■朱傳勇

創(chuàng)新財政監(jiān)督機制的幾點思考

■朱傳勇

隨著國民經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展，財政收支規(guī)模也越來越大。在新形勢下，要確保財政收入依法征管到位、財政資金安全高效運行，加強財政監(jiān)督便顯得尤為緊迫。筆者認為，從目前財政監(jiān)督的實踐來看，加強財政監(jiān)督，必須創(chuàng)新機制，走出四個誤區(qū)，立足四個轉(zhuǎn)變，落實三項保障。

一、走出四個誤區(qū)

（一）走出財政監(jiān)督就是“事后查賬”的誤區(qū)

財政監(jiān)督從一年一度的 “三大查”（財務(wù)、稅收、物價大檢查）走來，長期以來給人們的感覺就是 “事后查賬”，是“找碴子”收罰款。實際上，“事后查賬”只不過是財政監(jiān)督的手段之一。從確保財政資金安全、提高財政資金使用效益的角度來說，事前把關(guān)、事中控制、防患于未然，才是財政監(jiān)督最根本的目標；對財政資金分配機制進行監(jiān)督、對財政資金運行過程進行監(jiān)督、對履行財政資金管理責任情況進行監(jiān)督，才是財政監(jiān)督最核心的要求。

（二）走出財政監(jiān)督是“自尋煩惱”的誤區(qū)

財政部門的有些同志特別是有些領(lǐng)導(dǎo)，認為財政部門是一個管錢的部門，是政府的“管家”、國家的“錢柜”，做的是好事、送的是人情。做好事、送人情，大家都歡迎，但監(jiān)督工作是讓用錢的人不能亂用、讓違規(guī)的人付出代價，就會得罪某些人和部門，從而“做事不討好”、“好人”變“惡人”，擠壓自己的生存空間。甚至有人認為財政部門只要把錢撥出去就行了，至于有些人要貪污、挪用、私分，自會有人摘他的“帽子”、請他進“班房”，不必自己“惹火燒身”遭人記恨。還有人覺得做監(jiān)督工作如果遇到強勢的部門、霸氣的領(lǐng)導(dǎo)，還會下不了臺，是自討沒趣、自尋煩惱。須知“監(jiān)督管理”是與資源配置、經(jīng)濟調(diào)控、收入分配同等重要的四大財政職能之一，不僅是權(quán)力，而且是責任。

（三）走出財政監(jiān)督是一種“創(chuàng)收手段”的誤區(qū)

現(xiàn)在一些地方領(lǐng)導(dǎo)把財政檢查罰款作為一種創(chuàng)收手段，認為監(jiān)督就是檢查，檢查就為處罰，處罰就能把部門的錢“摳”到政府的袋子里。也還有一些部門的負責人按這種思維方式理解財政監(jiān)督。殊不知，規(guī)范，才是財政監(jiān)督檢查的核心目標；處罰，只不過是促進“規(guī)范”的一種手段，并不是為了“創(chuàng)收”。只有把財政財務(wù)收支行為攆上依法、依規(guī)的軌道，財政監(jiān)督檢查才算達到了目的。

（四）走出財政監(jiān)督是“多管閑事”的誤區(qū)

很多人認為，現(xiàn)在有紀檢監(jiān)察監(jiān)督、人大以及政協(xié)的監(jiān)督、審計監(jiān)督，還有司法機關(guān)監(jiān)督，財政部門還“監(jiān)督”是多管閑事。其實，財政的監(jiān)督就像“日常巡防”，是一種基于源頭控制、經(jīng)常性查漏補缺、防微杜漸的監(jiān)督；而其他監(jiān)督則往往以事后檢查處理為主，對資金分配、使用回歸正常渠道基本沒有可逆性，因而對財政的監(jiān)督也就不具備可替代性。

二、立足“四個轉(zhuǎn)變”

（一）轉(zhuǎn)變監(jiān)督理念，強化監(jiān)督職能

就是確立財政監(jiān)督與財政預(yù)算、預(yù)算執(zhí)行同等重要的“三位一體”理念，把財政監(jiān)督職能定位于 “發(fā)揮五個作用”上。一是發(fā)揮“財經(jīng)衛(wèi)士”作用。以監(jiān)督檢查為手段、以“違法必究”為原則，嚴厲查處財政違法行為，整肅財經(jīng)紀律，規(guī)范財經(jīng)秩序，維護財經(jīng)法規(guī)權(quán)威。二是發(fā)揮決策參謀作用。把監(jiān)督檢查作為調(diào)查研究的平臺，以翔實的資料和中肯的分析比較，為預(yù)算編制、預(yù)算管理、經(jīng)濟決策提供可靠的依據(jù)。三是發(fā)揮控制預(yù)警作用。在資金運行的最后環(huán)節(jié)設(shè)立“邊防檢查站”，由獨立于資金日常管理機構(gòu)之外的專職監(jiān)督檢查機構(gòu)“站崗防哨”、把關(guān)檢查，確保資金出庫的依據(jù)真實、程序規(guī)范、手續(xù)齊全。四是發(fā)揮“亡羊補牢”作用。通過監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)資金運行過程中各個節(jié)點的漏洞，并提出切實堵塞漏洞的意見，為進一步規(guī)范財政管理提供保障。五是發(fā)揮促進改革作用。以監(jiān)督檢查為抓手，發(fā)現(xiàn)推進財政改革過程中的難點、盲點和亮點，客觀評估改革成效，有針對性地提出完善改革的意見，為深化財政改革服務(wù)。

（二）轉(zhuǎn)變監(jiān)督格局，形成監(jiān)督合力

通過對財政監(jiān)督工作實行統(tǒng)籌安排、歸口管理，形成專職財政監(jiān)督機構(gòu)與財政業(yè)務(wù)管理部門整體聯(lián)動、齊抓共管的“大監(jiān)督”格局。具體就是要達到“三統(tǒng)一、四協(xié)同”。“三統(tǒng)一”：一是統(tǒng)一規(guī)劃。為了避免重復(fù)檢查、多頭檢查、查而不落腳、違規(guī)不處罰等問題，對非稅收入管理、會計管理、政府采購等相關(guān)職能部門和各個業(yè)務(wù)主管部門擬定的檢查項目集中篩選后編制整體規(guī)劃，并正式發(fā)文明確；檢查計劃正式確定之后，由專職監(jiān)督檢查機構(gòu)、財政各職能部門和業(yè)務(wù)主管部門分頭組織實施；對查出來的問題，由專職財政監(jiān)督檢查機構(gòu)歸口下達整改意見、處罰決定。二是統(tǒng)一定性。對監(jiān)督檢查查證的違規(guī)問題，由專職監(jiān)督檢查機構(gòu)與財政相關(guān)職能部門、業(yè)務(wù)主管部門共同會商，按有關(guān)法律法規(guī)定性后提出處理處罰建議。三是統(tǒng)一研究對策。對財政監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)的管理缺位、越位、不到位問題，由專職監(jiān)督檢查機構(gòu)與財政相關(guān)職能部門、業(yè)務(wù)主管部門共同分析存在問題的原因，研究提出改善和加強管理的環(huán)節(jié)與對策，形成“整改通知書”。“四協(xié)同”：一是協(xié)同整改。對《財政監(jiān)督檢查報告》提出的整改意見，財政相關(guān)職能部門、業(yè)務(wù)主管部門要逐條逐項跟蹤督促，確保不折不扣落實。二是協(xié)同處罰。對拒不執(zhí)行財政監(jiān)督檢查作出的處罰決定的，由財政相關(guān)職能部門和業(yè)務(wù)主管部門共同督辦，必要時由財政業(yè)務(wù)主管部門停止其經(jīng)費撥款，以確保處罰決定的嚴肅性。三是協(xié)同問效。對達到一定數(shù)額的專項支出，由財政業(yè)務(wù)主管部門一一跟蹤問效；專職監(jiān)督檢查機構(gòu)對業(yè)務(wù)主管部門的跟蹤問效情況要定期進行檢查、抽樣進行復(fù)核、年終全面考評，以嚴格的跟蹤問效確保日常監(jiān)督的滲透力。四是協(xié)同把關(guān)。對應(yīng)該進行投資評審、統(tǒng)一采購的項目，未經(jīng)評審或未按規(guī)定采購的，財政業(yè)務(wù)主管部門一律不審核撥款，國庫部門一律不辦理支付。

（三）轉(zhuǎn)變監(jiān)督方式，前移監(jiān)督關(guān)口

就是由事后監(jiān)督為主，向事前、事中、事后監(jiān)督相結(jié)合轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)監(jiān)督關(guān)口前移。重點是落實“五個強化”。一是強化預(yù)算編制監(jiān)督。對部門預(yù)算編制的依據(jù)是否真實、標準是否合規(guī)、程序是否規(guī)范、支出細化程度是否到位等進行審查監(jiān)督；對單位的基本建設(shè)、設(shè)備采購預(yù)算是否可行、是否有必要、有資金來源進行審查監(jiān)督；對單位非稅收入是否全額納入預(yù)算進行審查監(jiān)督。二是強化預(yù)算調(diào)整監(jiān)督。預(yù)算支出指標追加必須經(jīng)過專職監(jiān)督檢查機構(gòu)審查，看追加依據(jù)是否真實可信、程序是否到位、手續(xù)是否齊全。凡沒有經(jīng)過專職監(jiān)督機構(gòu)審查的追加事項，國庫一律不受理。這種監(jiān)督主要是程序監(jiān)督，不代替可行性論證。三是強化資金出庫監(jiān)督。對通過國庫集中支付的支出，辦理支付前要對原始憑證進行審核。發(fā)現(xiàn)有偷逃稅費的、明顯不真實不合法的、規(guī)避投資評審、政府采購等財政管理舉措的，一律止付。財政監(jiān)督檢查機構(gòu)在對預(yù)算單位實施檢查時發(fā)現(xiàn)有把關(guān)不嚴的，要追究支付辦理人員責任。四是強化控稅控費機制監(jiān)督。對稅、費征管一體化各個環(huán)節(jié)定期進行監(jiān)督檢查，防止節(jié)點控制不嚴、擅自降低稅基；防止少征、不征稅費而提供后續(xù)服務(wù)；防止把稅款作為本部門非稅收入入庫等導(dǎo)致制度失靈的行為。五是強化稅費減免監(jiān)督。稅費減免、退庫，都要經(jīng)過專職監(jiān)督檢查機構(gòu)對減免、退庫的理由和原始依據(jù)進行審查，確認無誤后方可辦理，以防止弄虛作假、徇私舞弊。

（四）轉(zhuǎn)變監(jiān)督重點，規(guī)范財經(jīng)秩序

就是落實“五個突出”：一是突出內(nèi)部監(jiān)督。由專職監(jiān)督檢查機構(gòu)經(jīng)常性對財政內(nèi)設(shè)機構(gòu)的賬戶統(tǒng)設(shè)、印鑒分管、資金分配、存款余額等進行監(jiān)督檢查，守住資金安全源頭；經(jīng)常性對經(jīng)費開支、內(nèi)部制衡、票據(jù)繳銷等情況進行監(jiān)督檢查，守住制度安全源頭；經(jīng)常性對密碼保管、數(shù)據(jù)備份、計算機安全操作規(guī)程執(zhí)行情況進行檢查，守住數(shù)據(jù)安全源頭；經(jīng)常性對預(yù)算指標管理、國庫支付、非稅收入?yún)R繳結(jié)算、各類打卡到個人的資金發(fā)放情況進行網(wǎng)上實時監(jiān)控，發(fā)現(xiàn)問題，及時糾正，防止小問題釀成大問題、小漏洞變成大缺口。二是突出會計執(zhí)法檢查。重點對會計機構(gòu)設(shè)置、會計人員任用是否合法，會計賬簿是否規(guī)范，會計信息是否真實、準確、完整，內(nèi)部控制機制是否有效、可行等情況進行監(jiān)督檢查、督促整改，維護會計秩序和社會誠信。三是突出收入政策執(zhí)行檢查。對財政收入征管責任部門依法履行職責情況進行監(jiān)督檢查，查處該收不收、亂罰亂收行為，確保收入的真實性、合法性。四是突出支出績效檢查。對重大預(yù)算支出項目的經(jīng)濟效益、社會效益進行檢查評估，并將評估結(jié)果作為預(yù)算安排、資金撥付的重要依據(jù)。特別是關(guān)系經(jīng)濟調(diào)控、民生福祉的項目，不僅要跟蹤問效，而且要跟蹤問責，確保辦事的錢真辦事、辦真事，而不是被擠占挪用、揮霍浪費；確?；菝竦馁Y金真惠民、惠真民，而不是被虛報冒領(lǐng)、中飽私囊。五是突出監(jiān)管制度落實檢查。定期對投資評審、政府采購等一系列財政監(jiān)管制度的落實情況進行監(jiān)督檢查，通過“再監(jiān)督”延長監(jiān)督鏈、防止“走過場”，提高制度的執(zhí)行力和公信力；對國有資產(chǎn)處置、公共資源交易行為落實公開競爭制度情況進行監(jiān)督檢查，防止暗箱操作；對工資打卡發(fā)放、收支兩條線制度落實情況進行監(jiān)督檢查，防止“吃空餉”、私設(shè)“小金庫”等。

三、落實三項保障

（一）制度保障

創(chuàng)新財政監(jiān)督機制是一個大課題，首先必須要“有法可依”。就是說，財政監(jiān)督要上升到法律、法規(guī)的層面，要有明確的法律法規(guī)作保障，而不是以財政部門的內(nèi)部規(guī)定作依據(jù)。因為財政監(jiān)督的對象是所有涉及預(yù)算收支的單位、是所有進行會計核算的單位，僅僅以財政部門的規(guī)定作依據(jù)，有些“部門自重”的嫌疑，顯得效力不足。今年5月1日開始實施的《財政部門監(jiān)督辦法》，雖然在財政監(jiān)督立法上邁了一大步，但也只是“部門規(guī)章”。湖南省2000年率先頒布的《財政監(jiān)督條例》，一方面由于是“率先出臺”，不可能那么完善，另一方面由于時過境遷，已不能完全適應(yīng)形勢發(fā)展的需要。所以，財政監(jiān)督立法已顯得十分緊迫。在修訂的《預(yù)算法》中，一定要有明確的規(guī)定，以保證《預(yù)算法》實施為前提，要制定出具體的條例。

（二）機構(gòu)保障

目前，財政監(jiān)督檢查機構(gòu)在絕大多數(shù)地方都是常設(shè)機構(gòu)。這些專職監(jiān)督檢查機構(gòu)，有與其“母體”當?shù)刎斦C構(gòu)平級的、也有低半級的，還有完全屬于內(nèi)部職能部門的。但也還有個別地方，財政監(jiān)督檢查機構(gòu)尚掛靠在別的職能部門下面，與別的職能部門“合署辦公”，甚至有名無實基本虛設(shè)。由于財政監(jiān)督檢查的對象基本上都與當?shù)刎斦块T平級或只低半級，專職監(jiān)督檢查機構(gòu)的級別如果不高一點，獨立執(zhí)法時難免有些“底氣不足”。因此，財政監(jiān)督檢查機構(gòu)必須是常設(shè)機構(gòu)，而且是級別高于財政內(nèi)部職能部門的、享有獨立執(zhí)法權(quán)的機構(gòu)。

（三）人員保障

開展財政監(jiān)督檢查，必須要由政治素質(zhì)高、政策水平高、業(yè)務(wù)能力強、職業(yè)操守好的人員來擔任，否則就會“監(jiān)”不到位、“督”不落腳、“查”不透徹；就會找不出問題、提不出建議，從而讓監(jiān)督檢查對象不服你、讓違法違規(guī)人員不怕你、讓廣大人民群眾不信你。因此，財政監(jiān)督檢查機構(gòu)必須要有獨立的編制，要大力引進、培訓綜合素質(zhì)高的專業(yè)技術(shù)人才，要用待遇留人、用事業(yè)留人，確保隊伍穩(wěn)定。

湖南省津市市財政局）