法》第99條規(guī)定，食品安全是指食品無(wú)毒、無(wú)害，符合應(yīng)當(dāng)有的營(yíng)養(yǎng)要求，對(duì)人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害。

綜上所述，食品安全是人類生存所需要消費(fèi)的物質(zhì)與人類身體健康的評(píng)價(jià)相結(jié)合的產(chǎn)物，即在正常情況下（包括物質(zhì)正常和人體健康狀況正常）消費(fèi)食品促進(jìn)人的生存和發(fā)展需要，而不會(huì)對(duì)人體造成任何不良影響。食品是一類供人類生存和發(fā)展的客觀存在的特殊事物，而安全則是人的主觀評(píng)價(jià)作用于特定事物的反映，食品有特定的范圍，安全也有特定的范圍，二者范圍的并集才是食品安全的范圍。任何食品不可能是“零風(fēng)險(xiǎn)”[2]。相對(duì)食品安全主義②認(rèn)為，“從食品構(gòu)成及食品科技的現(xiàn)實(shí)出發(fā)，認(rèn)為安全食品并不是完全沒(méi)有風(fēng)險(xiǎn)的食品，而是在提供最豐富營(yíng)養(yǎng)和最佳品質(zhì)的同時(shí)，力求把可能存在的任何風(fēng)險(xiǎn)降至最低限度”[3]。但是在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域應(yīng)奉行絕對(duì)食品安全主義，即在以《食品安全法》為核心的食品安全法規(guī)指導(dǎo)下，建立和完善食品安全監(jiān)管體制，避免和排除因監(jiān)管不力而帶來(lái)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)。

二、對(duì)我國(guó)食品安全法制監(jiān)管審視

“食品安全是不可協(xié)商的”[4]。我國(guó)自古就有“民以食為天”的說(shuō)法，從1964年頒布實(shí)施《食品衛(wèi)生管理試行條例》以來(lái)，我國(guó)食品安全監(jiān)管經(jīng)歷了一個(gè)逐步發(fā)展與完善的過(guò)程（我國(guó)食品安全法制監(jiān)管主要?dú)v程如下表所示），此外，還包括《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》、《動(dòng)物防疫法》、《水產(chǎn)養(yǎng)殖質(zhì)量安全管理規(guī)定》、《獸藥管理?xiàng)l例》、《食品生產(chǎn)加工企業(yè)質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦法》、《食品質(zhì)量安全市場(chǎng)準(zhǔn)入審查通則》、《農(nóng)藥生產(chǎn)管理辦法》、《國(guó)務(wù)院加強(qiáng)食品等安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》等上部法律、法規(guī)和行政規(guī)章，它們都從各個(gè)角度對(duì)涉及食品安全問(wèn)題做了相關(guān)規(guī)定。

目前已經(jīng)初步形成了以《食品安全法》為核心的食品安全法律體系，建立了食品衛(wèi)生監(jiān)督、檢測(cè)、管理機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍，邁入了食品安全法制管理的軌道。這一系列的法律規(guī)章制度為公民的食品安全權(quán)的實(shí)現(xiàn)提供了切實(shí)保障，但同時(shí)也有著不少值得改進(jìn)和完善之處。

（一）法律制度制定方面。首先，制定主體的非統(tǒng)一性，規(guī)制客體的特定性，規(guī)范內(nèi)容的側(cè)重點(diǎn)不同，以致于諸多的法律規(guī)范相互交錯(cuò)，相互沖突。如《刑法修正案（八）》是全國(guó)人大會(huì)議批準(zhǔn)通過(guò)的，《產(chǎn)品質(zhì)量法》和《食品安全法》是由全國(guó)人大常委會(huì)制定的，《生豬屠宰管理?xiàng)l例》《乳制品質(zhì)量安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》是國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施的，而《食品召回管理規(guī)定》則是質(zhì)檢總局發(fā)布的，同時(shí)還有數(shù)以百計(jì)的地方規(guī)章制度，以使政出多門、多頭管理，最終造成管理上的空白，使食品安全問(wèn)題“管不了、管不嚴(yán)、管不住”，對(duì)不安全食品打擊成了“打不著、打不痛、打不死”，而使得法令尚未執(zhí)行便效力減半。

其次，制度的滯后性導(dǎo)致一些法規(guī)制度不能適應(yīng)快速發(fā)展的中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)也促使著制度的變遷與創(chuàng)新。如對(duì)食用動(dòng)物屠宰進(jìn)行規(guī)范和衛(wèi)生監(jiān)督管理，目前只有《生豬屠宰管理?xiàng)l例》一部專項(xiàng)法規(guī)，且對(duì)牛羊禽犬等食用動(dòng)物屠宰還沒(méi)有明確的進(jìn)行規(guī)范，不能適應(yīng)新形勢(shì)下對(duì)肉類食品衛(wèi)生安全的要求，以致于一些定點(diǎn)屠宰場(chǎng)水平低下，私屠濫宰普遍存在，灌水注水屢禁不止[5]；因?yàn)椤叭矍璋贰笔录谋l(fā)，國(guó)家廢除了食品行業(yè)的免檢制度，并對(duì)乳制品行業(yè)進(jìn)行了大規(guī)模的徹查整頓，并助推了《食品安全法》的制定和實(shí)施。當(dāng)前的“瘦肉精事件”也必將推動(dòng)我國(guó)禽畜產(chǎn)品、肉制品相關(guān)法律法規(guī)的修訂與革新。

（二）食品安全執(zhí)法方面。食品安全執(zhí)法的不嚴(yán)格性、不規(guī)范性和缺乏科學(xué)性導(dǎo)致對(duì)食品安全隱患不能徹底消除。如工商總局于2009年制定了《食品安全監(jiān)管執(zhí)法協(xié)調(diào)協(xié)作制度》，從流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管執(zhí)法協(xié)調(diào)協(xié)作體系、食品安全監(jiān)管部門之間協(xié)調(diào)和協(xié)作、工商行政管理機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)分工協(xié)作和協(xié)調(diào)、建立健全工商行政管理機(jī)關(guān)區(qū)域橫向協(xié)作和通報(bào)和加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督等方面作了規(guī)定，但其效力和執(zhí)行力都非常有限；《食品安全法》第八章對(duì)制定食品安全監(jiān)督管理年度計(jì)劃、建立食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的信用檔案、建立食品安全信息統(tǒng)一公布制度和監(jiān)管部門依法履行職責(zé)等方面作了較為詳細(xì)的規(guī)定，但在實(shí)際的執(zhí)行中監(jiān)管部門常常以人力、物力、財(cái)力和技術(shù)不足為借口不斷降低執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)；現(xiàn)在的食品安全執(zhí)法大多還是在出現(xiàn)了重大食品安全事件之后，由上級(jí)機(jī)關(guān)組織的“一陣風(fēng)式”的檢查、處理，同時(shí)由于一些執(zhí)法人員的失職、瀆職、包庇，致使食品安全監(jiān)管陷入“重大食品安全事件爆發(fā)——專項(xiàng)整治——監(jiān)管放松——食品市場(chǎng)混亂——重大食品安全事件爆發(fā)”惡性循環(huán)；食品安全執(zhí)法過(guò)程中，“以罰（金）代管”使食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者與監(jiān)管部門各得其所，導(dǎo)致食品安全監(jiān)管形同虛設(shè)，“抽樣檢查”容易造成食品安全監(jiān)管的不連續(xù)性，不能保證食品安全的穩(wěn)定與長(zhǎng)久。因此，對(duì)食品安全執(zhí)法的監(jiān)督就勢(shì)在必行了。

（三）食品安全司法監(jiān)管方面。如我國(guó)《刑法》③第一百四十三條規(guī)定：“生產(chǎn)、銷售不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，足以造成嚴(yán)重食物中毒事故或者其他嚴(yán)重食源性疾病的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處罰金；對(duì)人體健康造成嚴(yán)重危害或者有其他嚴(yán)重情節(jié)的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處罰金；后果特別嚴(yán)重的，處七年以上有期徒刑或者無(wú)期徒刑，并處罰金或者沒(méi)收財(cái)產(chǎn)?！钡谝话偎氖臈l規(guī)定：“在生產(chǎn)、銷售的食品中摻入有毒、有害的非食品原料的，或者銷售明知摻有有毒、有害的非食品原料的食品的，處五年以下有期徒刑，并處罰金；對(duì)人體健康造成嚴(yán)重危害或者有其他嚴(yán)重情節(jié)的，處五年以上十年以下有期徒刑，并處罰金；致人死亡或者有其他特別嚴(yán)重情節(jié)的，依照本法第一百四十一條的規(guī)定處罰?！蓖ㄟ^(guò)加大刑事處罰力度對(duì)食品安全違法分子起到了震懾作用。但是我國(guó)在食品安全民事侵權(quán)、食品安全行政監(jiān)管方面的司法監(jiān)管還存在一些空白，如對(duì)經(jīng)常性的一般的食品安全事件僅處以行政罰款，而沒(méi)有提起法律訴訟。

食品的安全性是食品必須具備的基本要素。在以《食品安全法》為基本法的統(tǒng)領(lǐng)與指導(dǎo)下，對(duì)我國(guó)食品安全監(jiān)管體制進(jìn)行不斷的調(diào)整與革新，使其更加適應(yīng)不斷發(fā)展與完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。

三、食品安全法制監(jiān)管之建議

食品安全監(jiān)管是指由國(guó)家和政府部門為了確保食品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)和消費(fèi)等過(guò)程的安全而以強(qiáng)制力實(shí)施的監(jiān)督管理活動(dòng)。我國(guó)是WTO的成員國(guó)之一，食品安全監(jiān)管也應(yīng)主動(dòng)與國(guó)際接軌，不斷加強(qiáng)與國(guó)際食品法典委員會(huì) CAC④（Codex Alimentarius Commission）的溝通與交流，并適時(shí)引進(jìn)其他國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，加強(qiáng)食品安全管理各部門之間的協(xié)調(diào)是食品安全管理體制改革的核心。如以歐盟為代表的為了控制風(fēng)險(xiǎn)，將原有的食品安全監(jiān)管部門重新統(tǒng)一到一個(gè)獨(dú)立的食品安全機(jī)構(gòu)，由這一機(jī)構(gòu)對(duì)食品的生產(chǎn)、流通、貿(mào)易和消費(fèi)全過(guò)程進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管，徹底解決部門間分割與不協(xié)調(diào)問(wèn)題；而以美國(guó)為代表的雖然將食品安全監(jiān)管權(quán)力分配到衛(wèi)生部—食品和藥品管理局（FDA）、衛(wèi)生部—疾病控制與防治中心（CDC）、農(nóng)業(yè)部—食品安全與檢查局（FSIS）和美國(guó)環(huán)境保護(hù)總署（EPA）等不同的部門，但其卻通過(guò)較為明確的管理主體分工來(lái)避免機(jī)構(gòu)間的監(jiān)管沖突問(wèn)題，保證對(duì)“從農(nóng)田到餐桌”全過(guò)程的監(jiān)管。這些經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)的食品安全監(jiān)管具有重要的借鑒意義。

（一）審查整編現(xiàn)行食品安全法律法規(guī)，并適時(shí)制定食品安全規(guī)章制度

《憲法》是“萬(wàn)法之母”，而《食品安全法》是食品安全領(lǐng)域之基本法。食品安全是典型的公共物品[7]，所以需要在全國(guó)人大常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)授權(quán)下，在法工委的組織實(shí)施下，對(duì)我國(guó)《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《生豬屠宰管理?xiàng)l例》《乳制品質(zhì)量安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》以及其他全國(guó)性的有關(guān)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)消費(fèi)的法律規(guī)章制度進(jìn)行違憲審查和違反《食品安全法》審查，廢除那些不能通過(guò)審查的法律規(guī)章。由全國(guó)人大制定發(fā)布《食品安全法律規(guī)章整編》，制定《食品安全法律規(guī)章適用法》，以法律的形式確定同一位階法律規(guī)章的沖突規(guī)范。有立法權(quán)各級(jí)地方人大可以防效這種做法，在國(guó)家《食品安全法律規(guī)章》和授權(quán)范圍內(nèi)對(duì)本區(qū)域的食品安全管理規(guī)章制度進(jìn)行統(tǒng)一整合，制定具體適用辦法。從而防止出現(xiàn)“為了解決一個(gè)問(wèn)題而制造了更多的問(wèn)題”[8]。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和中國(guó)入世承諾的履行都要求不斷更新和完善不適應(yīng)食品安全新情況的法律規(guī)章制度。WTO有關(guān)協(xié)議中明確規(guī)定CAC法典標(biāo)準(zhǔn)在根據(jù)食品貿(mào)易中具有準(zhǔn)繩作用[9]。因此我國(guó)應(yīng)根據(jù)國(guó)情積極引進(jìn)CAC法典中的食品安全標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定⑤。如把《生豬屠宰管理?xiàng)l例》專項(xiàng)法規(guī)擴(kuò)展到牛羊禽犬等食用動(dòng)物的屠宰管理；提高食品行業(yè)準(zhǔn)入門檻，統(tǒng)一食品標(biāo)準(zhǔn)和食品安全檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)接軌；又如增加對(duì)法律規(guī)章沒(méi)有規(guī)定或尚未授權(quán)使用的原料、添加劑非經(jīng)法定程序申請(qǐng)?jiān)S可而不得使用等制度。

（二）強(qiáng)化食品安全執(zhí)法機(jī)制

法律的終極目標(biāo)是靠執(zhí)法來(lái)實(shí)現(xiàn)的。《食品安全法》和《食品安全法實(shí)施條例》中對(duì)食品安全執(zhí)法都只是作了宏觀的籠而統(tǒng)之的規(guī)定，實(shí)際操作性不高。因此，有必要在《食品安全法》和《食品安全法實(shí)施條例》的框架下形成較為可行的食品安全執(zhí)法機(jī)制。

執(zhí)法保障制度。任何執(zhí)法都需要一定的條件和保障，食品監(jiān)管也不例外。食品檢測(cè)技術(shù)、檢測(cè)設(shè)備和檢測(cè)專家的引進(jìn)所需費(fèi)用應(yīng)由同級(jí)人大經(jīng)預(yù)算由財(cái)政支出，保證執(zhí)法財(cái)源；通過(guò)政府對(duì)食品安全監(jiān)管（包括不同領(lǐng)域和不同環(huán)節(jié)）權(quán)力的整合和重新分配，賦予食品藥品監(jiān)督管理機(jī)關(guān)連續(xù)執(zhí)法的可能性，保證權(quán)源和執(zhí)法效率；定期組織食品監(jiān)管人員進(jìn)行學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，包括專業(yè)技術(shù)技能和社會(huì)服務(wù)意識(shí)，保證食品安全執(zhí)法能力和文明素質(zhì)；對(duì)執(zhí)法過(guò)程中的先進(jìn)模范進(jìn)行表彰，如授予榮譽(yù)、獎(jiǎng)勵(lì)現(xiàn)金、提高行政級(jí)別與待遇等形式，保證執(zhí)法人員的積極性；嚴(yán)厲打擊和懲處對(duì)執(zhí)法人員秉公執(zhí)法進(jìn)行打擊報(bào)復(fù)的違法犯罪行為，保證執(zhí)法人員的合法利益不受侵犯。

執(zhí)法監(jiān)管制度。杜絕食品安全執(zhí)法工作人員參與食品行業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理，防止“公權(quán)私用”的產(chǎn)生；及時(shí)主動(dòng)以各種有效形式公開(kāi)食品安全執(zhí)法情況，完善和推廣“行風(fēng)評(píng)議”制度，通過(guò)人大代表、消費(fèi)者評(píng)議等形式對(duì)食品安全執(zhí)法進(jìn)行評(píng)議，對(duì)評(píng)議不能通過(guò)的執(zhí)法事項(xiàng)由執(zhí)法當(dāng)事人承擔(dān)行政責(zé)任；對(duì)食品安全執(zhí)法中有瀆職、失職等行為的執(zhí)法工作人員嚴(yán)格依照《行政處罰法》予以制裁，構(gòu)成刑事犯罪的，由檢察機(jī)關(guān)依法提起公訴。

（三）完善食品安全司法

強(qiáng)化食品安全司法監(jiān)管?，F(xiàn)行的食品安全監(jiān)管往往是出現(xiàn)了食品安全隱患后，除非情節(jié)特別嚴(yán)重，一般均由行政執(zhí)法機(jī)關(guān)予以行政罰款等形式的行政處罰。對(duì)食品安全司法監(jiān)管的改革應(yīng)該增加司法機(jī)關(guān)的權(quán)力，變“行政罰款”為“刑事罰款”，從而減少食品安全行政監(jiān)管的利益誘因，確保其執(zhí)法的公正性。

設(shè)計(jì)便利的司法監(jiān)管制度。在一般簡(jiǎn)單的食品安全糾紛案件中，采取“立”“審”“執(zhí)”相結(jié)合的模式，適度運(yùn)用簡(jiǎn)易程序，這樣既能及時(shí)有效地保障公民實(shí)現(xiàn)食品安全權(quán)，也能減輕食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位因訴訟而引起的成本增加。司法資源是公共資源，所以在食品安全糾紛案件中應(yīng)有條件的減少和免除訴訟費(fèi)用，使公民能享受“廉價(jià)的公平正義”，真正體現(xiàn)司法為民的理念。

美國(guó)資深記者尼科爾斯·福克斯說(shuō)：“我們的身邊原本充滿了看不見(jiàn)的危險(xiǎn)，但現(xiàn)在我們不幸看見(jiàn)了，而且是在餐桌上……”一個(gè)人從出生開(kāi)始到死亡為止，這期間都離不開(kāi)食品，無(wú)論其是否犯罪，智力是否正常，身體是否有缺陷。在法治社會(huì)下，我們不可能要求每一位消費(fèi)者去監(jiān)管或者保證食品安全，我們所能做的就是，在《食品安全法》的規(guī)定和授權(quán)下，加強(qiáng)食品安全的法制監(jiān)管。

注 釋：

①食品安全（food safety）是以保障人體健康安全為內(nèi)涵的食品安全，或稱食品質(zhì)安全；食品安全（food security）是以食品供給保障安全為內(nèi)涵的食品安全，或稱食品量安全。

② 美國(guó)學(xué)者Jone曾建議區(qū)分絕對(duì)安全性與相對(duì)安全性兩種不同的概念。這里將其觀點(diǎn)發(fā)展為絕對(duì)食品安全主義和相對(duì)食品安全主義。

③這里主要指《刑法修正案（八）》的相關(guān)規(guī)定。

④ 國(guó)際食品法典委員會(huì)CAC（Codex Alimentarius Commission）是政府間有關(guān)食品管理法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。CAC成立于1961年，由FAO及WTO總干事直接領(lǐng)導(dǎo)下設(shè)在羅馬的CAC秘書(shū)處總體協(xié)調(diào)，每?jī)赡暝诹_馬（FAO）或日內(nèi)瓦（WHO）舉行一次會(huì)議。CAC工作內(nèi)容是制定食品法典標(biāo)準(zhǔn)、最大殘留限量、操作規(guī)范和指南，其宗旨是保護(hù)消費(fèi)者健康（減少是源性疾病）和促進(jìn)食品貿(mào)易的公平性（建立國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)、方法、辦法、消除貿(mào)易壁壘）。

⑤截至2000年底，CAC共制定了237個(gè)食品標(biāo)準(zhǔn)，41個(gè)衛(wèi)生規(guī)定或技術(shù)規(guī)程，185種殺蟲(chóng)劑評(píng)價(jià)3274種殺蟲(chóng)劑限量，25種污染物指南。

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