■趙長(zhǎng)寶

績(jī)效指標(biāo)：推進(jìn)績(jī)效預(yù)算的關(guān)鍵

■趙長(zhǎng)寶

績(jī)效預(yù)算，也稱以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算，它是二十世紀(jì)50年代伴隨著關(guān)注公共產(chǎn)出和結(jié)果而出現(xiàn)的，其核心是通過(guò)制定公共支出的績(jī)效目標(biāo)，建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系，逐步實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政資金從注重資金投入的管理轉(zhuǎn)向注重對(duì)支出效果的管理。實(shí)行績(jī)效預(yù)算不僅是預(yù)算方法的一種創(chuàng)新，而且是政府管理理念的一次革命。但是，實(shí)施績(jī)效預(yù)算是我國(guó)預(yù)算制度的一項(xiàng)重大改革，與所有改革一樣，它同樣需要克服許多難題、需要研究解決很多問(wèn)題，同時(shí)各級(jí)財(cái)政部門肩負(fù)的任務(wù)也很重，那么，筆者根據(jù)自己學(xué)習(xí)體會(huì)和工作實(shí)踐，并結(jié)合本地實(shí)際，認(rèn)為制定績(jī)效指標(biāo)是順利實(shí)施績(jī)效預(yù)算的關(guān)鍵。

一、績(jī)效預(yù)算原則:從最終目標(biāo)出發(fā)

績(jī)效預(yù)算與傳統(tǒng)預(yù)算的不同之處在于，它關(guān)注的不是預(yù)算的執(zhí)行過(guò)程，而是執(zhí)行的結(jié)果，不是政府的錢夠不夠花，而是政府在這些地方花了錢，花錢的效果如何，老百姓最終得到了什么。因此績(jī)效的衡量是實(shí)行績(jī)效預(yù)算的基礎(chǔ)，也是各國(guó)在實(shí)施過(guò)程當(dāng)中難度最大的部分。

以往在對(duì)政府部門進(jìn)行考核往往是以該機(jī)構(gòu)完成了多少工作量為指標(biāo)，績(jī)效預(yù)算與此最大的區(qū)別就在于，它是從最終的目標(biāo)出發(fā)，制定規(guī)章制度也好、出差也好，最后達(dá)到了什么效果。如果沒(méi)有達(dá)到預(yù)期效果，這些規(guī)章制度和出差不僅不是政府績(jī)效，而恰恰是應(yīng)該取締的資源浪費(fèi)。

從這一原則出發(fā)，有些部門雖然花錢很多，但它們辦了很多實(shí)事，達(dá)到了很好的效果，那么，這些財(cái)政支出的績(jī)效就很好，這些部門有可能會(huì)得到更多的財(cái)政預(yù)算。而另一些部門雖然花錢較少，也每天忙忙碌碌、辛辛苦苦，但并未達(dá)到什么真正的績(jī)效，只是進(jìn)行一些公文旅行，作些表面文章。這樣的財(cái)政支出，再少也是不值得的，應(yīng)該考慮將這些部門取消，或大幅度削減預(yù)算。

那么，什么是從最終目標(biāo)出發(fā)呢？就是說(shuō)，績(jī)效目標(biāo)是工作的“成果”，而不是政府機(jī)構(gòu)的“產(chǎn)出”。成果與產(chǎn)出的不同在于：“成果”就是老百姓的受益，通過(guò)該項(xiàng)活動(dòng)老百姓得到了哪些好處。而“產(chǎn)出”則是我們做了哪些工作。政府部門常常將工作“成果”與“產(chǎn)出”相混淆，在績(jī)效目標(biāo)的制定中片面強(qiáng)調(diào)本部門的工作量，而忽略了工作的最終目的，這是一種很普遍的傾向。

績(jī)效預(yù)算與一些地方通過(guò)政府“業(yè)績(jī)”來(lái)衡量工作好壞是有著根本區(qū)別的。強(qiáng)調(diào)成果與產(chǎn)出的區(qū)別，正是為了避免工作中的官僚主義和形式主義。納稅人的錢是要用來(lái)為老百姓服務(wù)的，而不是用來(lái)體現(xiàn)政府“業(yè)績(jī)”的。

二、確定績(jī)效指標(biāo)的基本方法

績(jī)效考核指標(biāo)的設(shè)計(jì)包括 “質(zhì)”和“量”兩部分?！百|(zhì)”就是我們通常所說(shuō)的最終成果，表明這筆財(cái)政支出是用來(lái)做什么的，老百姓從政府的該項(xiàng)活動(dòng)中能得到什么好處；“量”就是政府做這件事情的效率如何，這通常包括產(chǎn)出指標(biāo)、效率指標(biāo)和投入指標(biāo)幾個(gè)方面。

如前所述，這里成果指標(biāo)是最重要的指標(biāo)，可以直接計(jì)量民眾從政府工作中獲益的情況，在有了成果指標(biāo)的前提下，用其他指標(biāo)來(lái)說(shuō)明成果指標(biāo)。但不是所有政府工作都可以找到直接的成果指標(biāo)。不得已時(shí)可以用效率指標(biāo)進(jìn)行績(jī)效衡量，實(shí)在連效益指標(biāo)都無(wú)法制定時(shí)，才使用產(chǎn)出指標(biāo)。制定績(jī)效指標(biāo)還要注意盡量選擇那些能夠得到的客觀的數(shù)字信息，能夠進(jìn)行計(jì)量的指標(biāo)，否則即使有了績(jī)效指標(biāo)也無(wú)法進(jìn)行檢查和評(píng)估。

績(jī)效指標(biāo)的制定被各國(guó)公認(rèn)為是一項(xiàng)技術(shù)性非常強(qiáng)的工作。因?yàn)檎顒?dòng)的范圍往往是那些市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域，政府的投資也往往是那些社會(huì)需要，但短期很難見到經(jīng)濟(jì)效益的項(xiàng)目。因此各國(guó)在衡量財(cái)政支出的績(jī)效時(shí)，常常除了借助于企業(yè)經(jīng)常使用的 “成本—效益”分析方法，還要考慮如下一些因素：支出的短期效應(yīng)和長(zhǎng)期效應(yīng)；支出的直接效應(yīng)和間接效應(yīng)。

三、績(jī)效評(píng)估中應(yīng)注意的問(wèn)題

（一）注意被評(píng)估者對(duì)數(shù)據(jù)的扭曲處理

應(yīng)該承認(rèn)有些政府服務(wù)即使考慮了各種因素，用以上方法仍然很難進(jìn)行績(jī)效衡量。如警察巡邏的績(jī)效。它的直接成果是增加人們的安全程度，它的產(chǎn)出和效率是巡邏的人數(shù)、次數(shù)和巡邏里程，這些都很難作為績(jī)效衡量的確切指標(biāo)。于是人們找到了三個(gè)替代指標(biāo)：資源投入、服務(wù)水平、犯罪率。資源投入指標(biāo)包括預(yù)算、支出和雇員的數(shù)量。服務(wù)水平指標(biāo)包括巡邏的里程、罰款單的數(shù)量、作出反應(yīng)的呼叫數(shù)量、逮捕數(shù)量和破獲的犯罪數(shù)量。

這些數(shù)據(jù)與警察巡邏的績(jī)效比較接近，但有些指標(biāo)在一定程度上處于被評(píng)估者的控制之下，很容易被扭曲。如警察機(jī)構(gòu)可以通過(guò)增加逮捕的人數(shù)或者交通罰款單的數(shù)量來(lái)提高其“產(chǎn)出”。警察能夠在周末晚上增加巡邏，逮捕更多的醉漢，以提高其服務(wù)水平。犯罪率指標(biāo)同樣可能使實(shí)際成果扭曲，比如，警察能夠這樣做，當(dāng)減少嚴(yán)重犯罪對(duì)他們有利時(shí)，他們就盡量減輕案情，以達(dá)到較少的嚴(yán)重犯罪率；而當(dāng)一個(gè)地方的犯罪率增高之后預(yù)算分配會(huì)增加時(shí)，他們就增加犯罪的嚴(yán)重程度。避免對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行扭曲處理，是制定績(jī)效指標(biāo)和進(jìn)行績(jī)效評(píng)估特別要注意的問(wèn)題。

（二）注意避免績(jī)效指標(biāo)對(duì)工作產(chǎn)生誤導(dǎo)

這里典型的事例是對(duì)基礎(chǔ)研究的績(jī)效評(píng)估。于是人們制定出一些參考指標(biāo)，如發(fā)表論文、出版專著、發(fā)明專利的數(shù)量等，但實(shí)行的結(jié)果發(fā)現(xiàn)，這樣的績(jī)效評(píng)估不僅是徒勞的，而且是有害的?？梢?，績(jī)效指標(biāo)的誤用會(huì)導(dǎo)致嚴(yán)重的負(fù)面效果，對(duì)基礎(chǔ)研究短期績(jī)效的評(píng)估可能會(huì)對(duì)創(chuàng)新工作帶來(lái)毀滅性的災(zāi)難。因此，美國(guó)國(guó)家科學(xué)基金的績(jī)效指標(biāo)與評(píng)估方法，在幾經(jīng)探索之后確定為主要采用定性的方法，如是否在科學(xué)與工程學(xué)前沿領(lǐng)域支持了新發(fā)現(xiàn)、是否促進(jìn)了科學(xué)發(fā)現(xiàn)與其應(yīng)用相結(jié)合，等等，而不制定數(shù)量化的指標(biāo)。

近年來(lái)，我國(guó)進(jìn)行的部門預(yù)算改革已經(jīng)取得了很大的進(jìn)展，實(shí)現(xiàn)了每個(gè)部門有一個(gè)統(tǒng)一的預(yù)算，這就為實(shí)行績(jī)效預(yù)算制度提供了極為有利的基礎(chǔ)，統(tǒng)一的部門預(yù)算使部門的績(jī)效考核成為可能。一些地方和部門在預(yù)算編制中還采用了零基預(yù)算，各地普遍建立了政府采購(gòu)制度，這些都為績(jī)效預(yù)算的推行創(chuàng)造了良好的條件。但是正是由于缺少績(jī)效方面的考核，大大限制了部門預(yù)算功能的發(fā)揮。因此，我國(guó)應(yīng)抓住已實(shí)行部門預(yù)算的有利時(shí)機(jī)，積極推動(dòng)績(jī)效預(yù)算的實(shí)施。

江蘇省淮安市淮安區(qū)財(cái)政局）

（本欄目責(zé)任編輯：阮靜）