郭振中, 雷 婷

(東北大學(xué) 文法學(xué)院, 遼寧 沈陽(yáng) 110819)

產(chǎn)業(yè)布局是產(chǎn)業(yè)部門在特定地域空間中的地理分布,即生產(chǎn)的具體位置、形式、規(guī)模、部門結(jié)構(gòu)與地域組織[1]。鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局政策是指國(guó)家或地區(qū)為實(shí)現(xiàn)鋼鐵產(chǎn)業(yè)的合理布局而采取的調(diào)整空間結(jié)構(gòu)和地域比例的一系列政策手段的總和。它是產(chǎn)業(yè)政策體系的一個(gè)重要組成部分,是促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和解決區(qū)域問(wèn)題的有效措施,也是實(shí)現(xiàn)資源合理配置、產(chǎn)業(yè)合理布局的重要途徑[2]。

鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局課題是學(xué)術(shù)研究的熱點(diǎn)和難點(diǎn)。諸多學(xué)者對(duì)此進(jìn)行了研究,例如:杜立輝等在世界鋼鐵布局的演變規(guī)律下介紹了我國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局狀況[3]。朱克力基于地理信息系統(tǒng)闡述了中國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局的發(fā)展變化[4]。田山川從企業(yè)視角總結(jié)出中國(guó)鋼鐵布局從集中轉(zhuǎn)向擴(kuò)散又再次向集中演化[5]。周維富認(rèn)為我國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)空間布局存在著地區(qū)分布與資源、市場(chǎng)和國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略相錯(cuò)位的問(wèn)題,布局有待調(diào)整[2]。

已有文獻(xiàn)對(duì)中國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局進(jìn)行了多角度闡述,但關(guān)于政策的基礎(chǔ)研究甚少。未見(jiàn)有學(xué)者從價(jià)值取向這一政策本質(zhì)的角度對(duì)鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局政策進(jìn)行分析研究。本文就將從政策價(jià)值取向角度,在我國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局政策的階段劃分基礎(chǔ)上,剖析政策的哲學(xué)追求和現(xiàn)實(shí)出發(fā)點(diǎn),這樣既有助于政策本身科學(xué)性、價(jià)值性的明確,亦有助于政策的實(shí)踐效果把握和方向調(diào)整。

一、 中國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局政策價(jià)值取向的內(nèi)涵及階段劃分

1. 鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局政策價(jià)值取向的內(nèi)涵

“價(jià)值”一詞,從哲學(xué)角度來(lái)講,是客體屬性與主體的需要之間產(chǎn)生的一種特定關(guān)系,即客體對(duì)主體所起到的某種意義和作用。政策價(jià)值是指作為價(jià)值客體的公共政策對(duì)作為價(jià)值主體的各個(gè)利益相關(guān)方的需要和利益的滿足。任何一項(xiàng)政策的制定和執(zhí)行都是為了追求一定的政策價(jià)值。判斷和選擇某種價(jià)值的標(biāo)準(zhǔn)或方向,就是價(jià)值取向,它是主導(dǎo)政策過(guò)程的基本價(jià)值理念。正如有學(xué)者將政策價(jià)值取向定義為政策主體在一定價(jià)值觀支配下對(duì)公共政策價(jià)值分配的利益傾向與選擇[6]。鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局政策價(jià)值取向就是政策主體按照一定的價(jià)值觀念,在鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局政策過(guò)程中對(duì)政策的價(jià)值目標(biāo)進(jìn)行判斷、選擇和實(shí)現(xiàn)時(shí)所表現(xiàn)出來(lái)的一種價(jià)值傾向和行為取向。

政策的價(jià)值取向直接影響著社會(huì)資源的流向與分配方式。鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局政策的價(jià)值取向不僅決定著鋼鐵產(chǎn)業(yè)的整體布局和資源的集散狀況,更影響著鋼鐵產(chǎn)業(yè)的總體發(fā)展水平。分析我國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局政策的價(jià)值取向有助于對(duì)政策本質(zhì)與規(guī)律的認(rèn)識(shí),它是分析政策科學(xué)性與公平性的有效途徑。

2. 中國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局政策價(jià)值取向的階段劃分

政策是價(jià)值取向的具體體現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)載體,因此對(duì)政策價(jià)值取向進(jìn)行階段性認(rèn)識(shí)和分析可建立在對(duì)政策的階段劃分基礎(chǔ)上。中國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局政策及其價(jià)值取向在國(guó)內(nèi)國(guó)際特定的政治與社會(huì)經(jīng)濟(jì)等政策環(huán)境因素影響下,呈現(xiàn)出明顯的階段性特征。

這種階段劃分是以政策發(fā)展的成熟度以及實(shí)施時(shí)間為依據(jù)的。政策發(fā)展的成熟度以政策內(nèi)容的科學(xué)性、可操作性和實(shí)施效果為標(biāo)準(zhǔn);實(shí)施時(shí)間則以政策出臺(tái)的時(shí)段和背景為標(biāo)準(zhǔn)。采取這二維指標(biāo)進(jìn)行劃分,利于了解政策產(chǎn)生的背景環(huán)境和實(shí)施效果,易于分辨政策價(jià)值取向的階段性特征。

中國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局政策及其價(jià)值取向階段劃分如下:

(1) 初步探索階段(1949—1978年)

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期,政府是社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的唯一主體,直接配置社會(huì)資源,組織和管理鋼鐵產(chǎn)業(yè)建設(shè),出臺(tái)了許多探索性的政策措施。鋼鐵工業(yè)經(jīng)歷了“一五”計(jì)劃、大煉鋼鐵運(yùn)動(dòng)、調(diào)整整頓、“文革”、恢復(fù)生產(chǎn)等過(guò)程,在曲折中緩慢地發(fā)展。中國(guó)初步形成鋼鐵行業(yè)“三大五中十八小”的產(chǎn)業(yè)布局,隨后除西藏地區(qū),全國(guó)各省份都布局了鋼鐵產(chǎn)業(yè)。依靠政府扶持,鋼鐵產(chǎn)業(yè)快速?gòu)V泛地建立以實(shí)現(xiàn)國(guó)家恢復(fù)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)的需要正是此階段政策價(jià)值所在。

(2) 逐漸推進(jìn)階段(1978—2004年)

在改革開(kāi)放不斷深入和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制確立的背景下,政府逐步對(duì)鋼鐵產(chǎn)業(yè)實(shí)行以經(jīng)濟(jì)手段為主的宏觀調(diào)控,推動(dòng)了鋼鐵產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。此時(shí),市場(chǎng)意識(shí)與效率思想興起,在追求效率的價(jià)值取向影響下,提高經(jīng)濟(jì)效益與擴(kuò)大生產(chǎn)成為目標(biāo)。然而客觀來(lái)說(shuō),在2005年《鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》出臺(tái)之前,中國(guó)還未形成一個(gè)完整的鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局政策體系,這些政策仍存在一定的局限性。

(3) 趨向成熟階段(2005年至今)

自進(jìn)入21世紀(jì),中國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)持續(xù)高速發(fā)展,布局不合理問(wèn)題日益嚴(yán)峻。在世貿(mào)過(guò)渡期之后,鋼鐵產(chǎn)業(yè)受經(jīng)濟(jì)全球化的影響越來(lái)越深。為應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)國(guó)際環(huán)境的新情況,鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局政策適時(shí)進(jìn)行了調(diào)整和完善。

《鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》、《鋼鐵產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃》、《鋼鐵工業(yè)“十二五”發(fā)展規(guī)劃》等政策全面系統(tǒng)地為優(yōu)化布局指引了新方向,明確了各地區(qū)優(yōu)化布局的原則和目標(biāo),抑制產(chǎn)能過(guò)剩,注重區(qū)域協(xié)調(diào)、環(huán)境保護(hù)與節(jié)約資源,產(chǎn)業(yè)布局政策的價(jià)值取向已向全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展方向轉(zhuǎn)變。這些政策的出臺(tái)標(biāo)志著我國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局政策體系趨向成熟。

二、 中國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局政策價(jià)值取向的演變

1. 初步探索階段----簡(jiǎn)單的效率與均衡

新中國(guó)成立初期,為扶持鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展,國(guó)家相繼出臺(tái)了一系列重大舉措。當(dāng)時(shí)原材料特別是鐵礦石的分布及運(yùn)輸成本是影響鋼鐵產(chǎn)業(yè)的主要因素,所以中國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)遵循資源依托型布局,在礦產(chǎn)、能源豐富的地區(qū)建廠,以節(jié)省成本?！耙晃濉庇?jì)劃實(shí)施中,興建了鞍山、武漢、包頭三大鋼鐵基地。之后,我國(guó)又提出了建設(shè)5個(gè)中型鋼廠、18個(gè)小型鋼廠,形成了鋼鐵行業(yè)“三大五中十八小”的產(chǎn)業(yè)布局。這種空間格局的形成主要出于對(duì)減少原材料運(yùn)輸成本的考慮,未涉及環(huán)境容量、市場(chǎng)需求、技術(shù)水平等其他因素。該時(shí)期指導(dǎo)布局的價(jià)值取向可稱為簡(jiǎn)單的效率。

從“大躍進(jìn)”、調(diào)整時(shí)期、“三線”建設(shè)至“四五”計(jì)劃,中國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局向著均衡的方向發(fā)展,布局重點(diǎn)西移,在西南、西北建設(shè)了一批新的鋼鐵基地,例如攀枝花鋼廠和酒泉鋼廠。除西藏地區(qū)外,全國(guó)各省份地區(qū)都有了鋼鐵產(chǎn)業(yè)。但這種均衡是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的產(chǎn)業(yè)布局,是國(guó)家用行政指令的方式實(shí)施的結(jié)果,沒(méi)有考慮各地區(qū)的特殊性,布局不盡合理。

顯然,探索階段的產(chǎn)業(yè)布局不是市場(chǎng)化資源配置的結(jié)果,而是政府出于經(jīng)濟(jì)和政治戰(zhàn)略考慮的產(chǎn)物。在內(nèi)陸地區(qū)大量安排鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局,一方面是因?yàn)槟抢镉忻鸿F資源,另一方面是為了平衡地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和備戰(zhàn)的需要。可見(jiàn),簡(jiǎn)單效率與均衡的價(jià)值取向在新中國(guó)成立初期對(duì)鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局政策發(fā)揮了重要影響作用。

2. 逐漸推進(jìn)階段----優(yōu)先效率

改革開(kāi)放后,國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)實(shí)行宏觀調(diào)控,市場(chǎng)逐漸發(fā)揮作用。東部沿海地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速,鋼材市場(chǎng)需求旺盛,對(duì)鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局提出了新的要求。而從上世紀(jì)六七十年代起,世界鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局掀起了從資源依托型到市場(chǎng)鄰近型、臨海港口型轉(zhuǎn)變的潮流,對(duì)我國(guó)也產(chǎn)生了一定影響。在內(nèi)外部因素的作用下,鋼鐵產(chǎn)業(yè)投資重點(diǎn)東移,沿海地區(qū)投資比重大幅度提高,臨近沿海地區(qū)和靠近產(chǎn)品消費(fèi)市場(chǎng)的鋼鐵企業(yè)開(kāi)始大量涌現(xiàn)。鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局逐步呈市場(chǎng)臨近型特征。在資源、市場(chǎng)、交通、勞動(dòng)力等諸多區(qū)位因素中,市場(chǎng)與交通成為關(guān)鍵因素。至2004年,比較典型的華東、華北地區(qū)與中南地區(qū)的粗鋼生產(chǎn)已超過(guò)了東北地區(qū),如表1所示。

表1 1970—2004年我國(guó)六大區(qū)域鋼鐵產(chǎn)量占全國(guó)比重變化情況 %

在20世紀(jì)70年代末,上海寶鋼選擇臨海港口布局曾引起巨大的爭(zhēng)議。但實(shí)踐證明,寶鋼的選址布局是中國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)中經(jīng)濟(jì)效率最佳的選擇,它現(xiàn)已成為中國(guó)最具競(jìng)爭(zhēng)力的鋼鐵聯(lián)合企業(yè)。

此階段鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局體現(xiàn)出追求經(jīng)濟(jì)效率的價(jià)值取向,這不同于新中國(guó)成立初期的簡(jiǎn)單效率。它是在諸多相關(guān)區(qū)位因素中,選擇最關(guān)鍵的因素優(yōu)先作為布局依據(jù),是具有主次之分、優(yōu)化選擇的效率價(jià)值取向。此外,布局政策由強(qiáng)調(diào)地區(qū)均衡轉(zhuǎn)向重視宏觀經(jīng)濟(jì)效益上來(lái),在戰(zhàn)略上明確了以提高經(jīng)濟(jì)效益為優(yōu)先目標(biāo)的效率優(yōu)先指導(dǎo)思想,鼓勵(lì)一部分有條件的地區(qū)先發(fā)展起來(lái)。從以上兩方面來(lái)講,改革開(kāi)放后的價(jià)值取向可概括為優(yōu)先效率。但該價(jià)值取向在促進(jìn)我國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的同時(shí),也帶來(lái)了負(fù)面影響。在地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中,出于經(jīng)濟(jì)利益的考慮,地方政府在有條件的情況下都會(huì)把鋼鐵產(chǎn)業(yè)列為地區(qū)的支柱產(chǎn)業(yè),加以優(yōu)先發(fā)展,導(dǎo)致鋼鐵產(chǎn)業(yè)的規(guī)模不斷擴(kuò)張,衍生出一些問(wèn)題:

第一,產(chǎn)業(yè)布局不合理。產(chǎn)業(yè)布局相對(duì)分散,沒(méi)有充分考慮資源、環(huán)境容量、交通、市場(chǎng)等因素,與供需狀況不符。華北地區(qū)是鋼鐵生產(chǎn)的主要基地,但無(wú)論是用GDP還是固定資產(chǎn)投資指標(biāo)來(lái)衡量鋼鐵產(chǎn)品的需求,該區(qū)域都不是鋼鐵的最大消費(fèi)地。而華東、中南地區(qū)經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá),鋼鐵消費(fèi)量大,生產(chǎn)卻相對(duì)不足,供需矛盾比較突出[7]。第二,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理,企業(yè)規(guī)模偏小,產(chǎn)業(yè)集中度偏低。第三,城市型布局,污染城市環(huán)境,增加環(huán)境容量壓力,制約企業(yè)自身發(fā)展。

3. 趨向成熟階段----可持續(xù)發(fā)展

伴隨著中國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展,資源逐漸衰竭、環(huán)境污染嚴(yán)重、國(guó)際鐵礦石價(jià)格上漲、世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)影響范圍擴(kuò)大,原有的鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局模式逐漸暴露出不合理之處。為解決這些問(wèn)題,我國(guó)對(duì)鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局政策價(jià)值取向作了調(diào)整。

2005年《鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》就鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局明確提出:①優(yōu)化空間布局是實(shí)現(xiàn)鋼鐵產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的重要方法,可持續(xù)生產(chǎn)是企業(yè)的主要目標(biāo)。鋼鐵產(chǎn)業(yè)的布局調(diào)整要從保護(hù)環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展的角度出發(fā)。②布局調(diào)整以嚴(yán)格控制產(chǎn)能為原則。③重要環(huán)境保護(hù)區(qū)、嚴(yán)重缺水地區(qū)、大城市市區(qū),不再擴(kuò)建鋼鐵冶煉生產(chǎn)能力,區(qū)域內(nèi)現(xiàn)有的企業(yè)要實(shí)施壓產(chǎn)、搬遷,滿足環(huán)境保護(hù)和節(jié)約資源的要求。

該政策的實(shí)施對(duì)控制鋼鐵產(chǎn)能盲目擴(kuò)張勢(shì)頭取得了一定的積極成效。它明確提出了優(yōu)化布局的措施和可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo),涉及到了環(huán)境問(wèn)題、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等問(wèn)題,統(tǒng)籌了眼前利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益、微觀和宏觀等因素。這些重要內(nèi)容明顯體現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展的價(jià)值取向。但該產(chǎn)業(yè)布局的調(diào)整目標(biāo)過(guò)于理想化。2009年《鋼鐵產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃》提出要進(jìn)一步優(yōu)化布局,將堅(jiān)持控制總量與優(yōu)化布局相結(jié)合。按照沿海、沿江、內(nèi)陸科學(xué)合理布局和與資源環(huán)境相適應(yīng)的要求,在控制總量的前提下,調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。

該規(guī)劃為優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局提供了具體措施,目的在于促進(jìn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、資源與環(huán)境的協(xié)調(diào)健康發(fā)展。在價(jià)值取向上,已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了由對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的片面追求到謀求可持續(xù)發(fā)展的合理轉(zhuǎn)型。

在“十一五”期間,鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化取得了許多進(jìn)展。曹妃甸等現(xiàn)代化沿海鋼鐵基地建成,寶鋼湛江和武鋼防城港沿海鋼鐵精品基地的前期籌備已完成,首鋼等城市鋼廠搬遷基本竣工。但是這一階段布局調(diào)整的進(jìn)程緩慢,鋼鐵產(chǎn)業(yè)“北重南輕”的布局長(zhǎng)期未能改善,部分地區(qū)鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局不符合全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃和制造業(yè)轉(zhuǎn)移的要求。未來(lái)鋼鐵產(chǎn)業(yè)的布局調(diào)整需要進(jìn)一步解決這些問(wèn)題。

三、 未來(lái)中國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局政策的價(jià)值取向選擇與建議

1. 以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型為主要價(jià)值取向

我國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局政策價(jià)值取向經(jīng)歷了從簡(jiǎn)單效率與均衡到優(yōu)先效率,再向可持續(xù)發(fā)展轉(zhuǎn)變的過(guò)程。這個(gè)過(guò)程不僅是政策不斷趨向成熟的過(guò)程,同時(shí)也是科學(xué)發(fā)展價(jià)值觀逐漸樹(shù)立的過(guò)程。隨著科學(xué)發(fā)展觀的深入發(fā)展和貫徹,鋼鐵產(chǎn)業(yè)的發(fā)展將以產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)為發(fā)展方向,產(chǎn)業(yè)的布局也必將以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)為目標(biāo)。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)是科學(xué)發(fā)展觀在鋼鐵產(chǎn)業(yè)中具體化與成熟化的必然結(jié)果,未來(lái)鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局政策必然將其作為政策制定的原則標(biāo)準(zhǔn)。

就我國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)實(shí)狀況而言,我國(guó)必須將轉(zhuǎn)型升級(jí)、結(jié)構(gòu)調(diào)整作為鋼企生存發(fā)展的重要部署。目前資源價(jià)格仍持續(xù)高漲、鋼鐵消費(fèi)需求增速趨緩、環(huán)境壓力增大、產(chǎn)品同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)加劇、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)加大,行業(yè)總體上將呈現(xiàn)低增速、低盈利的運(yùn)行態(tài)勢(shì)。而市場(chǎng)對(duì)鋼鐵產(chǎn)品的質(zhì)量和服務(wù)提出了更高的要求,鋼企必須由注重?cái)?shù)量規(guī)模轉(zhuǎn)向注重品種質(zhì)量效益,提高產(chǎn)品核心競(jìng)爭(zhēng)力,才能在市場(chǎng)上占領(lǐng)一席之地。同時(shí)我國(guó)鋼鐵企業(yè)發(fā)展水平參差不齊,在資源能源消耗量和節(jié)能減排方面差距很大,鋼企只有通過(guò)轉(zhuǎn)型升級(jí)才能在確保經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí),創(chuàng)造良好的環(huán)境和社會(huì)效益。只有將產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)作為產(chǎn)業(yè)布局的價(jià)值取向,才能應(yīng)對(duì)當(dāng)前困境和難題,謀求可持續(xù)科學(xué)發(fā)展。

從國(guó)際環(huán)境來(lái)看,世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇在拉動(dòng)全球鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時(shí),也加劇著各國(guó)鋼鐵企業(yè)之間市場(chǎng)、資源等方面的競(jìng)爭(zhēng)。全球鐵礦石等原材料供應(yīng)及價(jià)格波動(dòng)將對(duì)我國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展繼續(xù)產(chǎn)生重大影響。我國(guó)鋼鐵企業(yè)的發(fā)展必須放眼世界,在更廣闊的空間布局以促進(jìn)轉(zhuǎn)型升級(jí),開(kāi)拓國(guó)際市場(chǎng),整合國(guó)際資源,提高核心技術(shù)與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

我國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)“十二五”發(fā)展規(guī)劃也將轉(zhuǎn)變發(fā)展方式作為重要任務(wù),加快實(shí)現(xiàn)由以規(guī)模擴(kuò)張為主轉(zhuǎn)向以品種質(zhì)量為主的發(fā)展模式。新發(fā)展模式的建立,需要通過(guò)優(yōu)化鋼鐵產(chǎn)業(yè)區(qū)域布局以促進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級(jí),要將產(chǎn)業(yè)布局結(jié)合兼并重組,有保有壓,平衡供需,提升品質(zhì)。

以產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)為價(jià)值取向的鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局政策,既是科學(xué)發(fā)展觀深入貫徹的客觀規(guī)律,也是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的必然要求。以產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)為價(jià)值取向,既有利于提高我國(guó)鋼鐵企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力和影響力,又有利于促進(jìn)我國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)由大到強(qiáng)的轉(zhuǎn)變。

2．協(xié)調(diào)各級(jí)政府利益,促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下,各級(jí)政府的利益不盡相同。地方政府在服從中央政策要求下,還要兼顧地方經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展。一些以地方保護(hù)主義為價(jià)值取向的地方政府,制定出一些損害國(guó)家鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局整體規(guī)劃的政策措施,使得我國(guó)整體產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局受到破壞,公共利益受到了侵害。因而,在未來(lái)貫徹國(guó)家相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行布局調(diào)整的過(guò)程中,地方政府要注重協(xié)調(diào)地方與中央、地方與地方之間的利益沖突,實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域整合。

鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局的調(diào)整需要立足于全國(guó),兼顧整體國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。各級(jí)政府應(yīng)以大局為重,立足國(guó)民經(jīng)濟(jì)整體,根據(jù)地區(qū)的具體情況統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展,提升我國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)的綜合競(jìng)爭(zhēng)力,加快我國(guó)由鋼鐵大國(guó)到鋼鐵強(qiáng)國(guó)的轉(zhuǎn)變。

3. 加強(qiáng)政府宏觀調(diào)控,引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化布局

目前,我國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)的一部分布局調(diào)整及并購(gòu)重組行為是政府推動(dòng)的結(jié)果,而不是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生的自發(fā)行為。一些地方政府實(shí)行地方保護(hù),阻礙了產(chǎn)業(yè)跨區(qū)整合與布局。因而要弱化政府對(duì)鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展的直接行政干預(yù),充分發(fā)揮市場(chǎng)資源配置的基礎(chǔ)性作用,用市場(chǎng)化的辦法來(lái)解決產(chǎn)業(yè)布局中面臨的問(wèn)題和挑戰(zhàn)。

然而,市場(chǎng)調(diào)節(jié)自身具有缺陷,所以加強(qiáng)政府宏觀調(diào)控必不可少。一方面要完善市場(chǎng)機(jī)制的功能,力爭(zhēng)為鋼鐵企業(yè)創(chuàng)造一個(gè)資源自由流動(dòng)、平等競(jìng)爭(zhēng)的產(chǎn)業(yè)環(huán)境;另一方面,加強(qiáng)政策宏觀引導(dǎo),加強(qiáng)財(cái)稅、金融、貿(mào)易、土地、節(jié)能、環(huán)保等各項(xiàng)政策與鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局政策的銜接,積極優(yōu)化國(guó)內(nèi)布局和全球布局,完善鋼鐵市場(chǎng)進(jìn)入和退出機(jī)制,克服市場(chǎng)失靈引起的單邊主義布局或布局空白等現(xiàn)象。

4. 兼顧政策價(jià)值取向的穩(wěn)定性與靈活性

我國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局政策及其價(jià)值取向階段性特征顯著。當(dāng)它們發(fā)生變化時(shí),各地相關(guān)鋼企深受影響,有的地區(qū)鋼鐵產(chǎn)業(yè)興起,有的地區(qū)鋼鐵產(chǎn)業(yè)衰落。這種狀況會(huì)在某種程度上造成資源浪費(fèi)、重復(fù)建設(shè)、增加政策成本等問(wèn)題。因此,鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局政策價(jià)值取向的確立要立足長(zhǎng)遠(yuǎn),政策制定要注重長(zhǎng)期規(guī)劃。

另一方面,鋼鐵產(chǎn)業(yè)的全面布局是很難完美實(shí)現(xiàn)的,它會(huì)受到國(guó)內(nèi)外形勢(shì)、自然地理因素和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等多種因素的影響[8]。而我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)在不斷發(fā)展和變化中,各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不平衡,國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)也瞬息萬(wàn)變,一成不變的鋼鐵產(chǎn)業(yè)布局政策價(jià)值取向難以適應(yīng)新環(huán)境的要求。所以,我國(guó)應(yīng)根據(jù)形勢(shì)的變化增強(qiáng)政策的針對(duì)性和靈活性,把握好政策的方向和力度。

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